II OSK 1789/22

II OSK 1789/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Jan Szuma
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Rz 1726/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2022-03-23
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 247
art. 71, art. 72 ust. 1 i 6, art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 73 ust. 3a, art. 79 ust. 1, art. 86g ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2 i ust. 4, art. 28 ust. 3a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 1065
§ 12, § 13, § 23, § 40, § 60, § 271-273
Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 1726/21 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 22 września 2021 r. nr I-III.7721.18.12.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 23 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1726/21, oddalił skargę M. K. (dalej jako skarżąca) na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 22 września 2021 r. nr I-III.7721.18.12.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji Starosty Powiatu Mieleckiego (dalej w skrócie: "Starosta") nr 560/2021 z dnia 13 lipca 2021 r. znak: AB.6740.332.2021/SSZ o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych w sprawie.
Decyzją nr 560/2021 z dnia 13 lipca 2021 r. znak: AB.6740.332.2021/SSZ Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla S. T. obejmującego budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (tj. dwóch "bliźniaków"; o dwóch kondygnacjach nadziemnych oraz z wydzielonymi dwoma lokalami mieszkalnymi - każdy; oznaczonych na mapie do celów projektowych/projekcie zagospodarowania terenu, jako "1, 2, 3, 4"), wraz z urządzeniami technicznymi/instalacyjnymi, w tym m.in. wewnętrznymi instalacjami gazowymi, a także rozbudowę drogi wewnętrznej i budowę parkingu - składającego się z piętnastu miejsc/stanowisk postojowych dla samochodów osobowych na działkach ew. nr [...], [...] (przed podziałem działka ew. nr [...]), [...] (przed podziałem działka ew. nr [...]) położonych w M..
Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc, że jest właścicielką działek ew. nr [...] i [...], które znajdują się w bliskim sąsiedztwie inwestycji i w strefie jej oddziaływania (odległość działek stanowiących jej własność od terenu inwestycji nie przekracza 50 m). Ponadto skarżąca wyraziła swoje obawy związane z: wycinką drzew w obrębie terenu inwestycji, odprowadzeniem wód opadowych, zmianą w środowisku i krajobrazie. Wskazała na pogorszenie dotychczasowego komfortu życia mieszkańców działek sąsiednich, spadek atrakcyjności terenów sąsiednich jako miejsca do życia i spadek wartości nieruchomości, na skutek realizacji inwestycji. Skarżąca wskazała również, że planowana inwestycja nie uzyskała decyzji środowiskowej, a ponadto w aktach sprawy brak jest zgody na przeznaczenie działek leśnych objętych pozwoleniem na budowę, na cele nieleśne, a także miejscowym planem ogólnym miasta Mielca, który utracił ważność. Podniosła też zastrzeżenia dotyczące odmowy udostępnienia jej kopii dokumentacji akt sprawy.
Decyzją z dnia 22 września 2021 r. nr I-III.7721.18.12.2021 Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. – umorzył postępowanie odwoławcze.
Mając na uwadze treść art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.p.b.") określającego strony postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz art. 3 pkt 20 tej ustawy definiujący obszar oddziaływania obiektu budowlanego Wojewoda przytaczając orzeczenia sądów administracyjnych podkreślił, że interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć.
Organ odwoławczy biorąc pod uwagę prawo własności skarżącej do działek ew. nr [...] i [...] w M. na podstawie analizy akt sprawy nie stwierdził aby projektowana inwestycja w jakikolwiek sposób wpływała zarówno na sposób zagospodarowania, jak i możliwość korzystania z działek stanowiących własność skarżącej. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że nie obejmuje on działki nr [...]. Z kolei działka nr [...] usytuowana jest po stronie południowo-wschodniej terenu inwestycji, przy czym nie graniczy z nim bezpośrednio, gdyż oddziela je działka nr [...]. Pomiar dokonany przy pomocy przymiaru liniowego, w oparciu o skalę rysunku projektu zagospodarowania terenu wykazał, że najbliżej usytuowany działki skarżącej budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej (oznaczony nr 4) usytuowany zostanie w odległości ponad 30 m od granicy z działką nr [...]. Odległość ta jest znacznie większa od minimalnych odległości określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm. – dalej w skrócie: "r.w.t."). Natomiast wysokość projektowanych budynków licząc od poziomu terenu wynosi max. 9,31 m, co przy wskazanej wyżej odległości do działki skarżącej powoduje, że inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem hipotetycznej zabudowy na działce nr [...]. Ponadto nie stwierdził jakiegokolwiek oddziaływania wynikającego z przepisu § 271 ust. 1 r.w.t. Wojewoda nie stwierdził, aby działka nr [...] znajdowała się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepisy innych aktów normatywnych. Z projektu budowlanego wynikało, że w ramach inwestycji nie jest planowana zmiana ukształtowania terenu oraz zachowane zostaną istniejące stosunki wodno-prawne.
Z uwagi na usytuowanie projektowanych budynków, ich gabaryty oraz przeznaczenie, Wojewoda stwierdził, że działki skarżącej nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.
Wojewoda podkreślił, że samo subiektywne przekonanie skarżącej o przysługującym jej przymiocie strony w sprawie pozwolenia na budowę nie może świadczyć o zaistnieniu interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 u.p.b., a jedynie o jej interesie faktycznym.
Mając na uwadze treść art. 28 ust. 3a u.p.b. oraz art. 79 ust. 1 i art. 86g ust. 1 i 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 247 i 784) Wojewoda wskazał, że w aktach sprawy zalega decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 24 lipca 2020 r. nr WOOŚ.421.4.2020.JK.25 stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pn. "Wyłączenie z produkcji leśnej gruntów leśnych zlokalizowanych na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...]" w M.. Powyższe powoduje, że skoro w analizowanej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę nie została poprzedzona decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, to skarżącej nie przysługuje prawo wniesienia odwołania.
