II OSK 18/23

II OSK 18/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Mirosław Gdesz
Tomasz Bąkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II SA/Gl 855/22 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-09-05
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. O. i H. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 września 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 855/22 w sprawie ze skargi L. O. i H. O. na uchwałę Rady Gminy w Z. z dnia [...] 2013 r., nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 5 września 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 855/22, oddalił skargę L.O. i H.O. na uchwałę Rady Gminy w Z. z dnia [...] 2013 r., nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Przywołaną wyżej uchwałą Rada Gminy Z., uchwaliła zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z. H.O. i L.O., złożyli skargę na ww. uchwałę w części obejmującej działkę nr [...], obręb Z. Uchwale zarzucono naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 7, art. 11 pkt 4, art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (według stanu prawnego z dnia podejmowania kontrolowanej uchwały; obecnie tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 503, dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32, art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: "Konstytucja RP"), poprzez prowadzenie czynności planistycznych z całkowitym pominięciem wielokrotnie składanych wniosków, zgłaszanych przez strony, bez dokonania rzetelnej analizy wobec nieruchomości jw. w zakresie jej położenia oraz otoczenia, a dalej poprzez pozorne rozpoznanie uwag zgłaszanych w toku procedury planistycznej - a wszystko to poprzez tzw. nadużycie władztwa pianistycznego Rady Gminy w formie nieuzasadnionego i arbitralnego ograniczenia prawa własności stron, poprzez przeznaczenie nieruchomości do obszaru OR - z wyłączeniem zabudowy. Zarzucono także bezpodstawne zróżnicowanie sytuacji prawnej Skarżących w odniesieniu do właścicieli pozostałych nieruchomości znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie, gdzie umożliwiono wzniesienie zabudowy mieszkalnej.
Mając na uwadze powyższe Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej działkę nr [...], obręb Z., ewentualnie stwierdzenie wydania uchwały z naruszeniem prawa; zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych; przeprowadzenie na rozprawie uzupełniających dowodów z dokumentów – według ich opisu w uzasadnieniu skargi.
W uzasadnieniu Skarżący wskazali, że są właścicielami ww. nieruchomości. Następnie podnieśli, że uzasadnienie negatywnego rozpatrzenia ich uwag wskazuje, że rozstrzygnięcie Rady Gminy było pozbawione jakiejkolwiek faktycznej analizy merytorycznej. Powody odmowy uwzględnienia uwag były nieracjonalne: "W celu przeciwdziałania dalszemu rozpraszaniu się zabudowy wnioskowany rejon został wyłączony z możliwości zabudowy’’. W ocenie Skarżących uzasadnienie negatywnego rozpatrzenia uwag było nietrafne, ponieważ ich wniosek i uwaga prowadziły do utrzymania zabudowy zwartej, istniejącej w całym otoczeniu nieruchomości. Nieruchomość, według Skarżących, jest i była w 2013 r. uzbrojona, położona przy drodze publicznej ze zorganizowanym zjazdem, a przy tym położona pośród zwartej zabudowy jednorodzinnej.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, podnosząc m.in., że działka Skarżących była położona w terenach o funkcji wiodącej - uprawy polowe, łąki i pastwiska uprawy sadownicze i ogrodnicze. Część działki znajdowała się w terenach zalewowych, które zostały wyznaczone w tym planie w związku z występowaniem powodzi w końcu lat 90 ubiegłego wieku i później. W obrębie terenów rolniczych dopuszczona była jedynie realizacja siedlisk gospodarstw rolnych - w przypadku gospodarstwa tradycyjnego - na powierzchni 6 ha przeliczeniowych, w przypadku gospodarstwa specjalistycznego - 1 ha przeliczeniowy. Tereny położone w obszarze zalewowym były wyłączone spod zabudowy. Zgodnie z wówczas obowiązującym planem miejscowym działka ta znajdowała się częściowo w terenach układu komunikacyjnego o symbolu Zt (ok. 340 m2), a częściowo w obrębie strefy E3 – ekologicznej z warunkowym dopuszczeniem zabudowy (z analizy wynika że jest to powierzchnia ok. 2238 m2 powierzchni działki). Zabudowa została dopuszczona pod warunkiem nieprzekroczenia ustalonych w planie współczynników zagospodarowania terenu oraz spełnienia dalszych wymogów. Wskazano też, że działka Skarżących jest położona bezpośrednio przy drodze wojewódzkiej ze spadkiem w kierunku drogi, w bliskiej odległości od rzeki [...], która wylewała w trakcie powodzi. Ponadto znajduje się w obrębie terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi – osuwiska aktywne.
