II OSK 1792/06

II OSK 1792/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-01-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-11-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki /przewodniczący/
Andrzej Jurkiewicz
Izabela Ostrowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Wr 242/05 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2006-07-04
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 48 w zw. z art. 29
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Izabela Ostrowska ( spr.) Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 242/05 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego ustawionego bez wymaganego zgłoszenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
II OSK 1792/06
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 4 lipca 2006 r. w sprawie sygn. akt II SA/Wr 242/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego ustawionego bez wymaganego zgłoszenia uchylił decyzję I i II instancji oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości.
Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. działając na podstawie art. 49 b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm./ nakazał M. K. - inwestorowi wykonanych robót budowlanych polegających na ustawieniu tymczasowego obiektu budowlanego - kiosku typu "[...]" we W. przy ul. [...], rozbiórkę tego obiektu, ustawionego bez wymaganego zgłoszenia oraz doprowadzenie zajętego terenu do stanu poprzedniego.
Organ wyjaśnił, że w dniu [...] kwietnia 2004 r. wpłynęło zgłoszenie inwestora o samowolnym usytuowaniu opisanego powyżej obiektu, a przeprowadzone w sprawie oględziny wykazały, że obiekt ten został przez M. K. ustawiony w dniu [...] kwietnia 2004 r. bez wymaganych pozwoleń i zgłoszeń. Właściciel obiektu zezwolił na przyłączenie kiosku do własnej wewnętrznej sieci energetycznej oraz wyraził zgodę na ustawienie przedmiotowego obiektu. Kiosk nie jest na stałe związany z gruntem i stoi na bloczkach betonowych położonych bezpośrednio na gruncie.
Organ orzekający stwierdził następnie, że zrealizowane przez inwestora roboty nie wymagają w myśl art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo budowlane decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz podlegają obowiązkowi zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, a zatem są one samowolą budowlaną i jako takie podlegają przymusowej rozbiórce przewidzianej w przepisie art. 49 b ustawy - Prawo budowlane z zastrzeżeniem art. 49 b ust. 2 tego aktu. Organ wyjaśnił również, że uzyskał z Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. informację o braku na przedmiotowym terenie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i niemożności wypowiedzenia się co do zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu, a ponadto podał, że inwestor nie dysponuje ostateczną w dniu wszczęcia postępowania decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Po rozpatrzeniu odwołania M. K. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, że w rozpoznawanej sprawie mamy bez wątpienia do czynienia z samowolą budowlaną, czego dowiodło postępowanie prowadzone przez organ I instancji i co potwierdza sam inwestor w swoim odwołaniu. Prawidłowo więc powiatowy organ nadzoru budowlanego zastosował przepis art. 49 ustawy - Prawo budowlane, bowiem inwestor naruszył dyspozycję art. 29 w związku z art. 28 powołanej powyżej ustawy, który stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach określonych w art. 29 omawianego aktu na podstawie zgłoszenia.
Organ odwoławczy stwierdził również w uzasadnieniu, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym dochowane zostały obowiązujące procedury, a powiatowy inspektor nadzoru budowlanego dokonał niezbędnych ustaleń w zakresie istnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu odwoławczego słusznie stwierdza organ I instancji, że wobec braku miejscowego planu zagospodarowania terenu nie ma prawnych możliwości zastosowania przepisów umożliwiających doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem, a w związku z tym zaskarżone rozstrzygnięcie zasługuje na pozostawienie w obrocie prawnym.