Wojewoda wobec powyższego stwierdził, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną postępowania a zatem postępowanie odwoławcze podlegało umorzeniu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca podniosła, że Wojewoda powinien poza oddziaływaniem obiektu budowlanego wziąć pod uwagę oddziaływanie inwestycji na otoczenie, w którym ma być ona prowadzona, w szczególności uwzględnić, fakt, że teren inwestycji stanowi obecnie teren kilkudziesięcioletniego lasu, na którego zmianę przeznaczenia na cele nieleśne nie zawierał zgody żaden z planów miejscowych, które utraciły moc. W jej ocenie inwestycja stanowi inwestycję mogącą znacząco oddziaływać na środowisko. Odwołując się do brzmienia art. 71, art. 72 ust. 1 i 6, art. 73 ust. 3a ustawy środowiskowej skarżąca stwierdziła, że działki nr [...], [...] znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, albowiem położone są w odległości poniżej 100 m od terenu inwestycji, a co za tym idzie, skarżąca posiada interes prawny w sprawie.
Skarżąca zarzuciła, że Wojewoda nie odniósł się do legalności posługiwania się w niniejszym postępowaniu decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 24 lipca 2020 r., pomimo tego, że decyzja ta została wydana dla zupełnie innego zamierzenia inwestycyjnego.
Wskazując na powody braku przeznaczenia działek leśnych, na których ma być realizowana inwestycja oraz działek z nimi sąsiadujących, na cele nieleśne w uchwałach planistycznych, które utraciły ważność, stwierdziła, że skoro obecnie są to działki leśne to ich zabudowa możliwa jest po uzyskaniu zgody na przeznaczenie nieleśne, w ramach procedury planistycznej.
Jej zdaniem, wobec niezgodnego z prawdą poświadczenia, że działki sąsiednie do terenu inwestycji miały zgodę na przeznaczenie nieleśne w planach które utraciły ważność, dopuszczono do odstąpienia od zachowania minimalnej odległości budynków od ściany lasu - odpowiednio 12 m jeżeli ściany mają odpowiednią odporność ogniową oraz 16 m jeżeli takiej odporności nie mają. W związku z powyższym, zdaniem skarżącej, zarówno decyzja o warunkach zabudowy, jak i decyzja udzielająca pozwolenia na budowę, zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa i powinny niezwłocznie pozostać wycofane z obrotu prawnego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę.
Sąd mając na uwadze, że przedmiot jego kontroli stanowiła decyzją wojewody z dnia 22 września 2021 r. nr I-III.7721.18.12.2021 wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, wobec sformułowania oceny, iż skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji na działkach ew. nr [...], [...], [...] w M., wskazał, że nie jest uprawniony do kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd zaznaczył, że bada wyłącznie legalność odmowy przyznania skarżącej przymiotu strony. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że ustalenie braku przymiotu strony przez skarżącą prowadziło do wydania decyzji o umorzeniu postępowania.
Sąd mając na uwadze treść art. 28 ust. 2 u,p.b. oraz art. 3 pkt 20 tej ustawy w jego brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, która weszła w życie 19 września 2020 r., a który z uwagi na wszczęcie postępowania wnioskiem inwestora z 20 kwietnia 2020 r. miał zastosowanie w niniejszej sprawie, stwierdził, że przytoczenie nieaktualnej definicji obszaru oddziaływania obiektu budowlanego przez wojewodę nie miało wpływu na wynik sprawy, albowiem negatywna weryfikacja posiadania przez skarżącą przymiotu strony w sprawie miała swoje uzasadnienie tak w starym, jak i w obecnym stanie prawnym – brzmieniu art. 3 pkt 20 u.p.b.
Art. 3 pkt 20 u.p.b. nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymogi dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne. Oznacza to, że organ winien zbadać wszelkie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 u.p.b. Sąd wskazał, że powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony w takim postępowaniu należy mieć na uwadze właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu, mający źródło w szeroko pojętym prawie materialnym - patrz: wyrok NSA z 22 maja 2020 r. II OSK 3185/19. Do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.p.b. nie należą jedynie przepisy techniczno-budowlane (normujące warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz warunki techniczne użytkowania innych obiektów budowlanych - zob. art. 7 ust. 1 u.p.b.), ale wszelkie regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają jakiekolwiek ograniczenia w zabudowie terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. W szczególności należą do nich przepisy sanitarne, a także przepisy z zakresu ochrony środowiska, w tym dotyczące ochrony przed hałasem, zanieczyszczeniami powietrza i inne - por. wyroki NSA: z 28 marca 2007 r. II OSK 208/06, ONSAiWSA 2008, Nr 1, poz. 12; z 11 maja 2010 r. II OSK 774/09; z 26 stycznia 2012 r. II OSK 1398/10; z 15 lutego 2013 r. II OSK 1994/11. Nie ulega wątpliwości, że wyznaczenie tak pojmowanego obszaru oddziaływania obiektu wymaga każdorazowo uwzględnienia konkretnych (indywidualnych) cech i parametrów danej inwestycji - por. wyrok NSA z 17 marca 2011 r. II OSK 520/10.
Na gruncie niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, wszystkie powołane kwestie zostały poddane ocenie, a wywiedzione przez organ wnioski, były prawidłowe.
Sąd zauważył, że stanowiące własność skarżącej działki nr [...] i nr [...] nie sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji – oddziela je od terenu inwestycji działka nr [...]. Organ II instancji prawidłowo przeanalizował kwestię oddziaływania planowanej inwestycji na działki skarżącej w kontekście reżimów ustanowionych przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz. U. 2019 r. poz. 1065 ze zm.; dalej w skrócie: "rozporządzenie techniczne".
Zasadnie przyjęto, że inwestycja nie narusza § 12 rozporządzenia technicznego, albowiem budynek planowany najbliżej działki skarżącej (działki [...]) zostanie zlokalizowany w odległości 30 metrów od jej granic. Uwzględniając wymogi przewidziane § 12 ust. 1 rozporządzenia technicznego (3 i 4 metry) przyjąć należy, iż inwestycja pozostaje bez wpływu na działkę skarżącej.
Wysokość planowanych budynków wynosi 9,31 m, co przy wymogach statuowanych § 13 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia technicznego i odległością do najbliższych granic działki skarżącej (30 metrów), przesądza, że nie będą one przesłaniać budynków istniejących i potencjalnych na działkach skarżącej.
Sąd wskazał, że odległość działek skarżącej od terenu inwestycji rozstrzyga również o tym, że w sprawie nie zostały naruszone normy oddzielenia przeciwpożarowego, o jakich mowa w § 271-273 rozporządzenia technicznego.