Wyrokiem z dnia 16 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 477/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał skargę skarżących za uzasadnioną i stwierdził, że zaskarżona uchwała w zakresie dotyczącym działki nr [...], obręb Z., jest niezgodna z prawem oraz zasądził od Gminy Z. na rzecz Skarżących solidarnie kwotę 814 (osiemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Gmina Z. zaskarżyła wyrok WSA w Gliwicach do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.
Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 2599/21, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.
W uzasadnieniu wyroku NSA przedstawił stan faktyczny sprawy a następnie odniósł się do zarzutów sformułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
W ocenie NSA zarzut kasacyjny naruszenia art. 151 w zw. z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej "u.s.g."), w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. był przedwczesny.
Za przedwczesny uznał również NSA zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Z., w sytuacji, kiedy Gmina Z. dopełniła wszystkich procedur związanych z uchwaleniem studium, jak również miała materialne podstawy do nieuwzględnienia zgłoszonych przez skarżących uwag.
Za zasadny został natomiast uznany zarzut naruszenia przepisów postępowania to jest: art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021, poz. 137 ze zm., dalej: "p.u.s.a.") oraz art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku sądu w zakresie kontroli aktów organów jednostek samorządu terytorialnego pod względem ich zgodności z prawem, w związku z naruszeniem przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. wyrażającym się w przyjęciu przez Sąd, jako podstawy rozstrzygnięcia wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy, bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz niewyjaśnieniem na czym polegało samo naruszenie zasad sporządzania Studium lub trybu jego sporządzenia oraz niewyjaśnienie na czym polegała "istotność" tego naruszenia.
Zdaniem NSA obowiązkiem Sądu I instancji było zbadanie istotnych okoliczności faktycznych, tzn. przydatnych w procesie oceny, czy zakwestionowane przez Skarżących ustalenia Studium stanowią nadużycie władztwa planistycznego.
NSA zwrócił uwagę, że szczegółowy zakres badań faktycznych w sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie studium, zależy od indywidualnych okoliczności. W każdej jednak sprawie powinny to być ustalenia, pozwalające na ocenę, czy doszło do przekroczenia władztwa planistycznego. Wyjaśnił też, że zaskarżona uchwała została podjęta przed wejściem w życie ustawy z dnia 9 października 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1777) dodającego do art. 1 u.p.z.p. ustęp 4. Stąd też dodany przepis nie ma w sprawie zastosowania przy ocenie legalności uchwały. Jednak wskazane w nim kryteria ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni, stanowiły także w dacie uchwalenia uchwały obiektywny miernik ładu przestrzennego, w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p.
W ocenie NSA kontrowersje między Skarżącymi a Gminą dotyczą dwóch okoliczności stanowiących uwarunkowania, które należy uwzględnić w studium. Pierwsza z nich to dotychczasowe przeznaczenie terenu, a druga to stan ładu przestrzennego.
Według Skarżących należało uwzględnić warunkowe dopuszczenie zabudowy wynikające z unormowań planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Z., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Z. nr [...], z dnia [...] 1994 r. Natomiast w ocenie Gminy, wyłączenie wnioskowanego rejonu (działka nr [...]) z możliwości zabudowy, nastąpiło w celu przeciwdziałania dalszemu rozpraszaniu zabudowy.
