II OSK 1795/21

II OSK 1795/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Leszek Kiermaszek /przewodniczący sprawozdawca/
Marzenna Linska - Wawrzon
Piotr Broda
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2204/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-03-31
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 28, art. 156 § 1 pkt 2, art. 105 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 145 § 1 pkt 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 28 ust.2, art. 3 pkt 20
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2204/20 w sprawie ze skargi R.N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 września 2020 r. znak DOA.7110.305.2020.MML w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od M.M. na rzecz R.N. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2204/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.N. (dalej zwany skarżącym) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia 14 września 2020 r., znak DOA.7110.305.2020.MML w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji: uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Starosta Warszawski Zachodni (dalej Starosta) decyzją z dnia 7 listopada 2019 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M.M. (dalej zwany skarżącym kasacyjnie), prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "T.", pozwolenia na budowę myjni samoobsługowej bezdotykowej 4-stanowiskowej typu "EHRLE 3+1", na działkach nr [...], [...] i [...], obręb [...], w Ł.
W związku z wnioskiem skarżącego z dnia 14 kwietnia 2020 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia 7 listopada 2019 r., Wojewoda Mazowiecki (dalej zwany Wojewodą) pismem z dnia 25 czerwca 2020 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania.
Następnie Wojewoda decyzją z dnia 16 lipca 2020 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.; dalej zwanej P.b.), umorzył postępowanie nieważnościowe, uznając, że należąca do skarżącego nieruchomość (działka nr [...]) nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 P.b.).
Skarżący wniósł odwołanie od decyzji Wojewody z dnia 16 lipca 2020 r., a GINB decyzją z dnia 14 września 2020 r., znak DOA.7110.305.2020.MML utrzymał w mocy decyzję Wojewody, uznając, że skarżący nie wykazał swego interesu prawnego w kwestionowaniu dotychczasowej decyzji o pozwoleniu na budowę.
W uzasadnieniu GINB podał, że z analizy akt sprawy wynika, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Starosty. Swój interes prawny wywodzi z negatywnego wpływu inwestycji na będącą jego własnością działkę nr [...]. Z projektu zagospodarowania terenu (projekt budowlany - nr rysunku Z-01, s. 17) wynika, że nieruchomość należąca do skarżącego nie graniczy bezpośrednio z działkami inwestycyjnymi nr [...], [...] i [...]. Najbliżej położona działka inwestycyjna nr [...] jest oddzielona od nieruchomości skarżącego drogą (ul. A., działki nr [...] i [...]). Natomiast sporna samoobsługowa myjnia bezdotykowa 4-stanowiskowa oddalona jest ok. 32,5 m od granicy działki nr [...], zaś projektowane miejsca postojowe (8 sztuk) oddalone są o ok. 25 m od tej granicy.
W ocenie GINB obszar oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. nie obejmuje swym zakresem działki nr [...]. Położenie wskazanej działki względem projektowanej inwestycji wyklucza uznanie, że sporna inwestycja ogranicza możliwości zagospodarowania i korzystania z działki należącej do skarżącego, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa.
Nieruchomość należąca do skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym m. in. w oparciu o przepis § 12 (dotyczący sytuowania budynków), § 13, § 57 i § 60 (dotyczący nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065; dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych). Ponadto projektowana inwestycja nie wpływa na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i n. rozporządzenia) usytuowanych obiektów na nieruchomości skarżącego zarówno istniejących, jak i potencjalnych. Planowane przedsięwzięcie nie pozbawia powyższej nieruchomości dostępu do szeroko rozumianych mediów (wody, elektryczności, telekomunikacji).
Zdaniem GINB skarżący może bez przeszkód zagospodarować i korzystać z należącej do niego nieruchomości, zaś projektowana inwestycja nie ogranicza go w żaden sposób. Organ wskazał, że źródłem interesu prawnego skarżącego do udziału w niniejszym postępowaniu nie mogą być immisje pośrednie takie jak hałas, pyły, płyny czy spaliny. Powyższe może świadczyć jedynie o interesie faktycznym skarżącego.
Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GINB z dnia 14 września 2020 r. W skardze zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia - art. 28 § 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. polegające na błędnej wykładni skutkującej uznaniem, że przepis ten nie stanowi materialnej podstawy interesu prawnego skarżącego, przy jednoczesnym dokonaniu przez organ zawężającej wykładni kategorii "obszaru oddziaływania obiektu" w związku z uznaniem przez GINB, że to pojęcie obejmuje jedynie nieruchomości bezpośrednio przyległe, bądź bezpośrednio graniczące z danym obiektem, a w konsekwencji uznanie, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja GINB narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Na wstępie Sąd powołał przepisy art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 P.b. i wskazał, że w całości podziela sformułowany w skardze zarzut naruszenia powyższych przepisów z uwagi na przyjęty przez GINB pogląd, że działka nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornego przedsięwzięcia, a w konsekwencji skarżącemu nie przysługuje status strony postępowania nieważnościowego. W efekcie Sąd uznał, że w sprawie GINB uchybił powyższym przepisom prawa materialnego z powodu nadania im zbyt wąskiego znaczenia normatywnego. Towarzyszyło temu jednocześnie wadliwe rozważenie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla określenia obszaru oddziaływania obiektu (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.).
Sąd nie podzielił poglądu GINB, że skarżący nie wykazał podstaw przyznania mu statusu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z 7 listopada 2019 r., ponieważ wskazał na prawo własności (art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego) sąsiadującej z terenem inwestycji nieruchomości (działka nr [...]) i negatywne oddziaływanie na nią zamierzenia polegającego na budowie obiektu usługowego składającego się z czterostanowiskowej bezdotykowej myjni samochodowej. Za błędne uznał twierdzenie GINB, że immisje sąsiedzkie po zrealizowaniu projektowanego obiektu usługowego mogą powodować po stronie skarżącego uciążliwość w korzystaniu z jego prawa własności, co skutkować może powstaniem po jego stronie ewentualnych roszczeń cywilnoprawnych, nie oddziałujących tym niemniej na oceniany w postępowaniu nieważnościowym status strony postępowania oparty na normie art. 28 ust. 2 P.b. Taki wniosek, zdaniem Sądu, nie znajduje uzasadnienia w znaczeniu, jakie powinno być prawidłowo nadawane art. 3 pkt 20 P.b. Podstawą przyznania przymiotu strony mogą być wskazywane przez właściciela nieruchomości zarzuty związane z przenikaniem na terenie mieszkalno-usługowym hałasu wywoływanego działalnością obiektu budowlanego.
W ocenie Sądu, właściwa analiza projektu budowlanego przez GINB powinna prowadzić do wniosku, że oddziaływanie akustyczne, na które skarżący zwracał konsekwentnie uwagę we wniosku z dnia 14 kwietnia 2020 r. (k. 1), w piśmie z dnia 6 lipca 2020 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie Wojewody do wykazania interesu prawnego (k. 93), w odwołaniu z dnia 5 sierpnia 2020 r., a następnie w skardze, nie ma w sprawie charakteru pomijalnego czynnika wpływającego na sposób korzystania z nieruchomości skarżącego, jeżeli zatwierdzony decyzją projekt budowlany obejmuje budowę infrastruktury technologicznej bezdotykowej myjni samochodowej, która z uwagi na swój charakter generuje znaczny hałas w trakcie korzystania z niej. Wskazywane przez GINB odległości pomiędzy stanowiskami myjni a granicą działki nr [...] (ok. 32,5 m) oraz projektowanymi miejscami postojowymi a ww. działką (ok. 25 m), w ocenie Sądu, nie są na tyle znaczne, by zastrzeżeniom skarżącego odnoszącym się do oddziaływań środowiskowych odebrać cechę oparcia ich na zobiektywizowanych, a nie tylko subiektywnych podstawach.