Planowane miejsca postojowe znajdują się w odległościach większych niż normatywne minimum wskazane w § 12 i § 13 rozporządzenia technicznego. Spełnione są również normy odległościowe dla gromadzenia odpadów - § 23 rozporządzenia technicznego. Sąd zwrócił uwagę, że szczegółowa analiza oddziaływania inwestycji na tereny sąsiednie została sporządzona na stronie 28 projektu budowlanego. Została ona poddana ocenie przez organ II instancji, przy czym Sąd tę ocenę zaaprobował gdyż nie znalazł podstaw do jej kwestionowania.
Zdaniem Sądu, realizacja inwestycji nie będzie się wiązała ze zmianą ukształtowania terenu, kierunku odpływu wody, odprowadzaniem wód oraz ścieków na grunty sąsiednie, zmianą stosunków wodnych – s. 26 projektu budowlanego. Również wjazd na teren inwestycji będzie się odbywał z od strony północnej – ul. Wiesiołowskiego, a więc z zupełnym brakiem ingerencji w działki skarżącej.
W ocenie Sądu, charakter planowanej inwestycji – budowa domów jednorodzinnych, dwulokalowych, w zabudowie bliźniaczej – wskazuje, iż nie będzie ona intruzywna wobec działek sąsiednich, stąd rozważania w przedmiocie ewentualnych drgań, zanieczyszczeń środowiska, Sąd uznał za bezprzedmiotowe.
Sąd zauważył, że Wojewoda wskazał również, że w sprawie została wydana decyzja RDOŚ z dnia 24 lipca 2020 roku stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia "Wyłączenie z produkcji leśnej gruntów leśnych zlokalizowanych na działkach nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]". W tym stanie rzeczy Sąd przyjął, że skarżąca nie może wywodzić swoich uprawnień legitymacyjnych z art. 28 ust. 3a u.p.b. w zw. z art. 86g i art. 86h ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2021 r. poz. 2373 ze zm.). Powołane przepisy umożliwiają wniesienie odwołania od decyzji zezwalającej na inwestycję, tylko w sytuacji, gdy przeprowadzono postępowanie z udziałem społeczeństwa, a więc postępowanie w ramach którego doszło do oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Sąd zauważył, że wywody skarżącej dotyczące wadliwości decyzji i samego postepowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, nie mają w sprawie znaczenia, albowiem nie dotyczą normatywnych determinantów przypisania jej statusu strony w postępowaniu odwoławczym.
W związku z powyższym Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w sprawie, albowiem stanowiące jej własność nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia.
M. K. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie decyzji Starosty Powiatu Mieleckiego z 13 lipca 2021 r. nr 560/2021 a nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotne znaczenie dla wyniku sprawy tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c PostAdmU w zw. z art. 151 PostAdmU i art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 KPA poprzez nie wyjaśnienie przez organ zarówno I jak i II instancji istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy dotyczących możliwości oddziaływania realizowanej inwestycji na sąsiadujące z terenem inwestycji nieruchomości stanowiące własność skarżącej podczas gdy:
─ wnikliwa i prawidłowa analiza dowodów zalegających w aktach sprawy daje podstawę do uznania, iż niewątpliwie nieruchomości oznaczone nr ewidencyjnymi [...], [...] położone w M., obręb [...] stanowiące własność skarżącej, znajdują się w bliskim sąsiedztwie inwestycji objętej przedmiotowym postępowaniem co więcej znajdują się w strefie jej oddziaływania, a to z tej przyczyny , iż działki o nr ewidencyjnych [...], [...], na które zostało wydane pozwolenie budowę są porośnięte kilkudziesięcioletnim lasem w ewidencji gruntów i budynków oznaczone zostały symbolem Ls wchodząc w skład większego kompleksu leśnego i ich zabudowa będzie wiązała się z wycinką lasu i pociągnie za sobą zamiany w środowisku jak i również w krajobrazie, a w konsekwencji wpłynie na walory klimatyczne i atrakcyjność działek znajdujących się w okolicy w szczególności nieruchomości stanowiących własność skarżącej,
─ zabudowanie przedmiotowych nieruchomości, które w chwili obecnej są zalesione doprowadzi do pogorszenia dotychczasowego komfortu życia mieszkańców, spowoduje spadek atrakcyjności tych terenów jako miejsca do życia, a co za tym idzie spadek wartości nieruchomości na całym osiedlu, w szczególności wpływ na powyższe będzie miało likwidacja terenu zielonego, duża intensywność zabudowy, duże obciążenie ruchem samochodów, ogromny hałas, spaliny, stąd bez wątpienia skarżąca posiada interes prawny do występowania w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony z uwagi na podane powyżej okoliczności; należy mieć również na względzie, że na sąsiednich działkach deweloper już wybudował takie budynki w dużym zagęszczeniu z pozostawieniem małej powierzchni biologicznie czynnej, co doprowadzi do skumulowania uciążliwości dla mieszkańców dzielnicy, który dotychczas miała charakter osiedla willowego z dużą powierzchnią biologicznie czynną.