NSA uznał, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważono obie te okoliczności, jednak zdaniem NSA ustalenia, w oparciu o które Sąd I instancji ocenił, że Organ nie uwzględnił uwarunkowań Studium, w zakresie działki nr [...], są niewystarczające. Ponadto uznał za oczywiste, że plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Z., zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Z. nr [...] z dnia [...] 1994 r. nie obowiązywał w czasie uchwalania zaskarżonego Studium. Na mocy art. 87 ust. 3 u.p.z.p., mógł zachować moc do czasu uchwalenia nowego planu, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. Nie można zatem mówić, że przeznaczenie określone w tym planie, stanowiło dotychczasowe przeznaczenie, w rozumieniu art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Zdaniem NSA, Sąd I instancji nawiązał błędnie w rozważaniach prawnych do przeznaczenia działki określonego w tym planie z 1994 r., gdy tym czasem niezależnie od planu z 1994 r., w trakcie procedury uchwalania zaskarżonego Studium (w latach 2011-2013) nieruchomość Skarżących objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym w [...] 2004 r.
W ocenie NSA, kierunki zagospodarowania przestrzennego określone w Studium, powinny być konfrontowane nie tylko z przeznaczeniem określonym w planie miejscowym, zwłaszcza planie obowiązującym, ale także z kierunkami zagospodarowania terenu w dotychczas obowiązującym studium. Ustalenia w tym zakresie zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Odnosząc się do kwestii uzasadnienia nieuwzględnienia uwagi dotyczącej działki nr [...], skutkującego zaliczeniem tego terenu w Studium do obszarów rolnych wyłączonych z zabudowy (symbol OR) NSA stwierdził, że jest to zagadnienie z zakresu ładu przestrzennego i jego ocena powinna być dokonana po ustaleniu, jakie jest przeznaczenie w Studium terenów położonych w otoczeniu działki nr [...].
NSA wskazał, że po zgromadzeniu pełnych danych w tym zakresie, możliwe i konieczne jest rozważenie – z uwzględnieniem zasady wyważania interesu ogólnego (społecznego) i interesów indywidualnych – czy w danej, konkretnej sytuacji, należy dać pierwszeństwo stanowi zastanemu na danym terenie, prawu własności i mieszczącemu się w nim prawu zabudowy, czy też założeniom planistycznym, tj. planowanemu kierunkowi przyszłego zagospodarowania terenu. W ocenie NSA, Sąd I instancji przedwcześnie uznał, że w odniesieniu do działki Skarżących nie zachodziła okoliczność uzasadniająca wyłączenie terenu spod zabudowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po ponownym rozpoznaniu skargi stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Orzekając ponownie w sprawie Sąd wziął pod uwagę wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 6 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 2599/21 i dokonał oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Na podstawie dokumentów planistycznych Gminy Z. zbadał przeznaczenie nieruchomości Skarżących. Plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Z., zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Z. nr [...] z dnia [...] 1994 r. obowiązywał na mocy art. 87 ust. 3 u.p.z.p., do dnia 31 grudnia 2003 r. Zgodnie z tym planem działka Skarżących znajdowała się częściowo w terenach układu komunikacyjnego o symbolu Zt (pow. ok. 340 m²), a częściowo w obrębie strefy E3 – ekologicznej z warunkowym dopuszczeniem zabudowy (pow. ok. 2238 m²). W okresie od 1 stycznia 2004 r. do 3 listopada 2004 r. nie obowiązywał w Gminie Z. plan miejscowy. W tym czasie działka Skarżących nieobjęta planem, miała charakter rolniczy i zgodnie z ewidencją gruntów i budynków stanowiła grunty rolne. W [...] 2004 r. Gmina Z. objęta została nowym planem miejscowym.