Zdaniem Sądu powyższe zarzuty znalazły częściowe potwierdzenie w treści dołączonego do skargi "Raportu z badań hałasu przemysłowego" nr 20L011-R1 wykonanego w październiku 2020 r. przez jednostkę akredytowaną (L. sp. z o.o. w B.), z którego wynika, że wykonany w punkcie pomiarowym (P1) zlokalizowanym na terenie działki skarżącego w miejscu jej najbliższego zbliżenia z myjnią pomiar ze względu na swoją wartość (49,8 dB) dla pory nocnej przekraczał dopuszczalny poziom (45 dB) wyznaczony w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112, ze zm.; dalej: rozporządzenie). Niezależnie od tego, że powyższy dokument został sporządzony po wydaniu przez GINB zaskarżonej decyzji, to materia, którego dotyczy, ujawnia okoliczności, które ze względu na swój charakter mogą być traktowane jako istniejące również w dniu wydania zaskarżonej decyzji, przez co z punktu widzenia art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., ujawniony przez skarżącego poziom uciążliwości spornego obiektu, oceniany na płaszczyźnie emitowanego przez niego hałasu, może być postrzegany jako "nowa okoliczność faktyczna" nieznana organowi, niemniej istniejąca uprzednio i mająca wpływ na wynik sprawy odnoszony do pozostawania przez działkę nr 59/10 w obszarze oddziaływania inwestycji.
Według Sądu kwalifikacja żądania skarżącego, ujawnionego we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, nakazywała art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b. powiązać nie tylko z art. 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219; dalej zwana P.o.ś.) i przepisami rozporządzenia, ale także z odpowiednimi postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z materiału dowodowego niespornie wynika, że działki inwestycyjne znajdują się na terenie oznaczonym w planie symbolem UMN3. Przeznaczenie podstawowe tego terenu obejmuje m.in. zabudowę usługową nieuciążliwą wolnostojącą (zarówno usługi podstawowe, jak i komercyjne) - § 60 pkt 1 planu. Równocześnie § 4 ust. 1 pkt 10 planu miejscowego stanowi, że nieuciążliwa funkcja, w szczególności w odniesieniu do usług, produkcji i składów, oznacza sposób zagospodarowania, użytkowania i gospodarowania obiektami i terenami, który nie wykracza poza ramy uzyskanych pozwoleń i nie powoduje przekroczenia standardów jakości środowiska określonych w przepisach szczególnych, a której uciążliwość wszelkich działań realizowanych w ramach funkcji ogranicza się do granic działki własnej inwestycji. Powyższe wymaganie ciąży na inwestorze i niewątpliwie sposób jego realizacji nie jest obojętny dla interesu prawnego skarżącego, który w świetle art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 P.b. łączyć trzeba z prawem do weryfikacji, czy na należącej do skarżącego nieruchomości zarzucane inwestorowi przekroczenie standardów jakości środowiska nie prowadzi do ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.
W efekcie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja GINB z powodów wyżej przedstawionych narusza powołane przepisy prawa procesowego i prawa materialnego, co skutkuje jej uchyleniem. Wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, na etapie rozpatrzenia wniesionego przez skarżącego odwołania, GINB zobowiązany będzie w przedstawionym zakresie do uzupełnienia ustaleń faktycznych i uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w wyroku odnośnie art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 P.b.
Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej zwanej: P.p.s.a.) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.
Skarżący kasacyjnie, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 31 marca 2021 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty procesowe i materialnoprawne.
W pierwszej kolejności pełnomocnik podniósł naruszenie art. 28 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że uciążliwość w postaci hałasu, która w niniejszej sprawie nie powoduje prawnego ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, może stanowić podstawę do uznania właściciela tej nieruchomości za stronę w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym pozwolenia na budowę, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania przez Sąd pierwszej instancji, że skarżący jest stroną (posiada interes prawny) w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty.