Skarżąca zarzuciła też naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, to jest:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a PostAdmU w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo Budowlane ( Dz. U. 2019r. poz. 1186 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż WSA podziela stanowisko Wojewody Podkarpackiego, że skarżąca M. K. nie posiada przymiotu strony w sprawie albowiem stanowiące jej własność nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, podczas gdy:
• skarżąca jest właścicielką nieruchomości oznaczonych nr ewidencyjnymi [...], [...] położonych w M., obręb [...], które to nieruchomości znajdują się w bliskim sąsiedztwie inwestycji objętej postępowaniem, co więcej znajdują się w strefie jej oddziaływania, a to z tej przyczyny, iż działki o nr ewidencyjnych [...], [...] (po podziale [...] i [...]), na które zostało wydane pozwolenie budowę są porośnięte kilkudziesięcioletnim lasem w ewidencji gruntów i budynków oznaczone zostały symbolem Ls wchodząc w skład większego kompleksu leśnego i ich zabudowa będzie wiązała się z wycinką lasu i pociągnie za sobą zamiany w środowisku jak i również w krajobrazie, a w konsekwencji wpłynie na walory klimatyczne i atrakcyjność działek znajdujących się w okolicy w szczególności nieruchomości stanowiących własność skarżącej,
• zabudowanie tych nieruchomości, które w chwili obecnej są zalesione doprowadzi do pogorszenia dotychczasowego komfortu życia mieszkańców, spowoduje spadek atrakcyjności tych terenów jako miejsca do życia, a co za tym idzie spadek wartości nieruchomości na całym osiedlu, w szczególności wpływ na powyższe będzie miało likwidacja terenu zielonego, duża intensywność zabudowy, duże obciążenie ruchem samochodów, ogromny hałas, spaliny, stąd bez wątpienia skarżąca posiada interes prawny do występowania w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony z uwagi na podane powyżej okoliczności,
• skarżąca podniosła istotne okoliczności w sprawie, a odnoszące się do tego, iż obszar inwestycji objętej przedmiotowym postępowaniem to teren lasu, a mianowicie działka o nr ewidencyjnym [...], [...], [...] w ewidencji gruntów i budynków w momencie wydawana decyzji o pozwoleniu na budowę oznaczone były symbolem Ls, porośnięte kilkudziesięcioletnim lasem, położone są w obszarze, gdzie brak jest Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego i wbrew stanowisku Urzędu Miasta M. teren ten nie posiadał zgody na przeznaczenie nieleśne w MPO (Miejscowy Plan Ogólny z 1979r), który utracił ważność, ani również w jakimkolwiek innym MPZP, istotne w sprawie jest, iż organ wydając decyzję o warunkach zabudowy oraz pozwolenie na budowę dla tych działek oparł możliwości ich zabudowy na rzekomej zgodzie na ich przeznaczenie nieleśne, która miała być zawarta w MPO z 1979 r., który utracił ważność, przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i decyzji udzielającej pozwolenia na budowę dla działek [...], [...], [...] (przed podziałem działka [...]) posłużono się analizą MPO, który utracił ważność oraz załącznikiem graficznym dołączonym do tejże analizy,
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a PostAdmU w zw. z art. 71 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 73 ust. 3a w zw. z art. 72 ust. 1 i 6 ww. ustawy poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, iż skarżącą nie posiada interesu prawnego, aby brać udział w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony, podczas gdy :
• skarżąca wyczerpująco wskazała w wywiedzionej skardze na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 22 września 2021 r., iż stroną postępowania w sprawie decyzji środowiskowych jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, natomiast przez obszar oddziaływania rozumie się przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz obszar znajdujący się w odległości 100 m od granic tego terenu, a więc obligatoryjnie stroną postępowania jest właściciel, którego działka leży w odległości 100 m; nie ulega wątpliwości, iż decyzja udzielająca pozwolenia na budowę na działkach [...] i [...] (po podziale [...] i [...]) należy do decyzji dotyczących inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko i również z takim przesłaniem została opublikowana zarówno w BIP Starostwa Powiatowego Mielcu, jak i w BIP Podkarpackiego Urzędu Wojewódzkiego w zakładce "Decyzje dotyczące inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko" (wydruki w aktach sprawy), a zatem skarżąca posiada szeroko pojęty interes, aby brać udział w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony mając, na względzie okoliczność, iż przedmiotowa inwestycja może znacząco oddziaływać na grunty stanowiące jej własność, albowiem przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę należy brać pod uwagę przepisy dotyczące ochrony środowiska
• nieruchomości stanowiące własność skarżącej o nr ewidencyjnym [...], [...] znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji (położone w odległości poniżej 100 m od terenu inwestycji) a co za tym idzie skarżąca posiada szeroko rozumiany interes prawny do występowania w charakterze strony w niniejszym postępowaniu,
• zarówno WSA w Rzeszowie jak i Wojewoda Podkarpacki w sposób lakoniczny odnoszą się do zależności decyzji wydanej w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska, nadto Wojewoda Podkarpacki jak i również WSA w Rzeszowie powołują się na zalegającą w aktach sprawy decyzję RDOŚ w Rzeszowie (Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie) z dnia 24.07.2020 r. stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pn. "Wyłączenie z produkcji leśnej gruntów leśnych zlokalizowanych na działkach nr [...], [...], [...], [...] obręb [...] w m. M.", pomimo że skarżąca podnosiła, iż decyzja ta została wydana dla zupełnie innego zamierzenia inwestycyjnego, a nadto zgodnie z opinią Dyrektora Departamentu Ocen i Oddziaływania na środowisko Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska ma jedynie charakter rozstrzygnięcia wstępnego względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia w tym przypadku polegającego na zmianie lasu na użytek rolny, zmiana taka może zostać dokonana na mocy decyzji starosty wydanej na podstawie art. 13 ust. 3 pkt. 2 ustawy o lasach i jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów; z powyższego wynika, iż nie jest to decyzja środowiskowa wydana na potrzeby przedsięwzięcia dotyczącego realizacji inwestycji budowlanej na gruncie leśnym, tożsame stanowisko zostało zawarte w Postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2021 r., w którym odmówiono wstrzymania wykonania decyzji RDOŚ w Rzeszowie z dnia 24 lipca 2020 r. na str. 4 uzasadnienia powyższego postanowienia stwierdzono "Należy podkreślić, że przedmiotowa decyzja środowiskowa nie uprawnia do dokonania na wymienionych w niej działkach wycinki drzew. Ma charakter jedynie rozstrzygnięcia wstępnego względem przyszłego zezwolenia na realizację konkretnego przedsięwzięcia - zmiany lasu na użytek rolny, co następuje w drodze decyzji Starosty", (orzeczenie dotyczy decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z dnia 24 lipca 2020 r. nr WOOŚ.421.4.2020.JK.25)
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a PostAdmU w zw. z art. 388 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. ( Dz. U. z 2017. poz. 1566 ) Prawo Wodne w zw. z art. 389 pkt 2 ustawy Prawo Wodne w zw. z art. 34 ustawy Prawo Wodne poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie przez WSA w Rzeszowie, iż decyzja z dnia 22.09.2021 r. Wojewody Podkarpackiego została wydana zgodnie z powyżej powołanymi przepisami ustawy podczas gdy:
• analiza powołanych przepisów dowodzi jednoznacznie, iż w przedmiotowym postępowaniu brak regulacji uprawniających organ do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, zatwierdzenia projektu budowlanego albowiem łączna powierzchnia przedsięwzięcia realizowanego przez tego samego dewelopera na sąsiednich działkach nr [...] i [...] (po podziale są to działki: [...], [...], [...], [...], [...]) już w dacie wydania decyzji oraz planowanego przedsięwzięcia będącego przedmiotem postępowania przekracza 3500 mkw; zabudowa będąca w realizacji jak i objęta pozwoleniem na budowę jest zabudową o dużej intensywności wykorzystania terenu, powodującą wyłączenie z powierzchni biologicznie czynnej powyżej 70% gruntu (budynki, tarasy, miejsca postojowe, ciągi komunikacyjne, altany), a zgodnie z przepisami ww. ustawy jeżeli ustawa nie stanowi inaczej pozwolenie wodnoprawne wymagane jest na szczególne korzystanie z wód, co oznacza korzystanie z wód wykraczające poza powszechne korzystanie z wód oraz zwykłe korzystanie z wód, obejmujące wykonywanie na nieruchomości o pow powyżej 3500 mkw robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mają wpływ na zmniejszenie retencji przez wyłącznie 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej; przenosząc powyższy zarzut do przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż w toku postępowania o wydanie warunków zabudowy, udzielenia pozwolenia na budowę organ nie dopełnił powyższego obowiązku pozyskania ww. zgody;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit, a PostAdmU w zw. z art. 28 ust. 3a u.p.b. w zw. z art. 3 pkt. 20 u.p.b. w zw. z art. 86 g i art. 86h ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż skarżąca nie może wywodzić swoich uprawnień legitymacyjnych w oparciu o ww. przepisy albowiem powołane przepisy umożliwiają wniesienie odwołania od decyzji zezwalającej na inwestycję tylko w sytuacji, gdy przeprowadzono postępowanie z udziałem społeczeństwa, a więc postępowanie w ramach, którego doszło do oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko podczas gdy:
• skarżąca jest właścicielką nieruchomości oznaczonych nr ewidencyjnymi [...], [...] położonych w M., obręb [...], które to nieruchomości znajdują się w bliskim sąsiedztwie inwestycji objętej przedmiotowym postępowaniem co więcej znajdują się w strefie jej oddziaływania, a to z tej przyczyny, iż działki o nr ewidencyjnych [...], 28506, na które zostało wydane pozwolenie budowę, a także działki sąsiednie [...], [...] są porośnięte kilkudziesięcioletnim lasem w ewidencji gruntów i budynków, oznaczone zostały symbolem Ls, wchodząc w skład większego kompleksu leśnego i ich zabudowa będzie wiązała się z wycinką lasu i pociągnie za sobą zmiany w środowisku jak i również w krajobrazie, a w konsekwencji wpłynie na walory klimatyczne i atrakcyjność działek znajdujących się w okolicy w szczególności nieruchomości stanowiących własność skarżącej, z uwagi na powyższe argumenty udział skarżącej w charakterze w niniejszym postępowaniu jest jak najbardziej uzasadniony szeroko pojętym interesem;
• skarżąca podniosła istotne okoliczności w sprawie, a odnoszące się do tego, iż obszar inwestycji objętej przedmiotowym postępowaniem to teren lasu, a mianowicie działka o nr ewidencyjnym [...], [...], [...] w ewidencji gruntów i budynków w momencie wydawana decyzji o pozwoleniu na budowę oznaczone były symbolem Ls, porośnięte kilkudziesięcioletnim lasem, położone są w obszarze, gdzie brak jest Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego i wbrew stanowisku Urzędu Miasta M. teren ten nie posiadał zgody na przeznaczenie nieleśne w MPO ( Miejscowy Plan Ogólny z 1979r)., który utracił ważność ani w jakimkolwiek innym MPZP, istotne w sprawie jest, iż organ wydający decyzję o warunkach zabudowy oraz pozwolenie na budowę dla tych działek oparł możliwości ich zabudowy na rzekomej zgodzie na ich przeznaczenie nieleśne , która miała być zawarta w MPO z 1979 r" który utracił ważność, przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i decyzji udzielającej pozwolenie na budowę dla działek [...], [...], [...] posłużono się analizą MPO, który utracił ważność oraz załącznikiem graficznym dołączonym do tejże analizy, a na który to plan powołano się w trakcie procedury prowadzącej do wydania decyzji o warunkach zabudowy jak i udzielającej pozwolenie na budowę na działkach [...], [...] i [...], dla powyższych obszarów konieczne było sporządzenie planów szczegółowych czego nie uczyniono, ponadto działki leśne [...] i [...] bezpośrednio graniczą z obszarem inwestycji, a zatem nieruchomości oznaczone nr ewidencyjnymi [...], [...] i [...] w przypadku dokonania ich zabudowy muszą spełnić przesłankę zachowania odpowiedniej odległości od ściany lasu, w tym wypadku co najmniej 12 m przy założeniu, że ściana budynku graniczącego z lasem posiadana odpowiednią odporność ogniową a taka odległość nie została zachowana w przedmiotowym pozwoleniu na budowę;
• po dokonaniu przez skarżącą analizy załącznika graficznego pod nazwą "Załącznik do informacji z MPO" skarżąca podnosi, iż załącznik nie pokrywa się z udostępnioną skarżącej dokumentacją kartograficzną załączoną do "Zmiany MPO z 1994r., skarżąca podnosi, iż z analizy udostępnionej skarżącej oryginalnej mapy wynika, że w MPO, który utracił ważność cała działka [...] oraz 70% powierzchni działki [...] leżało w obszarze oznaczonym w MPO LS (las), a z załącznika graficznego autorstwa UM w M. i analizy urbanistycznej dołączonych do akt sprawy wynika, że niewielka część działki [...] i 60-70% działki [...] były oznaczone w MPO, który utracił ważność symbolem LS, co jest całkowicie niezgodne z materiałami źródłowymi z Archiwum Państwowego w Rzeszowie oraz z materiałami archiwalnymi udostępnionymi skarżącej przez Urząd Miasta w M.;
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit, a PostAdmU w zw. z art. 3 pkt. 20 u.p.b. w zw. z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 67 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, iż organ II instancji prawidłowo przeanalizował kwestię oddziaływania planowanej inwestycji na działki skarżącej w kontekście ustanowionych przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie podczas gdy:
• analiza oddziaływania obszaru inwestycji na budynki sąsiadujące winna zostać przeprowadzona z uwzględnieniem regulacji zawartych w odmiennych przepisach a mianowicie w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym albowiem art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który określa warunki dopuszczające wydanie decyzji o warunkach zabudowy w pkt. 4 zawiera zapis " teren nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o której mowa w art. 88 ust. 1, albowiem jak dotąd nie przedstawiono skarżącej zgód na przeznaczenie nieleśne działek leśnych o nr [...], [...], [...], [...] , a także działki leśnej [...],
• po przeanalizowaniu archiwalnych planów zagospodarowania przestrzennego dla miasta M., wynika, że takich zgód nie udzielano, gdyż powołano się na art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 26.03.1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych "Grunty leśne znajdujące się w granicach administracyjnych miast jak również w uzdrowiskach i na obszarach ochrony uzdrowiskowej o których mowa w przepisach o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym, zalicza się do lasów ochronnych. W lasach ochronnych nie mogą być wznoszone budynki i budowle z wyjątkiem służących gospodarce leśnej, obronności kraju i bezpieczeństwu wewnętrznemu, oznakowaniu nawigacyjnemu ochronie zdrowia oraz wypoczynkowi i obsłudze turystów." , grunty leśne w planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczono na parki leśne czy inne formy zieleni o czym świadczą zapisy MPO z 1979r. jak późniejsze plany szczegółowe dla miasta M..