W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający wyjaśnił ponadto, że podniesione w odwołaniu argumenty o charakterze ekonomicznym nie zasługują na uwzględnienie, gdyż organy nadzoru budowlanego nie mają prawnych możliwości różnicowania swoich rozstrzygnięć ze względu na sytuację materialną podmiotu obciążanego orzeczonym decyzją obowiązkiem.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wniósł M. K. domagając się jej uchylenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie, podkreślając zgodność decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu z przepisami prawa materialnego i procesowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazał na naruszenie przez organy zasady praworządności zawartej w art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 107 § 3 kpa obligujący organy do rzetelnego uzasadnienia swoich rozstrzygnięć. Sąd I instancji wyjaśnił, że organy orzekające w postępowaniu instancyjnym przyjęły za podstawę materialnoprawną swoich orzeczeń przepis art. 49 b ustawy - Prawo budowlane, podnosząc w uzasadnieniach m.in., że obecnie na terenie na którym samowolnie zrealizowano przedmiotowe roboty budowlane brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestor nie posiada ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Te okoliczności - jak stwierdziły organy właściwe w sprawie - eliminują możliwość doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem.
Sąd wskazał, że w przepisie art. 49 b ustawy - Prawo budowlane przywołanym w osnowie rozstrzygnięcia i obligującym organ nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki obiektu lub jego części w określonych w tym przepisie warunkach, wprowadzone jest zastrzeżenie odsyłające do jego ustępu 2. Z kolei w treści przepisu art. 49 b ust. 2 ustawodawca - działający racjonalnie - posłużył się terminem "budowa", wyjaśnionym w przepisie art. 3 pkt 6 omawianej ustawy i oznaczającym: wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.
Żadne z przywołanych określeń tłumaczących — na potrzeby ustawy - pojęcie "budowa" nie odpowiada działaniom podjętym przez inwestora, które organy orzekające w sprawie określiły jako "ustawienie obiektu". W ocenie Sądu oznaczone w ten sposób czynności inwestorskie zawierają się raczej w pojęciu "roboty budowlane", uwzględnionym w przepisie art. 3 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane i mogą być - w warunkach tego przepisu - traktowane jako montaż, który w potocznym rozumieniu oznacza: łączenie poszczególnych części, ustawianie. Taka kwalifikacja robót budowlanych oznacza inną ich kategorię niż budowa, co w konsekwencji pozwala - zdaniem Sądu - wyłączyć je spod regulacji art. 49 b ustawy - Prawo budowlane i traktować jako inny przypadek niż określony w powołanym przepisie, dla którego właściwy byłby tryb ustanowiony przez ustawodawcę w przepisach art. 50-51 powoływanej ustawy.
Niezależnie od zakwestionowania przez Sąd prawidłowości zastosowania w rozpoznawanej sprawie przepisu art. 49 b powoływanej ustawy, należy - zdaniem Sądu - zwrócić uwagę na konieczność odstąpienia od literalnej wykładni przepisu ust. 2 wskazanego artykułu i potrzebę stosowania wykładni celowościowej i systemowej, mając także na względzie to, że procedura legalizacyjna nie ma charakteru represyjnego. W tym kontekście istotna jest przede wszystkim treść przepisu art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z tej racji, że przedmiotowy kiosk jest - zgodnie z przepisem art. 3 pkt 5 powoływanej ustawy - tymczasowym obiektem budowlanym, którego budowa podlega obowiązkowi zgłoszenia, o czym stanowi przepis art. 29 ust. 1 pkt 12ustawy.
Formę i treść zgłoszenia określa z kolei przepis art. 30 ust. 2 omawianej ustawy, w którym nie wyartykułowano jako obligatoryjnego elementu zaświadczenia o zgodności zamierzonej inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ani ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
W ocenie Sądu wpisany w treść przepisu art. 49 b ustawy - Prawo budowlane, jako zasadniczy, warunek zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzedzający dwa wyszczególnione ustawowo przypadki takiej zgodności nie oznacza bezwzględnej konieczności ustalania w sprawie, czy istnieje zgodność samowolnie realizowanej lub zrealizowanej budowy z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub z ostateczną w dniu wszczęcia postępowania legalizacyjnego decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Zdaniem Sądu w ocenie zgodności takiej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy w pierwszej kolejności uwzględnić to, czy przepisy te w ogóle wymagają dla inwestycji, której dotyczy postępowanie legalizacyjne stwierdzenia zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Sąd I instancji zwraca uwagę na treść przepisu art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm./, zawierającego wskazanie odpowiedniego stosowania przepisu art. 50 ust. 2 oraz treść przepisu art. 59 ust. 2 powołanej ustawy. Rozważając postanowienie wskazanych powyżej przepisów można - zdaniem Sądu - uznać, że ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy wymagają tylko roboty budowlane powodujące zmianę zagospodarowania terenu, nawet jeżeli nie wymagają pozwolenia na budowę /z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany, trwającej do roku/, natomiast roboty polegające na remoncie, montażu lub przebudowie tylko wtedy, gdy powodują zmianę sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz zmieniają jego formę architektoniczną i naruszają ustalenia planu miejscowego a w przypadku jego braku - oddziałują szkodliwie na środowisko oraz są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska.
