II OSK 1793/21

II OSK 1793/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Leszek Kiermaszek /przewodniczący/
Marzenna Linska - Wawrzon
Piotr Broda /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 937/20 - Wyrok WSA w Krakowie z 2021-04-01
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 3 § 1 i § 2 pkt. l) , art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c),
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 3 pkt 1) i pkt 9) , art. 29 ust. 1 pkt 23) lit. a), art. 29a ust. 1, art. 33 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 1)  i 3), art. 35 ust. 4,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 937/20 w sprawie ze skargi Z.Z. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 3 czerwca 2020 r. nr WI-I.7840.30.32.2018.MA w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Z.Z. na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 627 (sześćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 1 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 937/20, po rozpoznania skargi Z.Z. na decyzję Wojewody Małopolskiego z 3 czerwca 2020 r. znak: WI-I.7840.30.32.2018.MA w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Prezydent Miasta [...] (dalej: Prezydent) decyzją z 3 listopada 2017 r. nr 512/2017 działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), dalej: p.b., oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej: k.p.a., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla firmy [...] - spółki z.o.o. obejmującej budowę stacji bazowej telefonii komórkowej P. nr [...], w skład której wchodzą: kratowa, antenowa konstrukcja wsporcza o wysokości całkowitej 19,11 m (z odgromnikiem), 12 anten sektorowych, 2 anteny radioliniowe, 15 modułów RRU umieszczonych na dachu istniejącego budynku, urządzenia sterujące pracą anten (2xAPM30+BC) zlokalizowane na stalowych podstawach na dachu budynku, drogi kablowe między urządzeniami i antenami na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w N.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z.Z.. W wyniku jego rozpatrzenia Wojewoda Małopolski decyzją z 27 czerwca 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpatrzeniu sprzeciwu, wyrokiem z 31 października 2018 r., sygn. akt: II SA/Kr 1002/18 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że organ drugiej instancji nie wyjaśnił w sposób dostateczny istnienia konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Dalej w wyroku wskazano, że ponownie prowadząc postępowanie organ odwoławczy, odnośnie kumulacji promieniowania powinien mieć na względzie wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego np. z dnia 26 września 2017 r. sygn. akt: II OSK 126/16, z dnia 16 maja 2018 r. sygn. akt: II OSK 1578/16.
W wyniku ponownie prowadzonego postępowania Wojewoda Małopolski decyzją z 3 czerwca 2020 r. znak: WI-I.7840.30.32.2018.MA utrzymał decyzję Prezydenta z 3 listopada 2017 r. nr 512/2017 w mocy. W uzasadnieniu wyjaśnił, że na terenie objętym inwestycją, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestor dla planowanej inwestycji uzyskał ostateczną decyzję Prezydenta Miasta [...]Nr 42/2016 z 21 listopada 2016 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Analiza akt sprawy wykazała, że organ I instancji prawidłowo zweryfikował określony przez projektanta obszar oddziaływania projektowanego obiektu. Inwestor stwierdził, że w najbliższym otoczeniu przedmiotowej stacji bazowej nie występują instalacje radiokomunikacyjne, ani inne instalacje emitujące pola elektromagnetyczne w zbliżonym zakresie, częstotliwości, których działanie należałoby uwzględnić. Najbliższa tego typu instalacja znajduje się na pylonie reklamowym M. położonym w odległości około 130 m od przedmiotowej stacji bazowej (tj. stacja bazowa sieci P. [...]). Ze względu na odmienne dopuszczalne wartości gęstości mocy pola elektromagnetycznego dla różnych pasm pracy rozpatrywanie zjawiska kumulacji pola jest bezprzedmiotowe.