W momencie uchwalania m.p.z.p. w 2004 r. na terenie Gminy Z. obowiązywało studium uwarunkowań i zagospodarowania terenu przyjęte uchwałą Nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] 2000 r. (zmienioną następnie uchwałą Nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] 2010 r.). Zgodnie z uchwalonym planem i w zgodności z obowiązującym studium, działka Skarżących była położona w terenach o funkcji wiodącej - uprawy polowe, łąki i pastwiska uprawy sadownicze i ogrodnicze. Część działki znajdowała się w terenach zalewowych, które zostały wyznaczone w tym planie w związku z występowaniem powodzi w latach 90-tych i później. W obrębie terenów rolniczych była dopuszczona jedynie realizacja siedlisk gospodarstw rolnych - w przypadku gospodarstwa tradycyjnego na powierzchni 6 ha przeliczeniowych, w przypadku gospodarstwa specjalistycznego – 1 ha przeliczeniowy. Nieruchomości położone w terenach zalewowych były wyłączone z jakiejkolwiek zabudowy. W obrębie tej strefy dopuszczona była tylko warunkowa realizacja zabudowy.
W konsekwencji analizy dokumentów planistycznych obowiązujących na terenie Gminy Z. Sąd doszedł do wniosku, że Gmina Z. konsekwentnie – począwszy od planu miejscowego z 1994 r. – dla terenu, na którym znajduje się działka Skarżących, określała jego podstawowe przeznaczenie jako terenu "zielonego" (ekologicznego, upraw polowych, łąk i pastwisk, upraw sadowniczych i ogrodniczych) z ewentualną warunkową zabudową. W relacji do zaskarżonego Studium podstawowe znaczenie co do dotychczasowego przeznaczenia terenu mają jednak ustalenia planu miejscowego z 2004 r. W świetle tych ustaleń, Sąd nie ma wątpliwości, że podstawowym przeznaczeniem spornego terenu było przeznaczenie rolnicze. Ustalenia zaskarżonego Studium są więc wynikiem konsekwentnego, wieloletniego działania organów gminy co do przeznaczenia obszaru gminy, na którym znajduje się działka Skarżących. Nie bez znaczenia dla utrzymania tego przeznaczenia terenu pozostaje bliskość cieku wodnego i możliwość występowania na tym obszarze okresowych podtopień jakie już na tym terenie wystąpiły. Sąd uznał, że argument Skarżących o znajdującej się wokół spornego terenu zabudowie i tworzeniu specyficznej enklawy z działki skarżących, nie musi oznaczać w działaniach planistycznych gminy tworzenia kolejnej zabudowy mieszkaniowej, która w przyszłości mogłaby być zalewana przez wody znajdującego się obok potoku. W odpowiedzi na skargę organ gminy podniósł dodatkowo, co uwzględnił również Sąd, że działka skarżących znajduje się w obrębie terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi tzw. osuwisk aktywnych.
W ocenie Sądu kierunki zagospodarowania przestrzennego określone w zaskarżonym Studium dla działki Skarżących są zgodne z dotychczasowym przeznaczeniem terenu, jego dotychczasowym zagospodarowaniem i uzbrojeniem. Fakt, że działka graniczy z drogą publiczną nie oznacza automatycznie konieczności zmiany przeznaczenia tej działki na tereny zabudowy mieszkaniowej. Ustalony w Studium kierunek zagospodarowania, co do zasady, powinien być wyrazem koncepcji planistycznej dotyczącej obszarów charakteryzujących się pewnymi cechami wspólnymi, wynikającymi z podobnych uwarunkowań wskazanych w art. 10 ust. 1 oraz wywodzonych z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Dokonując oceny zaskarżonej uchwały Sąd nie dostrzegł w działaniach gminy nadużycia władztwa planistycznego, nierównego lub dyskryminującego traktowania.
Okoliczność, że Rada Gminy, nie uwzględniając uwag Skarżących, uzasadniła to chęcią zapobiegania rozproszeniu zabudowy, a więc argumentem niekoniecznie trafnym wobec stanu zagospodarowania przestrzennego w bliskiej odległości od działki stron, nie z oznacza w ocenie Sądu, że w trakcie procedury uchwalania Studium doszło do istotnego naruszenia zasad lub trybu jego sporządzania. Sąd, dokonując oceny zarzutu skargi dotyczącego uzasadnienia rozpatrzenia uwagi Skarżących, uwzględnił wyjaśnienia Gminy oparte zarówno na kontynuacji przeznaczenia terenu na cele rolnicze jak i na możliwości wystąpienia na tym terenie zagrożeń środowiskowych (zalewania lub możliwości wystąpienia osuwiska) i uznał, że Rada Gminy nie dopuściła się istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust.1 u.p.z.p.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli L.O. i H.O., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.