Rozważań w tym przedmiocie pozbawione są uzasadnienia obu decyzji wydanych w postępowaniu instancyjnym w niniejszej sprawie.
W ocenie Sądu, decyzje organów I i II instancji wydane zostały z naruszeniem zasady praworządności, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Nadto skarżący wniósł o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.
Wyrokowi temu zarzucono:
I. Naruszenie prawa materialnego, a to:
1.Art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. przez błędną jego wykładnię i uznanie, że w przedmiotowej sprawie, organ I instancji wydając nakaz rozbiórki przedmiotowego kiosku, a organ II instancji utrzymując ten nakaz w mocy, błędnie przyjęły że inwestor wykonał budowę obiektu, podczas gdy tak należało zakwalifikować roboty budowlane polegające na ustawieniu tymczasowego obiektu budowlanego.
2. Art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, co polegało na zarzuceniu nieprawidłowości w działaniach organów administracyjnych I i II instancji, które nie uznały poczynań inwestora jedynie za roboty budowlane lecz za budowę.
3. Art. 3 pkt 5 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, co polega na uznaniu, że realizacja obiektu tymczasowego nie mieści się w granicach pojęcia budowa lecz roboty budowlane, co jest sprzeczne z treścią wskazanych przepisów i prowadzi do nieuprawnionego poglądu, że w sprawie nie może być zastosowana norma prawna wynikająca z art. 49b Prawa budowlanego.
4. Art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. przez błędną jego wykładnię i uznanie, że ,,niewyartykułowanie w przywołanym przepisie jako obligatoryjnego elementu zaświadczenia o zgodności zamierzonej inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ani ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu" pozwala na przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja zwolniona była z takiego obowiązku, gdy w treści przepisu ustawodawca zawarł zapis o konieczności dołączenia do zgłoszenia m.in. uzgodnień i opinii wymaganych przepisami odrębnymi, co wskazuje na konieczność przedłożenia organowi potwierdzenia zgodności inwestycji z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego lub ostateczną decyzją o warunkach zabudowy.
5. Art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie, a wręcz zupełne pominięcie i nieuwzględnienie w trakcie analizy prawnej przedmiotowej sprawy, co przejawia się koniecznością wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ w przypadku zgłoszenia wykonania robót sprzecznych z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem przy prowadzeniu postępowania zmierzającego do legalizacji samowolnie zrealizowanych robót w trybie art. 49b Prawa budowlanego stanowi samoistną przesłankę warunkującą nie tylko możliwość ale konieczność orzeczenia nakazu rozbiórki.
6. Art. 49b ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. przez błędną jego wykładnię i uznanie, że w stosunku do przedmiotowego obiektu budowlanego nie można skutecznie wydać nakazu rozbiórki w sytuacji gdy ziszczone zostały przesłanki do uruchomienia sankcji przewidzianych w tym normatywie.
7. Art. 50-51 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. przez błędną wykładnię wskazanych przepisów, które zdaniem sądu I instancji mają stanowić właściwą podstawę prawa materialnego do zbadania przedmiotowego stanu faktycznego, gdy faktycznie w sprawie ma zastosowanie inny przepis, a to art. 49b Prawa budowlanego, gdyż inwestor realizując roboty budowlane dokonał ,,ustawienia" -budowy tymczasowego obiektu budowlanego na terenie, dla którego nie istniał plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego, a zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy była wymagana.