W dalszej części uzasadnienia swojej decyzji Wojewoda Małopolski zajął stanowisko dotyczące sumowania mocy EIRP dla anten skierowanych w jednym kierunku i wyjaśnił, że w projekcie budowlanym wskazano, iż maksymalne pochylenie anten wynosi 4o. W razie ewentualnej zmiany pochylenia anten istnieje obowiązek wykonania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, a dalsza część uzasadnienia decyzji zawiera odniesienie do tego etapu działania inwestycji i jej kontroli. W niniejszej sprawie projektant dokonał korekty w kwestii nachylenia tiltu anteny z 8° na 4°, jednakże pomimo wprowadzonych zmian, inwestycja pozostaje ta sama, korekty dotyczą wyłącznie innych rozwiązań technicznych, które nie mają wpływu na zmianę obszaru oddziaływania a co za tym idzie kręgu stron postępowania, a także na zmianę zasięgu pola elektromagnetycznego o poziomie gęstości wyższej niż 0,1 W/m2. Następnie organ odwoławczy wskazał, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Podstawowym dokumentem środowiskowym, w oparciu o który dokonuje się powyższej oceny jest kwalifikacja przedsięwzięcia. Kwalifikowaniem objęte są instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz.
Inwestor przedłożył kwalifikację zgłaszanego przedsięwzięcia, z której wynika, że planowane zamierzenie nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Na rysunkach znajdujących się w Kwalifikacji przedsięwzięcia ze stycznia 2020 r. przedstawiono przekroje pionowe wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania dla poszczególnych azymutów i przy maksymalnym ich pochyleniu. Jak wynika z tych rysunków, środek elektryczny anten i oś główna wiązek promieniowania znajduje się na wysokości: 23,3 m n.p.t. (model anteny: A264518RO po dwie na każdym azymucie) i 23,00 m n.p.t.(model anteny: ADU4518R11 oraz A794516RO po jednej na każdym azymucie) dla wszystkich azymutów tj. 130°, 245°, 350°. Minimalna wysokość osi głównych nad poziomem terenu, przy ich maksymalnym pochyleniu -74°, wynosi odpowiednio: dla azymutu 130°: 18,1 m nad poziomem terenu (w odległości ok. 70 m od środka elektrycznego anten - samodzielne obliczenie odległości); dla azymutu 245° : 18,1 m nad poziomem terenu (w odległości ok. 70 m od środka elektrycznego anten - samodzielny pomiar odległości); dla azymutu 350° - 18,1 m nad poziomem terenu (w odległości ok. 70 m od środka elektrycznego anten - samodzielny pomiar odległości). Co istotne, inwestor w projekcie budowlanym wyznaczył odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anten dla istniejącego zagospodarowania terenu.
Z.Z. wniósł skargę na decyzję organu odwoławczego zarzucając jej naruszenie: 1) art. 33 ust. 1 p.b. poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego nie obejmującego przyłącza energetycznego, które jest niezbędne dla możliwości użytkowania stacji bazowej telefonii komórkowej zgodnie z przeznaczeniem; 2) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo, że w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę Małopolskiego doszło do zmiany tożsamości sprawy administracyjnej; 3) art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał zasadność skargi i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję organu I instancji.
W ocenie Sądu organ administracji architektoniczno-budowlanej kontrolując w zakresie zgodności z wymogami dotyczącymi ochrony środowiska przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany dotyczący urządzenia radiokomunikacyjnego winien ocenić, czy równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny względem osi głównej wiązki promieniowania tej anteny wynosi nie mniej niż wartości poddane w tych przepisach, w relacji do podanych tam odległości miejsc dostępnych dla ludności, przy czym jeżeli sprawa dotyczy instalacji wytwarzających promieniowanie o którym mowa w § 3 ust 1 pkt 8 rozporządzenia, obowiązkiem organu jest zsumowanie promieniowania wytwarzanego przez wszystkie anteny zamontowane na tej samej stacji bazowej – wieży. Sąd podniósł, że po przeprowadzeniu stosownych ustaleń i obliczeń uwzględniających możliwe kierunki (azymuty) promieniowania oraz pochylenia wiązek promieniowania poszczególnych anten - kwalifikacja przedsięwzięcia będącego wieloantenową instalacją w świetle wymogu przeprowadzenia oceny środowiskowej musi być rezultatem uprzedniej oceny możliwości zaistnienia zjawiska interferencji fal elektromagnetycznych skorelowanych (zgodnych) w fazach oraz wynikającej z niego kumulacji wartości mocy promieniowania elektromagnetycznego ustalonych dla wszystkich pojedynczych anten wchodzących w skład danej instalacji.