Wyrokowi zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1. art. 151 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez oddalenie skargi zasadniczej i przy tym uznanie, że zaskarżona uchwała (co do działki Skarżących nr [...]) nie jest niezgodna z prawem – podczas gdy prawidłowym działaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było uwzględnienie skargi;
2. art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku Sądu administracyjnego w zakresie kontroli aktów organów jednostek samorządu terytorialnego pod względem ich zgodności z prawem, w związku z naruszeniem przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., wyrażającym się w przyjęciu przez Sąd, jako podstawy rozstrzygnięcia wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy, bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego poprzez:
a. pominięcie, że jedynym rzeczywistym powodem i uzasadnieniem Rady Gminy Z., ujawnionym w dokumentacji planistycznej, dla odmowy dopuszczenia zabudowy działki Skarżących nr [...], miałoby być "przeciwdziałanie rozproszeniu zabudowy", chociaż – co równocześnie ustala WSA w Gliwicach oraz co potwierdza dokumentacja planistyczna – ewentualna zabudowa działki skarżących nr [...] prowadziłaby do zagęszczenia zwartej zabudowy istniejącej oraz powstającej wzdłuż działki drogowej tworzącej drogę wojewódzką,
b. błędne ustalenie, że możliwość zabudowy działki Skarżących miałaby nie być zmieniana na przestrzeni czasu ostatnich trzech dekad, chociaż w momencie nabycia tej działki nr [...] przez Skarżących, a także później przez jakiś czas po nabyciu działki, istniała formalna możliwość częściowej zabudowy ich działki, a dopiero z biegiem czasu doszło do nieuzasadnionego całkowitego wyłączenia możliwości zabudowy całej działki Skarżonych nr [...],
c. brak uzasadnienia dla akceptacji czynności Rady Gminy Z., która dokonała całkowitego wyłączenia zabudowy działki nr [...] dla całego obszaru tej działki, chociaż wszystkie działki okoliczne – wzdłuż tej samej drogi publicznej, a także działki w kierunku rzeki Piotrówki – mogą być co najmniej w części zabudowane poprzez dopuszczenie tam zabudowy jednorodzinnej,
d. błędne ustalenie, że dla dopuszczenia zabudowy działki Skarżących nr [...] miałyby być przeciwwskazaniem okoliczności związane z zalewaniem lub możliwością wystąpienia osuwisk, chociaż w dokumentacji planistycznej brak jest jakichkolwiek dokumentów, które miałyby w tych kwestiach (zalewania lub osuwisk) odnosić się do działki Skarżących nr [...],
e. pominięcie, że na przestrzeni terenu między działką Skarżących a rzeką [...]:
i. istnieje zabudowa jednorodzinna powstała przed 1997 r.,
ii. powstała nowa zabudowa jednorodzinna powstała po 1997 i 2010 r.,
iii. Rada Gminy na przestrzeni ostatnich trzydziestu lat dopuszczała nową zabudowę jednorodzinną,
iv. w kontrolowanej bezpośrednio uchwale Rady Gminy Z. dopuszczono zabudowę jednorodzinną,
v. w kontrolowanych pośrednio uchwałach Rady Gminy Z. podjętych co do studium lub miejscowego planu dla tego terenu od 1994 r. do dziś (a) dopuszczono zabudowę jednorodzinną oraz (b) dokonywano zmian przeznaczenia poprzez umożliwienie zabudowy jednorodzinnej, która wcześniej była tam niedopuszczalna,
- a co łącznie powoduje, że nie sposób ustalić stan faktyczny (jak zrobił to błędnie WSA w Gliwicach), jakoby powodem ograniczenia zabudowy działki Skarżących nr [...] miałyby być kwestie powodziowe związane z doświadczeniem wylewania rzeki [...] podczas powodzi w 1997 i 2010 r., ponieważ konsekwentna polityka przestrzenna Rady Gminy Z. dopuszczała zabudowę na terenach bliżej rzeki, tj. między działką Skarżących nr [...] a rzeką,