Zarzucono również naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz w związku z art. 28 K.p.a., art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b. poprzez błędne uznanie, że przedłożony "Raport z badań hałasu przemysłowego" nr 20L011-R1, wykonany w październiku 2020 r. dowodzi zaistnienia nowej istotnej okoliczności faktycznej nieznanej GINB w dacie wydania decyzji z dnia 14 września 2020 r., znak: DOA.7110.305.2020.MML, co skutkowało uchyleniem tej decyzji, podczas gdy okoliczność faktyczna wywiedziona przez Sąd pierwszej instancji z powyższego raportu nie posiada waloru "istotności", albowiem nie potwierdza wystąpienia ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości należącej do skarżącego, a zatem nie potwierdza, że jest on stroną postępowania w przedmiotowej sprawie.
Kolejny zarzut dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz w związku z art. 28 K.p.a., art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b. poprzez błędne uznanie, że przy ustalaniu interesu prawnego skarżącego w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji GINB nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.
W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Pełnomocnik ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna z braku usprawiedliwionych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie.
Przed merytorycznym rozpatrzeniem jej zarzutów odnotować trzeba, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest zatem wyłącznie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej, co oznacza, że w jej trakcie nie można uwzględnić innych przepisów niż te, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone.
Nie jest zasadny materialnoprawny zarzut naruszenia art. 28 K.p.a. w powiązaniu z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b. Uzasadniając go pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podniósł, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni tych przepisów i niewłaściwe je zastosował; niezasadnie bowiem uznał, że uciążliwość w postaci hałasu, która nie powoduje prawnego ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego, może stanowić podstawę do uznania skarżącego za stronę w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym pozwolenia na budowę.
Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu na wstępie wskazać należy na definicję strony postępowania administracyjnego zawartą w art. 28 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Na potrzeby postępowania w sprawie pozwolenia na budowę ustawodawca przyjął jednak inną definicję. Stosownie do art. 28 ust. 2 P.b., przepisu szczególnego w stosunku do powołanego wyżej, stronami tego postępowania są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie to z kolei zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 P.b., przez które ustawa rozumie teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (treść przepisu w brzmieniu według stanu na dzień wydania decyzji przez Starostę). Obszar taki winien zostać wyznaczony indywidualnie na potrzeby konkretnej inwestycji, uwzględnić przy tym trzeba charakter i rozmiar zamierzenia budowlanego, funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu (obiektów) i inne cechy charakterystyczne, a także sposób zagospodarowania terenu, znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. W procesie ustalania takiego obszaru nie chodzi zaś o wykazanie negatywnego wpływu projektowanego obiektu na znajdujące się w otoczeniu nieruchomości, w tym obiekty budowlane na tych nieruchomościach, ale o realną możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie (zob. np. wyroki NSA z 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/06, LEX nr 347949, z 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 827/15, ONSAiWSA 2018, nr 3, poz. 49 i 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2012/20, LEX nr 3591770).
Choć sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na budowę prowadzona jest w trybie nadzwyczajnym, to nie zmienia to zasadniczego przedmiotu sprawy, jakim jest pozwolenie na budowę. Stroną postępowania nadzwyczajnego może być każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji, a zatem także osoba, która nie posiadała takiego statusu w postępowaniu zwykłym (por. wyroki NSA z 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 736/17, LEX nr 2446474 i 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1923/18, LEX nr 2706018). Jak zaś słusznie zaznaczył NSA w wyroku z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2821/16, LEX nr 2443026, nie zawsze musi zachodzić tożsamość pomiędzy stronami postępowania w trybie nadzwyczajnym a stronami postępowania zwykłego, choć przedmiot decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności wyznacza krąg stron obu tych postępowań.
Ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera więc pewien element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie osoby, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać. Nie zawsze właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji będzie mógł być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Nie można jednak wykluczyć, że stroną takiego postępowania będzie mogła być nawet osoba legitymująca się takim tytułem do nieruchomości dalej położonej od terenu inwestycji. Jak już wskazano, o tym czy dana osoba będzie stroną postępowania rozstrzygają okoliczności konkretnej sprawy, głównie zaś rodzaj i charakter zamierzenia budowalnego.
Nie zasługują na uwzględnienie zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe.
Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wskazuje na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. i w związku z art. 28 K.p.a., a także art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b. poprzez błędne uznanie, że przy ustalaniu interesu prawnego skarżącego w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji GINB nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić trzeba, że Sąd pierwszej instancji miał pełne podstawy do uznania, że organy administracji w toku postępowania nieważnościowego nie rozważyły dostatecznie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla określenia obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji i tym samym naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Badając istnienie interesu prawnego skarżącego GINB jako założenie przyjął, że jeśli zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt budowlany odpowiada obowiązującym przepisom, głównie techniczno - budowlanym to zachodzą warunki do uznania, że skarżący nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. Tymczasem skarżący istnienie po jego stronie interesu prawnego upatrywał w czym innym, mianowicie konieczności znoszenia ponad przeciętną miarę immisji w postaci hałasu, w jego ocenie o poziomie ponadnormatywnym. Już we wniosku z dnia 14 kwietnia 2020 r. sygnalizował, że przedmiotowa inwestycja jeszcze na etapie budowy negatywnie pod względem akustycznym oddziałuje na jego nieruchomość, w konsekwencji jest niezgodna z ustaleniami planu miejscowego. Następnie w piśmie z dnia 6 lipca 2020 r. zwrócił uwagę na ponadnormatywne oddziaływanie myjni samoobsługowej działającej zgodnie z jej zaprojektowanym przeznaczeniem. Powyższe okoliczności skarżący po raz kolejny powołał w odwołaniu od zaskarżonej decyzji, a następnie zaakcentował w skardze. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że twierdzenia dotyczące ponadnormatywnej emisji hałasu nie mogły zostać zignorowane przez organ, miały bowiem znaczenie dla oceny statusu skarżącego w postępowaniu. Zarzuty znalazły częściowe potwierdzenie w treści dołączonego do skargi "Raportu z badań hałasu przemysłowego" nr 20L011-R1 wykonanego w październiku 2020 r. przez jednostkę akredytowaną (L. sp. z o.o. w B.), z którego wynika, że wykonany w punkcie pomiarowym (P1) zlokalizowanym na terenie działki skarżącego w miejscu jej najbliższego zbliżenia z myjnią pomiar, ze względu na swoją wartość (49,8 dB) dla pory nocnej, przekraczał o 4,8 dB dopuszczalny poziom (45 dB) wyznaczony w załączniku do rozporządzenia. Wprawdzie powyższy raport został sporządzony po wydaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co miał na uwadze Sąd, to jednak wyniki z przeprowadzonych badań można uznać za potencjalnie istniejące również w dniu wydania decyzji. Dokonane pomiary częściowo uwiarygadniają twierdzenia skarżącego o ponadnormatywnej emisji hałasu (w porze dziennej nie stwierdzono przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu). W efekcie należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że GINB powinien był wyczerpująco ustalić i rozważyć, czy myjnia w trakcie użytkowania może generować hałas uciążliwy dla otoczenia, czy wspomniany obiekt nie spowoduje zagrożenia przekroczenia norm hałasu, niezależnie od informacji wynikających z projektu budowlanego. W konsekwencji organ powinien był zbadać, czy zarzucane przekroczenie standardów jakości środowiska może prowadzić do ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego, także w kontekście ustaleń § 60 pkt 1 planu miejscowego (czy oddziaływanie tego obiektu jako całości ogranicza się do granic działki przedmiotowej inwestycji i pełni nieuciążliwą funkcję, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 10 planu miejscowego).