W niniejszej sprawie, jak zaznaczył Sąd ocena taka nie została przeprowadzona prawidłowo. Organ nie dokonał analizy, o której mowa wyżej, w szczególności nie sumuje promieniowania wytwarzanego przez wszystkie anteny mające być zamontowane na wieży, którego to obiektu pozwolenie na budowę dotyczy. Na wieży o wysokości ok. 19 m. mają być zamontowane anteny sektorowe w liczbie 12 sztuk oraz 2 dwie anteny radioliniowe. Obowiązkiem organu było dokonanie kontroli czy inwestor dokonał zsumowania promieniowania wytwarzanego przez 12 anten sektorowych (radiolinie są wyłączone z regulacji dotyczącej określana przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko) i sprawdzenia czy po dokonaniu tego zsumowania, promieniowanie osiągnie progi o których mowa w § 3 ust 1 pkt 8 rozporządzenia w relacji do miejsc dostępnych dla ludności. Co więcej, organ wprost neguje prawną możliwość rozważania zjawiska kumulacji promieniowania pojedynczych anten wielosystemowych, zauważając jednocześnie, że orzecznictwo zajmuje stanowisko przeciwne.
[...] SP. z o.o. z siedzibą w Warszawie wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a. naruszenie:
I. przepisów postępowania tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, 107 § 3 k.p.a., poprzez przyjęcie, że organy I i II instancji nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania dowodowego na danym etapie postępowania i nie dokonały właściwych ustaleń faktycznych czym naruszyły ww. przepisy k.p.a., podczas gdy po dogłębnym przeanalizowaniu sprawy organy nie stwierdziły konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a organ odwoławczy ocenił wyczerpująco materiał dowodowy, w tym dokument prywatny dotyczący kwalifikacji inwestycji Spółki w kontekście przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, więc postępowanie administracyjne było prowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami, a organy te prawidłowo ustaliły stan faktyczny, iż stacja bazowa [...] nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że pomimo zebrania w aktach sprawy stosownych dowodów na okoliczność wpływu planowanej inwestycji na środowisko organy administracji naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., bowiem sąd I instancji błędnie ustalił, że pomimo wystarczających dowodów w sprawie są potrzebne jeszcze dodatkowe ustalenia niewymagane przez przepisy prawa;
3) naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1) lit. c) p.p.s.a. poprzez zastosowanie i uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne przed organami administracji publicznej nie było dotknięte wadą polegającą na innym naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań, co do dalszego postępowania przez organ administracji publicznej I instancji przy jej ponownym rozpatrzeniu, które nie znajdują oparcia w przepisach prawa albo są niewykonalne, a także przesądzają sposób prowadzenia postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym;
5) 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wskazanie w uzasadnieniu wyroku wytycznych co do dalszego postępowania wynikających z wadliwej wykładni przepisów z zakresu ochrony środowiska, a tym samy dokonania ustaleń, które nie mają podstaw w przepisach prawa;
6) art. 3 § 1 i § 2 pkt. l) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej, co polegało na zastosowaniu normy art. 145 § 1 pkt 1 pkt. a) i c) p.p.s.a., a co za tym idzie uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy organy administracyjne rozstrzygając sprawę nie uchybiły przepisom prawa materialnego i procesowego a sąd ją uchyla opierając się przesłankach z przepisów prawa nie wynikających;
7) art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) w zw. z przepisami prawa materialnego przywołanymi w podstawach kasacyjnych od numer 8 do 14 poniżej poprzez niezasadne zastosowanie i uwzględnienie skargi w sytuacji gdy, ąd I instancji z niżej wskazanych względów błędnie ocenił zastosowanie przez orzekające organy poniższych przepisów prawa materialnego bądź dokonał ich błędnej wykładni;