f. pominięcie zlegającego w dokumentacji planistycznej opracowania wysokościowego dla działki Skarżących nr [...], które wskazuje na niemożliwość zalewania działki, a także jej wysokość względem otoczenia (także zabudowanego), a przy tym zaniechania przez WSA w Gliwicach odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do powodów odniesienia się do tego dokumentu, potwierdzającego twierdzenia Skarżących o możliwości zabudowy części działki nr [...] bez ryzyka dalszego zalania,
3. art. 190 p.p.s.a. poprzez zignorowanie wytycznych NSA z wyroku z dnia 6 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 2599/21, zgodnie z którymi WSA w Gliwicach w pierwszej kolejności powinien dokonać rekonstrukcji stanu faktycznego poprzez pełną analizę dokumentacji planistycznej, a szczególnie w kontekście wskazania, które czynności Rady Gminy jednolicie, jasno i konsekwentnie w ramach dokumentacji planistycznej opisywałoby powody ograniczenia zabudowy działki Skarżących – a przeciwnie do tych wytycznych skupieniu się przez WSA w Gliwicach na ogólnych argumentach Rady Gminy, które nie odnajdują potwierdzenia w dokumentacji planistycznej, szczególnie co do działki Skarżących.
Niezależnie od powyższego wskazano na naruszenie przez WSA w Gliwicach, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie – co do działki Skarżących – a to art. 10 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 7, art. 11 pkt 4), art. 12 ust. 1 u.p.z.p. (według stanu prawnego z dnia podejmowania kontrolowanej uchwał) w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32, art. 64 Konstytucji RP poprzez uznanie za prawidłowe czynności Rady Gminy Z. prowadzone w ramach czynności planistycznych z całkowitym pominięciem wniosków zgłaszanych przez Skarżonych, bez dokonania rzetelnej analizy wobec nieruchomości Skarżących w zakresie jej położenia oraz otoczenia, a dalej poprzez pozorne rozpoznanie uwag zgłaszanych w toku procedury planistycznej – a wszystko to poprzez tzw. nadużycie władztwa planistycznego Rady Gminy w formie nieuzasadnionego i arbitralnego ograniczenia prawa własności Skarżących poprzez przeznaczenie nieruchomości Skarżących do obszaru OR – z wyłączeniem zabudowy. Przy tym także poprzez bezpodstawne zróżnicowanie sytuacji prawnej Skarżących w odniesieniu do właścicieli pozostałych nieruchomości znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie, gdzie umożliwiono wzniesienie zabudowy jednorodzinnej.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku oraz stwierdzenie wydania zaskarżonej uchwały w części obejmującej działkę nr [...], obręb Z., z naruszeniem prawa oraz orzeczenie o kosztach postępowania przed WSA w Gliwicach – ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 września 2022 r., jednocześnie zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania wywołanego skargą kasacyjną, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik Skarżących kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż większość podniesionych w niej zarzutów należało uznać za przedwczesne.
Kluczowym w sprawie jest zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. zd. 1., zgodnie z którym: "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny."
Z dorobku orzeczniczego wynika, że związanie dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., odnosi się zarówno w zakresie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2020 r., sygn. akt II FSK 3130/19, LEX nr 3098285). W tym kontekście, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd I instancji "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Przy czym granice te są wyznaczane przez stanowisko sądu kasacyjnego wyrażone w zakresie wykładni i stosowania prawa oraz - wbrew literalnemu odczytaniu art. 190 p.p.s.a. - w stosunku do oceny ustaleń faktycznych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. akt I FSK 1373/19, LEX nr 2777924).