8. Art. 59 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 2 w związku z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię przywołanych przepisów polegającą na przyjęciu, iż roboty budowlane wykonane przez inwestora nie podlegają ocenie w zakresie zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego lub ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, gdy faktycznie z przywołanych przepisów zwolnienie takie nie może zostać wyinterpretowane przy przyjęciu wszelkich zasad wykładni.
II. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wyniki postępowania, w tym w szczególności:
1. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) poprzez uznanie, że w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego miało miejsce naruszenie prawa materialnego i inne naruszenie przepisów postępowania, co jest sprzeczne z ustaleniami poczynionymi przez organy i z treścią wydanych w sprawie rozstrzygnięć, z czego należy wywodzić, że sąd I instancji naruszył przepisy postępowania w sposób istotnie wpływający na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, iż zgodnie z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego przez roboty budowlane należy rozumieć - budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Ustawodawca definiując tymczasowy obiekt budowlany w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego wskazał, że jest to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce, a także obiekt niepowiązany trwale z gruntem jak strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Następnie w art. 28 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego jednoznacznie wskazano, że budowa tymczasowych obiektów budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę. Dalej w art. 30 ust. 1 wskazano, że zgłoszenia wymaga budowa, o której mowa w art 29 ust. 1 pkt 1-3 i pkt 5-21.
Wykładnia pojęcia tymczasowego obiektu budowlanego oraz zwolnienie jego budowy z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przy jednoczesnym zobowiązaniu do dokonania zgłoszenia przed rozpoczęciem jego budowy przesądza o woli ustawodawcy jaka została zawarta w przepisach prawa materialnego. art. 30 ust. 1 pkt 1 dotyczącym budowy. Mimo tymczasowości lokalizacji obiektu i warunków technicznych towarzyszących jego posadowieniu jak chociażby braku trwałego związania z gruntem, zobowiązanie przez ustawodawcę do dokonania zgłoszenia jego budowy musi być brane pod uwagę przez organy administracyjne orzekające w sprawach, które winny traktować realizację tymczasowych obiektów budowlanych jako budowę i stosować w takich przypadkach dyspozycję art. 49b Prawa budowlanego.
Sąd I instancji nieprawidłowo stosując przepisy prawa materialnego doszedł do wniosku, że w przypadku niedopełnienia obowiązku zgłoszenia, organy nadzoru budowlanego powinny stosować przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania "jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 §1 ustawy — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej "biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania". Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego — uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymaganiom, a podniesione w niej zarzuty dotyczące naruszenia art. 3 pkt 6 oraz art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. uznać należy za uzasadnione.
Artykuł 184 wymienia dwie przesłanki oddalenia skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna podlega oddaleniu zarówno wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, jak i wówczas, gdy wprawdzie podstawy takie zawiera, jednakże zaskarżone orzeczenie - mimo tkwiących w nim błędów, wskazanych przez autora środka odwoławczego - odpowiada prawu.
W sprawie niniejszej należy uznać, iż wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 lipca 2006 r. odpowiada prawu mimo wadliwego uzasadnienia.
Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie. W szczególności ma to miejsce, gdy wojewódzki sąd administracyjny oddalił skargę, kierując się błędnymi przesłankami, jednakże zastosowanie przesłanek właściwych doprowadziłoby również do oddalenia skargi. Podobnie uchylenie zaskarżonej decyzji może być słuszne, choć zostało oparte na niewłaściwych przepisach.
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) w art. 3 stanowi, iż budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi wchodzi w zakres pojęciowy obiektu budowlanego, trwale związanego z gruntem, wydzielonego z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadającego fundamenty i dach. Cytowana ustawa definiuje także tymczasowy obiekt budowlany jako obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przywidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: studnia, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe (art. 3 pkt.5).