II. przepisów prawa materialnego tj.:
1) § 2 ust. 1 pkt. 7) oraz § 3 ust. 1 pkt. 8) rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, że aby ocenić czy instalacje radiokomunikacyjne zaliczają się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy wziąć pod uwagę także dodatkowe kryteria poza tymi które literalnie wynikają z treści § 2 ust. 1 pkt. 7) oraz § 3 ust. 1 pkt. 8) rozporządzenia;
2) § 3 ust. 2 pkt 3) rozporządzenia o poprzez stwierdzenie przez WSA w Krakowie, iż należy wyjaśnić, czy nie doszło do zmiany sumarycznej mocy zamontowanych anten, podczas gdy w stanie faktycznym sprawy przepis ten w ogóle nie znajduje zastosowania, albowiem w odniesieniu do anten instalacji radiokomunikacyjnych nie dokonuje się sumowania mocy poszczególnych anten, z których składa się instalacja a moc nie jest kryterium kwalifikowania instalacji radiokomunikacyjnych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż kwalifikacji w świetle tego rozporządzenia dokonuje się dla pojedynczej anteny, a anteny w ogóle nie generują mocy, a poza tym nie są spełnione także pozostałe przesłanki warunkujące dokonanie "kumulacji" takie jak realizacja lub istnienie zrealizowanego innego przedsięwzięcia na terenie tego samego zakładu;
3) art. 35 ust. 1 pkt 1) p.b. poprzez błędną ocenę sądu I instancji, iż organy nieprawidłowo zastosowały te przepisy a tym samym niezasadnie wydały (lub utrzymały w mocy) decyzje o pozwoleniu na budowę dla inwestycji [...];
4) art. 35 ust. 1 pkt 1) i 3 p.b. poprzez błędną ocenę sądu I instancji, iż organy I i II instancji powinny wezwać skarżącą do przedłożenia ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy przepis ten umożliwia jedynie wezwanie do usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko a nie do przedłożenia samej decyzji;
5) art. 35 ust. 4 p.b. poprzez pominięcie przez sąd I instancji treści tego przepisu przy ocenie legalności decyzji będących przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym;
6) art. 33 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1) i pkt 9) oraz art. 35 ust. 1 pkt 1-3 p.b. poprzez błędną wykładnię pojęcia "całe zamierzenie budowlane" oraz poprzez przyjęcie, że skarżąca nie spełniła ustawowych wymogów niezbędnych do uzyskania pozwolenia na budowę ze względu na brak przedłożenia projektu zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji uwzględniającego przebieg przyłącza elektroenergetycznego;
7) art. 29 ust. 1 pkt 23) lit. a) w zw. z art. 29a ust. 1 p.b. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że realizacja przyłącza elektroenergetycznego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy budowa przyłącza jest wyłączona spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i brak jest ustawowego wymogu, aby przyłącza były realizowane łącznie z obiektem budowlanym lub stanowiły inwestycję wyprzedzającą tę budowę.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wnosząc jednocześnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z.Z. wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta na uzasadnionych podstawach. Usprawiedliwiony charakter mają zarzuty skargi kasacyjnej, które łączą się z przypisaniem Sądowi Wojewódzkiemu naruszenia prawa materialnego - § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia wynikającego z nadania ww. przepisom błędnego znaczenia normatywnego. Następstwem dopuszczenia się błędnej wykładni ww. przepisów było nieprawidłowe uznanie przez Sąd Wojewódzki, że organy niedostatecznie wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności sprawy, zwłaszcza pod względem wymagań środowiskowych i w konsekwencji przedwcześnie zatwierdziły projekt budowlany i udzieliły pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej.