W świetle powyższego wypada przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 2599/21, uwzględniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie ustalenia stanu faktycznego, odwołał się do art. 133 § 1 p.p.s.a. i wywiódł, że sądowa kontrola ze skargi na uchwałę w sprawie Studium polega również na zbadaniu prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi. Dlatego też, jak wskazano w powyższym wyroku, obowiązkiem Sądu I instancji jest zbadanie istotnych okoliczności faktycznych – okoliczności przydanych przy ocenie, czy zakwestionowane ustalenia Studium są wyrazem nadużycia władztwa planistycznego (s. 7 uzasadnienia).
Na tej podstawie zostały sformułowane wskazania, zgodnie z którymi Sąd I instancji powinien: 1) precyzyjnie ustalić dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości Skarżących w planie miejscowym obowiązującym w czasie uchwalania Studium (s. 12 uzasadnienia); 2) skonfrontować kierunki zagospodarowania zaskarżonego Studium odnoszące się do nieruchomości Skarżących z kierunkami zagospodarowania określonymi w poprzednim studium (s. 12 uzasadnienia); 3) ustalić dotychczasowe zagospodarowanie działki (s. 13 uzasadnienia); 4) ustalić przeznaczenie w zaskarżonym Studium terenów w otoczeniu działki Skarżących, to jest działek zabudowanych i niezabudowanych, mających bezpośredni i pośredni dostęp do drogi publicznej (s. 13 i 14 uzasadnienia); 5) rozważyć, czy w ustalonych okolicznościach z uwzględnieniem zasady ważenia interesu ogólnego i interesów indywidualnych, dać pierwszeństwo stanowi zastanemu na danym terenie, prawu własności i mieszczącemu się w nim prawu zabudowy, czy też założeniom planistycznym (s. 14 uzasadnienia); 6) ustalić, czy władcze działania organów planistycznych były uzasadnione jednolicie, jasno i konsekwentnie i czy działania te wynikały z dokumentacji planistycznej, wskazującej na okoliczności stanowiące uwarunkowania Studium (s. 15 uzasadnienia).
Oceniając zaskarżony wyrok pod kątem wymienionych wskazań, będących konsekwencją wykładni art. 133 § 1 p.p.s.a. w kontekście przeprowadzania kontroli aktu generalnego, jakim jest Studium, należy stwierdzić, że nie wszystkie z nich zostały zrealizowane przez Sąd I instancji. Z analizy treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd ponownie rozpoznając sprawę wykonał wskazania wymienione powyżej w pkt 1-3. Natomiast z uzasadnienia nie wynika by Sąd dokonał ustaleń przeznaczenia w zaskarżonym Studium terenów w otoczeniu działki Skarżących (pkt 4) oraz przedstawił, na czym miałoby opierać się stwierdzenie, że władcze działania organów planistycznych były uzasadnione jednolicie, jasno i konsekwentnie i czy działania te wynikały z dokumentacji planistycznej, wskazującej na okoliczności stanowiące uwarunkowania Studium (pkt 6). Powyższa ocena jest konieczna do weryfikacji twierdzeń zawartych w skardze o bezpodstawnym zróżnicowaniu sytuacji prawnej Skarżących w odniesieniu do właścicieli pozostałych nieruchomości znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie, gdzie umożliwiono wzniesienie zabudowy mieszkalnej.
W rezultacie tych zaniechań Sąd I instancji nie mógł też dokonać poprawnego wyważenia interesu ogólnego i interesów indywidualnych (5), na co Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2022 r. położył szczególny nacisk, podkreślając, że korzystanie przez gminę z władztwa planistycznego musi uwzględniać uwarunkowania konstytucyjne, w tym ochronę własności oraz proporcjonalność ograniczeń praw i wolności (s. 8 uzasadnienia).
W tym stanie rzeczy ocena pozostałych zarzutów jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceną przedwczesną.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości, na mocy art. 206 p.p.s.a., mając na uwadze, że przyczyną uchylenia zaskarżonego wyroku okazało się niepełne uwzględnienie wskazań wynikających z wiążącej Sąd I instancji wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 czerwca 2022 r. W związku z tym nie można na tym etapie sprawy dokonać pełnej oceny legalności zaskarżonego aktu, a co za tym idzie, trafności zarzutów odnoszących się do samego Studium.