Nie ulega więc wątpliwości, że tymczasowy obiekt budowlany mieści się jednocześnie w definicji obiektu budowlanego z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, chociaż nie jest ani budowlą definiowaną w art.3 pkt 3 przez wyliczenie, ani obiektem małej architektury z art. 3 pkt 4 zdefiniowanym podobnie. Należy zauważyć, iż względy porządku architektonicznego przemawiają za tym, by analogicznie jak to jest z budynkiem odnosić się do tymczasowego obiektu budowlanego i stosować do niego te same rygory prawne. Szczególne cechy, jakimi charakteryzuje się tymczasowy obiekt budowlany, nie zmieniają faktu, że zawsze będzie to obiekt budowlany, a jego wzniesienie, jak zasadnie zarzuca skarga kasacyjna, należy kwalifikować jako budowę - wykonywanie obiektu budowlanego, w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Błędnie więc Sąd I instancji, przyjmuje, iż działania inwestora mające na celu "ustawienie obiektu" zawierają się w pojęciu "roboty budowlane" zdefiniowanym w art. 3 pkt 7 cytowanej ustawy.
Najistotniejszym jednak błędem popełnionym zarówno przez Sąd I instancji jak i przez organy prowadzące postępowanie, było przyjęcie, z naruszeniem art. 29 ust.1 pkt 12 Prawa budowlanego, iż budowa tymczasowego obiektu - Kiosku typu "[...]" podlega obowiązkowemu zgłoszeniu i jest wyłączona spod obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, czyli obiektów, których istnienie funkcjonalnie i czasowo powiązane jest z robotami budowlanymi (art. 29 ust. 1 pkt 24) (vide wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21.01.1998 r, III RN 108/97, OSNP 1998/20/586, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.04.2004 r., OSK 104/04, ONSAiWSA 2004/1/27)). Zgodnie zaś z art. 29 ust.1 pkt 12 Prawa budowlanego nie wymaga pozwolenia na budowę, budowa tymczasowego obiektu budowlanego, niepołączonego trwale z gruntem i przewidzianego do rozbiórki w określonym w przepisie terminie. Sam brak trwałego połączenia z gruntem obiektu budowlanego nie decyduje o tym, czy obiekt wymaga pozwolenia na budowę, zgłoszenia, bądź może być zwolniony z tych rygorów (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1.08.2003 r., IV SA 2977/01, niepubl.). Analiza stanu faktycznego nie pozwalała na przyjęcie zaistnienia przesłanek z art. 29 ust.1 pkt 12 czy też art. 29 ust.1 pkt 24 Prawa budowlanego, co czyni uzasadnionym wniosek, iż na budowę przedmiotowego obiektu tymczasowego inwestor winien uzyskać decyzje o pozwoleniu na budowę. Z tych względów budowa obiektu tymczasowego, który służy prowadzeniu w nim działalności gospodarczej, bez pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlana w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Z tych przyczyn za błędne należy, w kontekście niniejszej sprawy, uznać pozostałe rozważania Sądu I instancji dotyczące art. 30 ust 2 Prawa budowlanego oraz konieczności przeprowadzenia przez organy postępowania w trybie art. 50-51 cytowanej ustawy.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji odpowiada prawu, z tym, że podstawą orzeczenia Sądu winien był być art.145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec naruszenia przez organy art. 49b Prawa budowlanego.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy w trybie art. 48 Prawa budowlanego, organy winny mieć na uwadze, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r, sygn. akt P 37/06, stwierdził, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 oraz z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Reasumując Naczelny Sad Administracyjny, uznając, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu pomimo błędnego uzasadnienia, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Należy także podkreślić, iż jeśli NSA oddala skargę kasacyjną w trybie art. 184, ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną oceną prawną niż sąd I instancji, to ocena ta jest wiążąca dla organów administracyjnych oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 153 w zw. z art. 193 cytowanej ustawy.