Nie stanowi przedmiotu sporu stanowisko, że stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska. Następuje to w szczególności poprzez ustalenie, czy ze względu na charakter i rozmiar inwestycji zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Konieczność uzyskania takiej decyzji jest uzależniona od zakwalifikowania objętego wnioskiem inwestora przedsięwzięcia do przedsięwzięć wskazanych w rozporządzeniu - przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Do stacji bazowych telefonii komórkowych odnosi się powołany w podstawie skargi kasacyjnej § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia wskazujący parametry, które nakazują uznać, że stacja ta stanowi przedsięwzięcie zawsze znacząco oddziałujące na środowisko. Parametrami tymi są równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny oraz występowanie miejsc dostępnych dla ludności w odległości oznaczonej w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Przepis ten wskazuje, że równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Parametry przedsięwzięcia tego samego rodzaju (stacja bazowa telefonii komórkowej) mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wskazano z kolei w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. W tym przepisie także parametrem podlegającym ocenie jest równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny oraz odległość od miejsc dostępnych dla ludności. Zatem, aby powstał obowiązek uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś.), należy na podstawie danych przekazanych przez inwestora dotyczących parametrów technicznych anten, jakie mają być zainstalowane w zaprojektowanej stacji bazowej, wyliczyć równoważną moc promieniowaną izotropowo takiej instalacji oraz ustalić, czy i w jakiej odległości od osi głównej wiązki promieniowania danej anteny znajdują się miejsca dostępne dla ludności.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej w zakresie, w jakim wskazuje ono, że przedstawione przez inwestora we wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę parametry techniczne przedsięwzięcia wraz z analizą środowiskową, wbrew odmiennemu poglądowi Sądu Wojewódzkiego, umożliwiały zbadanie tego, czy projektowane przedsięwzięcie zalicza się do kategorii inwestycji mogącej znacząco lub potencjalnie oddziaływać na środowisko. Zasadnie zatem podnosi skarżąca kasacyjnie, że na potrzeby rozważenia w sprawie tego, czy jako inwestor powinna uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach konieczne było dokonanie oceny nie tyle całego przedsięwzięcia, ale wyłącznie parametrów poszczególnych urządzeń wchodzących w skład stacji bazowej. Pogląd ten należy uznać w całości za prawidłowy. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22 odnośnie do przedstawionego do rozstrzygnięcia na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 703/21 zagadnienia prawnego, czy na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2010 r. przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny, czy też sumę równoważnych mocy promieniowanych izotropowo wszystkich anten na terenie zakładu lub obiektu Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie ww. przepisów jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. Przemawiać za tym ma wykładnia, jaka powinna być nadawana tym przepisom, jak również uznanie, że § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia do analizowanego rodzaju instalacji nie może mieć zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu podjętej uchwały wskazał, że w przypadku stacji bazowej kwalifikowanej pod kątem instalacji radiokomunikacyjnej z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. za "przedsięwzięcie" nie może być uznana każda z anten z osobna. Stacja bazowa z antenami sektorowymi i antenami radiolinii i urządzeniami doprowadzającymi jako całość technologiczna stanowi bowiem jedno "przedsięwzięcie" w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 u.o.o.ś. Z przepisu art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca tejże uchwały. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo podkreślił, że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie niż wskazanym przez inwestora w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane przez inwestora parametry, m.in. układ i nachylenie do gruntu anten, są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji.
Sformułowana przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku ocena prawna została oparta na przeciwnym do przywołanego powyżej poglądu, albowiem Sąd Wojewódzki stwierdził, że dla ustalenia, czy przedsięwzięcie oddziałuje potencjalnie znacząco na środowisko niezbędne jest uwzględnienie kumulacji oddziaływania poszczególnych anten, jak też przyjął, że przy rozważeniu ewentualnego nakładania się wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny powinno towarzyszyć uwzględnienie możliwości zmian nachylenia (tiltów) anten.
Mając powyższe na uwadze postawione zaskarżonemu wyrokowi zarzuty naruszenia § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. czyni zaskarżony wyrok wadliwym w stopniu nakazującym jego uchylenie.
W konsekwencji zasadne okazały się także zarzuty kasacyjne naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. przyjąć bowiem należało, że organy przeprowadziły postępowanie w sposób zgodny z zasadami wynikającymi z powołanych przepisów, a zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla uznania za prawidłowe wydanego przez organy rozstrzygnięcia.