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja mająca, zdaniem skarżącej kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania S. T., wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna M. K. nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M. K. jest pozbawiona podstaw.
Na wstępie należy wyjaśnić, że stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę może być zgodnie z art.. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicję obszaru oddziaływania obiektu zawiera art. 3 pkt 20 tej ustawy, który w brzmieniu na dzień złożenia wniosku o pozwolenia na budowę przez inwestora w niniejszej sprawie (20 kwietnia 2021 r.) stanowił, że jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.
Ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) dokonano zatem nowelizacji Prawa budowlanego, która wprowadziła m.in. zmianę wpływającą na ustalenie kręgu stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Ustawodawca zawęził bowiem definicję obszaru oddziaływania obiektu. W wyniku dokonanej zmiany Prawa budowlanego, która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r., przy określaniu obszaru oddziaływania inwestycji, brane są pod uwagę "ograniczenia w zabudowie terenu", a nie jak przed ww. zmianą "ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu". Wskazana nowelizacja wśród wielu zmian mających na celu usprawnienie i uproszczenie procesu inwestycyjnego wprowadziła zatem zmianę o charakterze fundamentalnym, mającą wpływ na ustalenie kręgu stron w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W związku z powyższym podmioty posiadające prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości (z reguły sąsiadującej bezpośrednio), która stanowi teren wyznaczony w zasięgu obiektu budowlanego, mogą obecnie powoływać się wyłącznie na wąsko rozumiane ograniczenie zabudowy zawarte w przepisach odrębnych stanowiących zasadniczo przepisy materialnego prawa administracyjnego (zob. wyroki NSA: z 15 grudnia 2021 r., II OSK 34/19 i z 5 grudnia 2023 r., II OSK 2282/23). Ograniczenia w zabudowie są zaś jednoznaczne do ustalenia, albowiem odnoszą się do takiego wpływu na nieruchomość, który uniemożliwia lub ogranicza wykonywanie robót budowlanych (w tym budowę obiektów budowlanych) z uwagi na niespełnianie przepisów techniczno-budowlanych i innych przepisów szczególnych, które stawiają wprost wymogi dotyczące zabudowy (przede wszystkim wymogi dotyczące odległości jednych obiektów budowlanych od innych obiektów budowlanych). Innymi słowy, obszarem oddziaływania budowanego obiektu budowlanego będzie obszar, w stosunku do którego ten obiekt wprowadzi ograniczenia możliwości budowy innych obiektów budowlanych ze względu na wymogi przepisów odnoszące się do zabudowy, a nie ze względu na to, że obiekt wprowadzi jakiekolwiek subiektywne uciążliwości. Znowelizowana definicja obszaru oddziaływania obiektu jest kolejnym (po nowelizacji wprowadzonej ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw) działaniem ustawodawcy zmierzającym do wyeliminowania zbyt szerokiego przyznawania statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Pojęcie "zabudowa" mieści się bowiem w zakresie znaczeniowym pojęcia zagospodarowanie, lecz jednocześnie jest pojęciem węższym. Każdy rodzaj zabudowy stanowi zagospodarowanie terenu, ale nie każde zagospodarowanie terenu jest jego zabudową (por. wyroki NSA z: 11 maja 2021 r., II OSK 2858/18; 25 listopada 2021 r., II OSK 3630/18; 15 marca 2022 r., II OSK 800/21; 12 maja 2022 r., II OSK 1443/19; 4 lipca 2022 r., II OSK 1876/19; 19 stycznia 2023 r., II OSK 2534/21; 9 maja 2023 r., II OSK 1495/20).
