II OSK 1786/21

II OSK 1786/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Leszek Kiermaszek /przewodniczący sprawozdawca/
Marzenna Linska - Wawrzon
Piotr Broda
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gd 858/20 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2021-05-11
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 777
art. 46 ust, 1, 1a i 2
Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 858/20 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 17 września 2020 r. nr WI-I.7840.3.132.2020.KW w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 11 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 858/20, oddalił skargę P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej zwana skarżącą) na decyzję Wojewody Pomorskiego (dalej zwany Wojewodą) z dnia 17 września 2020 r., nr WI-I.7840.3.132.2020.KW w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.
W dniu 16 kwietnia 2020 r. do Starosty Kartuskiego (dalej zwany Starostą) wpłynął wniosek skarżącej o wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], wieża typu BOT E-3/54 o wysokości całkowitej 55,95 m, wraz z projektem zasilania elektrycznego instalacji radiokomunikacyjnej P., na działkach nr [...] i [...]w P., gmina P.
Starosta decyzją z dnia 25 czerwca 2020 r. nr B.6740.786.2020.TC odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca, a Wojewoda decyzją z dnia 17 września 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty.
Na wstępie Wojewoda powołał przepisy art. 46 ust. 1, 1a i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 777, ze zm., dalej zwana ustawą), i uznał, że planowana inwestycja narusza ustalenia § 6 ust. 1 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Gminy Przodkowo z dnia 30 maja 2019 r., nr VI/85/2019 (Dz. Urzęd. Woj. Pom. poz. 3294 z dnia 10 lipca 2019 r.) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru działki nr [...], obręb ewidencyjny P. gmina P. Teren inwestycji znajduje się w jednostce oznaczonej symbolem "U,MN" - teren zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W karcie terenu w § 6 ust. 1 pkt 2 w ustaleniach dotyczących zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego zakazano lokalizacji budowli wyższych niż 15 m. Z kolei w ustaleniach ogólnych w § 4 ust. 8 uchwała przewiduje, że wszelkie projektowane obiekty o wysokości równej i wyższej od 50 m nad poziom terenu podlegają zgłoszeniu do Szefostwa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z projektem budowlanym, stacja bazowa ma mieć wysokość całkowitą 55,95 m n.p.t., a w związku z przekroczeniem wysokości dopuszczonej planem Wojewoda uznał, że niezgodność z prawem miejscowym stanowi przeszkodę do wydania pozwolenia na budowę.
Wojewoda wskazał, że plan miejscowy dla obszaru działki nr [...] był przedmiotem kontroli sądowej, jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. II SA/Gd 541/19, oddalił skargę skarżącej na uchwałę Rady Gminy Przodkowo z dnia 30 maja 2019 r. nr VI/85/2019.
Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Wojewody z dnia 17 września 2020 r. W skardze zarzuciła naruszenie art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2020 r. poz. 1333; obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 682; dalej Prawo budowlane) w zw. z art. 46 ust. 1, 1a i 2 ustawy w zw. z § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a) i § 4 ust 8 uchwały Rady Miejskiej Gminy Przodkowo z dnia 30 maja 2019 r. nr VI/85/2019 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru działki nr [...] przez bezpodstawną odmowę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy art. 46 ust. 1a ustawy wyraźnie nakazuje niestosowanie ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, jeżeli inwestycja przedsiębiorcy telekomunikacyjnego jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Zdaniem skarżącej, przepis § 4 ust. 8 planu miejscowego wskazuje, że plan przewiduje jednak możliwość budowy obiektów wyższych niż 15 m, ponieważ w takim przypadku należy uzyskać zgodę właściwych służb lotniczych. Jest to niezgodność przepisów, którą należy rozważyć w świetle inwestycji skarżącej. Po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 541/19 zmienione zostały przepisy ustawy i art. 46 tej ustawy zyskał ust. 1a, który przewiduje, że nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie Sąd powołał przepisy art. 35 ust. 1 i 3 oraz 4 Prawa budowlanego i wskazał, że w niniejszej sprawie organy winny uwzględnić zarówno przepisy ustawy, jak też prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 541/19. Zgodnie bowiem z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej zwanej P.p.s.a.), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
W wyroku tym natomiast sąd poddał kontroli m.in. § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a) planu miejscowego dla działki nr [...] w zakresie zakazu lokalizacji budowli wyższych niż 15 m w związku z treścią art. 46 ust. 1 i 2 ustawy i uznał, że wprowadzone planem ograniczenia, które mogą wpływać pośrednio na realizację jednego rodzaju inwestycji, np. masztu, o parametrach ustalonych w planie, nie oznaczają braku możliwości lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności. Przeciwnie, § 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) tiret trzeci planu dopuszcza jako formę zabudowy infrastrukturę techniczną, natomiast gmina, działając w ramach władztwa planistycznego, była uprawniona do wprowadzenia pewnych ograniczeń w tym zakresie. Powyższe przesądza, że postanowienia planu, z którymi niezgodność stwierdził organ administracji architektoniczno-budowlanej rozpatrujący złożony projekt budowlany, nie naruszają art. 46 ust. 1 i 2 ustawy, a niezgodność ta mogła być podstawą odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.
Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, oceny wyrażonej w ww. wyroku, wbrew twierdzeniom skargi, nie zmienia fakt, że z dniem 25 października 2019 r. do art. 46 ustawy dodano ust. 1a, który przewiduje, że nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Wprowadzenie tej regulacji było odpowiedzią na przeważającą praktykę sądów dotyczącą wykładni postanowień planów zagospodarowania przestrzennego w kontekście inwestycji telekomunikacyjnych, zgodnie z którą dyspozycja istniejącego art. 46 ust. 1 ustawy, w związku z uchyleniem przepisu przejściowego w art. 75 ust. 2 ustawy nie ma zastosowania do planów miejscowych uchwalonych przed dniem wejścia w życie ustawy w 2010 r. Sądy, zdaniem ustawodawcy, zdawały się nie dostrzegać, że wciąż obowiązującym przepisem ustawy jest przepis przejściowy art. 75 ust. 1, zgodnie z którym art. 46 ust. 1 stosuje się także do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy. Uzasadnionym było zatem dookreślenie poprzez art. 46 ust. 1a, że ewentualne istniejące zakazy telekomunikacyjne w planach zagospodarowania przestrzennego z mocy prawa są nieważne i nie podlegają stosowaniu (s. 53 uzasadnienia projektu ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 3484, Sejm VIII kadencji).
Sąd wskazał, że wprowadzony w § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a) planu zakaz lokalizacji budowli wyższych niż 15 m nie stanowi naruszenia art. 46 ust. 1 ww. ustawy, gdyż nie zakazuje on lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności, a jedynie wprowadza dopuszczalne w ramach władztwa planistycznego ograniczenia w realizacji określonego rodzaju zabudowy – budowli, w tym także masztów stacji bazowych i to na ograniczonym obszarze gminy, a nie całym jej terenie. Fakt, że tego typu ograniczenia kolidują z konkretnym zamierzeniem skarżącej nie powoduje, że postanowień planu nie można stosować w niniejszej sprawie lub są one sprzeczne z przepisami, które – jak wykazano – odnoszą się do innych planów, tj. istniejących, a nie dopiero uchwalonych.
Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na zasadzie art. 151 P.p.s.a.
Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 11 maja 2021 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera jeden zarzuty materialnoprawny.
Pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie art. 35 ust. 4 w zw. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 46 ust. 1, 1a i 2 ustawy w zw. z § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a) i § 4 ust. 8 planu miejscowego poprzez bezpodstawną odmowę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy ww. przepisy, w szczególności ust. 1a wyraźnie nakazują niestosowanie ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, jeżeli inwestycja przedsiębiorcy telekomunikacyjnego jest zgodna z przepisami odrębnymi.
W oparciu o wskazaną podstawę kasacyjną pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia 25 czerwca 2020 r. Pełnomocnik ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że przepis art. 46 ust. 1a ustawy nie był przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 541/19. Ustalenia § 4 ust. 8 miejscowego planu wskazują, że plan przewiduje jednak możliwość budowy obiektów wyższych niż 15 m, ponieważ w takim przypadku należy uzyskać zgodę właściwych służb lotniczych. Jest to niezgodność przepisów, którą należy rozważyć w świetle inwestycji skarżącej.
W przedmiotowej sprawie nie ma przepisów odrębnych, które uniemożliwiałyby realizację inwestycji, zatem organ zatwierdzający projekt budowlany powinien dokonać interpretacji postanowień miejscowego planu w świetle zapisów art. 46 ustawy, w szczególności ust. 1a, co nie zostało dokonane. Analizując przepisy planu organy powinny pominąć przepis o wysokości zabudowy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób.