Zasadny jest także zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 i 9 p.b. oraz art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b. Nie ma bowiem wbrew twierdzeniom Sądu Wojewódzkiego przekonujących argumentów, by w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie można było zatwierdzić projektu budowlanego stacji bazowej i udzielić pozwolenia na jej budowę w sytuacji, gdy projekt ten nie zawierał przyłącza elektroenergetycznego. Przede wszystkim należy zauważyć, iż prawo budowlane nie zawiera definicji użytego w art. 33 ust. 1 terminu "całe zamierzenie budowlane". Wykładnia tego terminu musi więc nastąpić w drodze orzecznictwa. Przy budowie obiektu budowlanego zdefiniowanego w art. 3 pkt 1 p.b. przyłączy nie zalicza się do jego części składowych. Wynika to z przepisu art. 3 pkt 9 p.b., który zalicza przyłącza do urządzeń budowlanych, które definiuje jako urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Do urządzeń budowlanych przepis ten zalicza również ogrodzenia, place pod śmietniki i same śmietniki i nie do przyjęcia byłby wniosek, że brak w projekcie budowlanym takich urządzeń uniemożliwiłby jego zatwierdzenie i udzielenie pozwolenia na budowę. Pozwolenie na budowę nie musi więc obejmować przyłącza, które nie jest jego częścią składową.
Za przyjęciem takiego stanowiska przemawiają również następujące względy: wymóg z art. 33 ust. 1 p.b., określający, iż obiekt "może funkcjonować samodzielnie zgodnie z jego przeznaczeniem" jest zawarty nie w zdaniu pierwszym, lecz zdaniu drugim, wskazującym kiedy pozwolenie na budowę może obejmować wybrane tylko obiekty lub zespoły obiektów budowlanych, stanowiące część tylko zamierzenia inwestycyjnego. Oznacza on tylko tyle, że przy podzieleniu zamierzenia na różne obiekty budowlane obiekty te muszą stanowić odrębną całość zdolną do samodzielnego funkcjonowania w przyszłości. Nie oznacza to natomiast, że powinny one być gotowe do eksploatacji bezpośrednio po zakończeniu budowy. Realizacja przyłączy do obiektów budowlanych ma znaczenie przy udzieleniu pozwolenia na ich użytkowanie, co wynika z przepisu art. 57 ust. 1 pkt 6 p.b. Należy też zauważyć, że gdyby z przepisu art. 33 p.b. wyprowadzić wniosek co do konieczności objęcia pozwoleniem na budowę obiektu budowlanego z wszystkimi przyłączami, to przepis art. 29a tej ustawy stałby się w znacznej części przepisem martwym (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2021 r., sygn. akt II OSK 688/21; wyrok NSA z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 924/10; wyrok NSA z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 896/12).
Zatem należało przyjąć, że dopuszczalna była sytuacja, w której wykonanie przyłącza elektroenergetycznego do zaprojektowanej stacji bazowej objęte było odrębnym postępowaniem, a brak dokumentacji w tym zakresie w ramach postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę stacji bazowej nie stanowił naruszenia art. 33 ust. 1 p.b. i art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b.
Natomiast niezasadny jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 23 lit. a) p.b. w zw. z art. 29a ust. 1 p.b. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd Wojewódzki nie dokonał wykładni wskazanych przepisów i nie twierdził, że na wykonanie przyłącze elektroenergetycznego wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Twierdził jedynie, że projekt budowlany dotyczący obiektu budowlanego, na realizację którego wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, powinien obejmować także te elementy, których odrębna realizacja nie wymagałaby takiego pozwolenia.
Niezasadne okazały się także zarzuty kasacyjne dotyczące wadliwego sporządzenia uzasadnienia wyroku (art. 141 § 4 p.p.s.a.) oraz wadliwej funkcji kontrolnej (art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W kontrolowanej sprawie uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w powołanym przepisie oraz wskazuje stan faktyczny przyjęty jako podstawę wydanego orzeczenia, zatem poddaje się kontroli instancyjnej. Z kolei do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. może dojść w przypadku, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, nie zaś z tego powodu, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z rozstrzygnięciem sądu oraz z uzasadnieniem zaskarżonego orzeczenia.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, uznając jednocześnie, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę i ją oddalił. O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.