Podkreślenia również wymaga, że wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji następuje w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, na potrzeby każdej konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Należy mieć przy tym na uwadze, że przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 u.p.b. nie zawsze jest ściśle uzależniony od tego, czy oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika z samego faktu potrzeby ustalenia w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę mogą być bowiem nie tylko osoby, których prawa mogą zostać jednoznacznie naruszone w wyniku realizacji inwestycji, ale też władający nieruchomościami, na zabudowanie których inwestycja ta może oddziaływać w takim stopniu, że właściwy organ ma obowiązek sprawdzić w postępowaniu wyjaśniającym, czy zostały spełnione wszystkie wymagania wynikające z przepisów u.p.b. i przepisów odrębnych. Nie chodzi jednak o jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomość sąsiednią, ale o oddziaływanie na nieruchomość w sposób ograniczający wbrew obowiązującym przepisom jej zabudowę. Wobec tego niezbędne jest wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zabudowanie działki sąsiedniej w zakresie regulowanym u.p.b., ze względu na powstanie projektowanej zabudowy. Ograniczenia wyprowadzane ze wskazanego przepisu prawa administracyjnego muszą być rzeczywiste a nie hipotetyczne (spekulatywne). Potencjalne oddziaływanie nie może zostać sprowadzone do spekulacji. Chodzi o wskazanie jakiego rodzaju konkretne ograniczenia zabudowy sąsiedniej działki zaktualizują się na skutek powstania projektowanej zabudowy. Przy czym obowiązek projektowania (budowy) zgodnie z wymaganiami technicznymi nie stanowi sam w sobie ograniczenia w zabudowie. Obowiązek zachowania norm wynikających z przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczy każdego inwestora i nie może być traktowany jako wprowadzający ograniczenia w zabudowie w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.p.b. Zgodnie bowiem z § 1 rozporządzenia warunki techniczne w nim ustalone zapewniają spełnienie wymagań art. 5 i 6 u.p.b.
Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, które ma kluczowe znaczenie dla przyznania statusu strony postępowania, będzie się zatem materializować wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji (jej przedmiotu) będą się również konkretyzować odpowiednie wynikające z odrębnych przepisów normy prawa administracyjnego, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu (zob. wyrok NSA z 24 października 2023 r., II OSK 1085/23). W związku z realizacją inwestycji musi rzeczywiście wystąpić prawne ograniczenie w możliwości zabudowy innej nieruchomości, a nie tylko potencjalna możliwość jakiegokolwiek oddziaływania danego obiektu. Wobec tego, sama w sobie okoliczność, że dany podmiot jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości nie jest wystarczająca do przyjęcia, że podmiotowi temu przysługuje status strony. Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska przyjmującego rozszerzającą wykładnię art. 3 pkt 20 u.p.b. Obecnie nie jest dopuszczalne badanie potencjalnego, ale bliżej nieokreślonego i nieznajdującego odniesienia w obowiązujących przepisach oddziaływania obiektu. Prowadziłoby do skutków jednoznacznie sprzecznych z późn. zm. ustawy – Prawo budowlane (dokonanymi zarówno ustawą z 13 lutego 2020 r. jak i wcześniejszą ustawą z 27 marca 2003 r.) i powrotu do stanu, gdy organy administracji architektoniczno-budowlanej przyjmowały co do zasady, że każdy właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na jej budowę, bo inwestycja ta może w bliżej nieokreślony sposób oddziaływać na działkę sąsiednią.
Podkreślenia raz jeszcze wymaga, że z dniem 19 września 2020 r. ustawodawca zawęził definicję strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Obecnie przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć tylko taki teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, które to przepisy wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. To uściślenie dotyczy terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia sprowadzające się jedynie do zabudowy, a nie szeroko rozumianego zagospodarowania terenu. Status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wynika z samego faktu potrzeby ustalenia w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Pamiętać jednak należy, że choć obiekt budowlany może wprowadzać określone ograniczenie w zabudowie terenu, nie oznacza to, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi i co za tym idzie, że nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę (zob. wyrok NSA z 6 czerwca 2013 r., II OSK 332/12; z 24 sierpnia 2022 r., II OSK 2161/19).
Zatem skarżąca jako właścicielka działek [...] i [...] sąsiadujących z terenem inwestycji na działkach nr [...], [...] (przed podziałem działka ew. nr [...]), [...] (przed podziałem działka ew. nr [...]) położonych w M., powinna była wykazać, że planowana zabudowa jednorodzinna w postaci czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej – dwóch bliźniaków, spowoduje ograniczenia zabudowy jej działek z uwagi na przewidziane w przepisach odrębnych uregulowania dotyczące zasad zabudowy. Nie chodziło zatem o jakiekolwiek oddziaływanie planowanej inwestycji ale takie jej oddziaływanie, które na podstawie przepisów prawa powoduje, że działki skarżącej będą ograniczone w możliwości ich zabudowy.
W skardze kasacyjnej skarżąca podnosi naruszenie szeregu różnych przepisów, jednakże dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku znaczenie ma to, czy Sąd I instancji zasadnie uznał za Wojewodą Podkarpackim, że skarżąca nie posiadała statusu strony postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, w której wniosła odwołanie. Ta okoliczność bowiem została wskazana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jako podstawa oddalenia skargi.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie uznał, że skarżącej nie przysługuje status strony postępowania w postępowaniu odwoławczym dotyczącym decyzji Starosty Mieleckiego z dnia 13 lipca 2021 r. nr 560/2021, którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Skutkiem czego należało wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., ponieważ odwołanie wniosła osoba, która nie była stroną w sprawie.
Organ administracji w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę ma obowiązek ustalić, czy:
a. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę wystąpił właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, oraz
b. czy realizacja inwestycji wskazanej we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę spowoduje, że właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca innej nieruchomości dozna ograniczeń w zabudowie swojej nieruchomości.
Ograniczenia w zabudowie muszą wynikać z konkretnego przepisu prawa i organ administracji bądź też podmiot, który twierdzi, że powinien być stroną postępowania, ma obowiązek taki przepis wskazać. Także sąd administracyjny, jeśli uważa, że określony podmiot jest stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę powinien wskazać przepis prawa, który w związku z planowaną inwestycją wprowadza ograniczenia w możliwości zabudowy nieruchomości należącej do tego podmiotu.
Przykładem przepisów prawa, które mogą być uznane za podstawę ustalenia, że danej osobie przysługuje status strony postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę jest rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. 2014 r. poz. 1853 t.j.). Z § 136 ust. 1 tego rozporządzenia wynika, że dla rurociągów przesyłowych dalekosiężnych ustala się strefy bezpieczeństwa, których środek stanowi oś rurociągu. Z kolei z § 137 ust. 2 wynika, że wewnątrz strefy bezpieczeństwa niedopuszczalne jest wznoszenie budowli, urządzanie stałych składów i magazynów oraz zalesianie. Właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, która znalazłaby się w strefie bezpieczeństwa rurociągu byłby ograniczony w swoich prawach do zagospodarowania swojej działki, gdyż nie mógłby zrealizować na niej budowli.