Skarga kasacyjna oparta została o podstawę naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię wskazanych w niej przepisów. Nie zawiera żadnych zarzutów procesowych podważających stan faktyczny przyjęty przez Sąd za podstawę orzekania. Do postawionych w niej zarzutów materialnych należało więc odnieść się biorąc pod uwagę przyjęty przez Sąd pierwszej instancji i niezakwestionowany w skardze kasacyjnej stan faktyczny sprawy.
Pełnomocnik skarżącej w skardze kasacyjnej podniósł tylko jeden zarzut dotyczący naruszenia art. 35 ust. 4 w zw. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i art. 46 ust. 1, 1a i 2 ustawy w powiązaniu z § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a) i § 4 ust. 8 planu miejscowego. Uzasadniając ten zarzut pełnomocnik wskazał, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował bezpodstawną odmowę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy powyższe przepisy, w szczególności art. 46 ust. 1a ustawy wyraźnie nakazują niestosowanie ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, jeżeli inwestycja przedsiębiorcy telekomunikacyjnego jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Odnosząc się do tego zarzutu na wstępie powołać należy treść art. 46 ust. 1-2 ustawy. Stosownie do ust. 1 tego przepisu, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W myśl ust. 1a cytowanego przepisu, nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu, jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.
Przepisy art. 46 ustawy wprowadzone zostały do porządku prawnego celem usunięcia barier prawnych, które m.in. przez liczne zakazy i ograniczenia w planach miejscowych, często nieuzasadnione merytorycznie, prowadziły do tworzenia obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych. Dlatego jako zasadę przyjęto, że żaden plan miejscowy nie może na jakimkolwiek obszarze zakazywać ani uniemożliwiać świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, w szczególności poprzez zakazy lub ograniczenia w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej, o ile nie jest to konieczne dla ochrony bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, przyrody, zdrowia, zabytków albo ze względu na inny ważny interes publiczny. Inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej musi być bowiem zgodna z przepisami odrębnymi. Omawiane przepisy obejmują zatem swoją treścią także inne wartości, które w obowiązującym systemie prawa są chronione, a więc wymagają uwzględnienia. To wyraz zastosowania zasady proporcjonalności – wyważania różnych, często sprzecznych grup interesów. A zatem niejako z założenia omawiane przepisy stanowią punkt oparcia dla weryfikacji tego, czy ograniczenia i zakazy w planach miejscowych mają merytoryczne uzasadnienie i są konieczne w demokratycznym państwie prawa (tak uzasadnienie projektu ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Sejm RP VI kadencji, nr druku: 2546).
Z przepisu art. 46 ust. 1 ustawy wynika ogólna zasada dopuszczalności realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach objętych postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tą zasadą musi być wykładany przepis art. 46 ust. 2 ustawy, który zawiera swoistą regułę interpretacyjną w stosunku do terenów przeznaczonych w planie na cele zabudowy wielorodzinnej oraz na cele rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne, a także terenów przeznaczonych na zabudowę jednorodzinną (w tym ostatnim wypadku dopuszcza się lokalizowanie infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu), stanowiącą, że lokalizowanie na takich terenach infrastruktury telekomunikacyjnej jest dopuszczalne. Lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w przypadku, o którym mowa w art. 46 ust. 2 ustawy, nie może jedynie naruszać ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Interpretując ten fragment przepisu należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy, plan miejscowy nie może ustanawiać ogólnych zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w tym zwłaszcza na terenach wymienionych w art. 46 ust. 2 ustawy.
Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że powyższej wykładni przepisów art. 46 ust. 1 i 2 ustawy nie zmienia, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, dodany do art. 46 ustawy z dniem 25 października 2019 r. ust. 1a. Wprowadzenie tej regulacji było istotnie odpowiedzią na taki sposób wykładni postanowień planów zagospodarowania przestrzennego w kontekście inwestycji telekomunikacyjnych, zgodnie z którym dyspozycja istniejącego art. 46 ust. 1 ustawy w związku z uchyleniem przepisu przejściowego w art. 75 ust. 2 ustawy nie ma zastosowania do planów miejscowych uchwalonych przed dniem wejścia w życie ustawy w 2010 r. Uzasadnionym było zatem dookreślenie, że ewentualne istniejące zakazy telekomunikacyjne w planach zagospodarowania przestrzennego z mocy prawa są nieważne i nie podlegają stosowaniu. Ustawodawca wskazał też, że pomimo obowiązującego zakazu (art. 46 ust. 1) ustanawiania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zakazów i ograniczeń w zakresie lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (w tym m.in. stacji bazowych telefonii komórkowej), nadal w praktyce zdarzają się sytuacje, że obowiązujące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zawierają tego typu zakazy bądź ograniczenia. Sytuacja taka utrzymywała się pomimo tego, że zakaz przewidziany w art. 46 ust. 1 ustawy znalazł się już w pierwotnym brzmieniu ustawy, a więc obowiązuje od 2010 r. Regulacja ta miała więc zapewnić, że ewentualnie istniejące jeszcze w niektórych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zakazy czy ograniczenia w zakresie lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej z mocy prawa nie mają zastosowania. Uznano, że proponowane rozwiązanie domyka całość regulacji związanych z zakazem ustanawiania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zakazów i ograniczeń w zakresie lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (zob. s. 53 uzasadnienia projektu ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 3484, Sejm VIII kadencji).