Nie znajduje również usprawiedliwienia drugi zarzut procesowy dotyczący art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz z art. 28 K.p.a., art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zasadność tego zarzutu upatruje w błędnym uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że powołany "Raport z badań hałasu przemysłowego" nr 20L011-R1 dowodzi zaistnienia nowej istotnej okoliczności faktycznej nieznanej w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem pełnomocnika okoliczność faktyczna wynikająca z powyższego raportu nie posiada waloru "istotności" i nie potwierdza wystąpienia ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości należącej do skarżącego. Odnosząc się do tego zarzutu należy przede wszystkim stwierdzić, że postępowanie nadzwyczajne toczyło się w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, nie zaś wznowienia postępowania. Zatem zarzuty dotyczące art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. należało uznać za chybione, skoro Sąd pierwszej instancji ostatnio powołanego przepisu nie mógł zastosować. Całkowicie zbędne były uwagi sądu orzekającego odnośnie do postrzegania raportu z badań jako nowej okoliczności faktycznej nieznanej uprzednio organowi w kontekście przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. (s. 11 uzasadnienia wyroku). Zasadniczo jednak, na co już wskazano, Sąd pierwszej instancji uznał, i słusznie, że w procesie badania interesu prawnego skarżącego nie można było nie uwzględnić wspomnianego raportu z badań zawierającego wyniki pomiarów natężenia hałasu. Przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji miało na celu zweryfikowanie twierdzeń skarżącego, było pomocne dla ustalenia interesu prawnego skarżącego. Rozumiejąc w taki sposób skorzystanie z tego środka dowodowego w postępowaniu nadzwyczajnym nie ma znaczenia, że raport został sporządzony po wydaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.
Dotychczasowe uwagi pozwalają przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie organ administracji badając przymiot strony skarżącego, w ustalonym stanie faktycznym sprawy, nadał przepisowi art. 3 pkt 20 P.b. zbyt wąskie znaczenie normatywne. GINB przyjął, że jeśli działka skarżącego położona jest w odległości ok. 32,5 m od myjni samoobsługowej i 25 m od miejsc postojowych, to obszar oddziaływania tego obiektu nie obejmuje swym zakresem działki skarżącego. W ocenie organu immisje sąsiedzkie po zrealizowaniu przedmiotowej inwestycji powodujące uciążliwość w korzystaniu z prawa własności skarżącego skutkować mogą powstaniem po jego stronie ewentualnych roszczeń cywilnoprawnych, niemających wpływu na oceniany w postępowaniu nieważnościowym status strony postępowania oparty na art. 28 ust. 2 P.b. Trafnie jednak uznał Sąd pierwszej instancji, że powyższy wniosek nie znajduje uzasadnienia w znaczeniu, jakie powinno być prawidłowo nadawane art. 3 pkt 20 P.b. Kwestia oddziaływania jednej nieruchomości na drugą obejmuje cały wachlarz zagadnień i nie może sprowadzać się tylko do kwestii techniczno-budowlanych. NSA w składzie orzekającym podziela pogląd, że samo zachowanie wymaganych odległości, czy też szerzej warunków technicznych w zakresie sytuowania obiektu na działce nie oznacza jeszcze, że osoby mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę (zob. powołany już wyrok NSA z 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/06). Przedmiotowa inwestycja może, lecz nie musi powodować ograniczeń w zagospodarowaniu działki skarżącego, co z kolei wynika z dołączonych do skargi kasacyjnej innych wyników pomiaru natężenia hałasu, nr S-K370-01-161120, wykonanych w listopadzie 2020 r. przez Laboratorium badawcze E. (pomiary wykonano tylko w porze dziennej). Ostateczna ocena w tym zakresie należy do merytorycznego rozstrzygnięcia.
Podsumowując, skarga kasacyjna nie wykazała, że zaskarżony nią wyrok narusza prawo we wskazany w niej sposób.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, stosownie do art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 P.p.s.a.