W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę organ administracji dokonuje kompleksowej oceny projektu budowlanego dając temu wyraz w decyzji o pozwoleniu na budowę.
W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie nie wskazała żadnego przepisu prawa, który w związku z realizacją inwestycji wprowadzałby ograniczenia w możliwości zabudowy należących do niej nieruchomości. Powołuje się ona na negatywne skutki prowadzenia inwestycji budowlanej dla środowiska bo inwestycja ma dotyczyć terenu zalesionego. Wskazuje też argumenty za pogorszeniem się warunków życia mieszkańców, a także na spadek wartości sąsiednich nieruchomości. Nie są to jednak okoliczności związane z realizacją inwestycji pod względem budowlanym oparte na przepisach prawa, które miałyby wprowadzać ograniczenia w zabudowie jej nieruchomości sąsiadującej z inwestycją. Zatem niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. i art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Okoliczności, które zdaniem skarżącej nie zostały wzięte pod uwagę przez Sąd nie miały żadnego wpływu na ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji i w konsekwencji na przyznanie skarżącej statusu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Słusznie organ odwoławczy a następnie Sąd I instancji uznał, że skarżącej nie przysługiwał status strony postępowania. Nie mogła ona zatem wnieść odwołania od decyzji a wniesione odwołanie jako niedopuszczalne skutkować musiało umorzeniem postępowania odwoławczego.
Sąd I instancji nie naruszył art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 u.p.b. albowiem na podstawie dokonanej przez organ analizy warunków usytuowania inwestycji względem działki skarżącej oraz parametrów (wysokości) inwestycji na podstawie § 12 (odległość od granicy działki), § 13 (przesłanianie), § 40 i § 60 (brak zacieniania) rozporządzenia w sprawie warunków technicznych należało przyjąć, że inwestycja nie ogranicza w żaden sposób prawa skarżącej do zabudowy własnych działek. Normy odległościowe dla gromadzenia odpadów wskazane w § 23 tego rozporządzenia także zostały zachowane. Nie zostały naruszone normy bezpieczeństwa przeciwpożarowego budynków z § 271, 272 i 273 ww. rozporządzenia (dach i ściany ognioodporne oddalone min 8m od istniejących budynków) zatem budowa inwestycji w przewidzianej w projekcie budowlanym formie nie spowoduje ograniczeń dla ewentualnej zabudowy na działkach skarżącej.
Okoliczność, że teren inwestycji jest oznaczony w ewidencji gruntów jako las i faktycznie las porasta ten teren nie zmienia faktu, że teren ten uzyskał zgodę na wyłączenie z produkcji leśnej – decyzja RDOŚ z 24 lipca 2020 r. nr WOOŚ.421.4.2020.JK.25 i wówczas stwierdzono również, że odlesienie nie wymagało przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Dla niniejszej sprawy wskazanie powyższe ma takie znaczenie, że możliwa jest zabudowa na odlesionym terenie i organ nie dopatrzył się w fakcie odlesienia znaczącego oddziaływania na środowisko.
Nie można pominąć zatem okoliczności, że analizowana decyzja o pozwoleniu na budowę nie była poprzedzona decyzją środowiskową a zatem organy właściwe odnośnie do wydania decyzji środowiskowej nie uznały za konieczne przeprowadzenie oceny odziaływania inwestycji na środowisko z racji jej niezakwalifikowania do przedsięwzięć wskazanych w art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o odziaływaniu na środowisko. W takiej sytuacji odpadła możliwość uznania za stronę postępowania o pozwolenie na budowę podmiotów, które miałyby status strony w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej na podstawie art. 28 ust. 4 u.p.b. w zw. z art. 74 ust. 3a ustawy o odziaływaniu na środowisko. Zgodnie z tym przepisem stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, z zastrzeżeniem art. 81 ust. 1. Przez obszar ten rozumie się:
1) przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obszar znajdujący się w odległości 100 m od granic tego terenu;
2) działki, na których w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska, lub
3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem.
Wobec braku konieczności uzyskania decyzji środowiskowej dla przedmiotowej inwestycji skarżąca nie mogła powoływać się na posiadanie przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej jako uzasadniającej jej status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Kwestia położenia nieruchomości skarżącej w obszarze na który oddziaływać będzie inwestycja nie mogła zapewnić jej statusu strony w kontrolowanym w niniejszej sprawie postępowaniu. Niezasadny był zatem zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 71 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z art. 73 ust. 3a w zw. z art. 72 ust. 1 i 6 ww. ustawy a także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 3a u.p.b. w zw. z art. 3 pkt. 20 u.p.b. w zw. z art. 86 g i art. 86h ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku.
Niezasadny jest także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 388 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. (Dz. U. z 2017. poz. 1566 ) Prawo Wodne w zw. z art. 389 pkt 2 ustawy Prawo Wodne w zw. z art. 34 ustawy Prawo Wodne poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje jednoznacznie, że Sąd w ogóle nie powoływał się na jakiekolwiek przepisy ustawy Prawo wodne rozstrzygając niniejszą sprawę. Zatem bezzasadne jest formułowanie zarzutu, że naruszył wskazane przepisy prze ich niewłaściwe zastosowanie.
Statusu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę skarżąca nie może odnosić do przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym albowiem z art. 61 tej ustawy nie wynika, że działka skarżącej doznaje ograniczeń w zabudowie z uwagi na planowaną inwestycję. Powołany przepis zawiera jedynie przesłanki uzasadniające wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Nie jest zatem słuszny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 w zw. z art. 67 ustawy o planowaniu. Również tego przepisu Sąd nie stosował wydając zaskarżony wyrok.
Przywoływane przez skarżącą kasacyjnie kwestie związane z koniecznością ochrony terenu inwestycji jako terenu leśnego, kwestia obaw przed negatywnym wpływem inwestycji na warunki życia okolicznych mieszkańców nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia czy skarżącej słusznie odmówiono statusu strony i umorzono zainicjowane przez nią postępowanie odwoławcze.
Wobec stwierdzenia przez Sąd I instancji, że skarżącej nie przysługuje status strony postępowania odwoławczego i postępowanie to podlegało umorzeniu Sąd ten nie miał podstaw do uwzględnienia skargi i zasadnie ją oddalił.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.