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym z treści art. 46 ustawy nie można wyprowadzać normy prawnej, która pozbawia organy gmin prawa kształtowania przestrzeni poprzez wprowadzanie zakazów, czy ograniczeń zabudowy urządzeniami telekomunikacyjnymi obszaru objętego planem. W konsekwencji, inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na inwestycje przez niego realizowane. Przepisy te nie przyznają bowiem przedsiębiorcom telekomunikacyjnym autonomicznego uprawnienia do kształtowania polityki przestrzennej. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało przepisami ustawy jedynie ograniczone, a nie zupełnie wyłączone. Prowadzi to do wniosku, że art. 46 ust. 1 i 2 ustawy, mógłby zostać naruszony tylko w takich warunkach, w których uchwała w sprawie planu miejscowego pozbawiałaby inwestorów możliwości inwestycyjnych w zakresie lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na terenie objętym planem. Z tego też powodu w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę tylko taka sytuacja umożliwiałaby organowi administracji architektoniczno-budowlanej ocenianie stopnia wywiązania się przez inwestora z warunku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 46 ust. 1, 1a i 2 ustawy (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 7 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 852/22, LEX nr 3513854, wyrok WSA w Warszawie z 14 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 843/17, LEX nr 2465763). Z przepisów art. 46 ust. 1 i 2 ustawy wynika, że plan miejscowy nie może wprowadzać zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych na całym obszarze objętym planem, uniemożliwiającego realizację takiego celu publicznego. Plan miejscowy może jednak wprowadzać pewne ograniczenia, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczenia co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsce, w którym będą zlokalizowane, czy też ograniczenia z uwagi na ochronę innych, istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią, wartości (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 437/17, LEX nr 2417279).
Sąd pierwszej instancji miał te okoliczności w polu widzenia i wbrew zarzutowi wnoszącej skargę kasacyjną, w ustalonym i niezakwestionowanym stanie faktycznym sprawy, nie dopuścił się błędnej wykładni art. 46 ust. 1, 1a i 2 ustawy. Prawidłowo Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie zasadnie organy uwzględniły zarówno przepisy powyższej ustawy, jak też prawomocny wyrok WSA w Gdańsku z 5 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 541/19. Sąd w tym orzeczeniu istotnie nie badał zgodności zapisów planu miejscowego dla działki nr [...] z przepisem art. 46 ust. 1a ustawy, jednak nie można zgodzić się ze stanowiskiem pełnomocnika skarżącej kasacyjnie, że skoro nie wypowiedział się w tym zakresie, to nie można twierdzić o związaniu wyrokiem z 5 lutego 2020 r. oraz, że Sąd orzekał na podstawie innego stanu prawnego. Zgodnie bowiem z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W praktyce orzeczniczej wyklucza to dokonywanie ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą, czy szerzej stanem prawnym jaki wynika z prawomocnego wyroku, rozstrzygającym poszczególne kwestie prawne (zob. wyrok NSA z 28 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 252/21, OSP 2022 r. nr 9, poz. 80). WSA w Gdańsku wyrokiem z 5 lutego 2020 r. oddalił skargę skarżącej na uchwałę Rady Gminy Przodkowo z dnia 30 maja 2019 r. nr VI/85/2019 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd poddał kontroli § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a) planu miejscowego dla działki nr [...] w zakresie zakazu lokalizacji budowli wyższych niż 15 m w związku z treścią art. 46 ust. 1 i 2 ustawy. W ocenie Sądu wprowadzone planem ograniczenia, które mogą wpływać pośrednio na realizację jednego rodzaju inwestycji, np. masztu, o parametrach ustalonych w planie, nie oznaczają braku możliwości lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności. Przeciwnie, § 5 ust. 1 pkt 1 lit. b) tiret trzecie planu miejscowego dopuszcza jako formę zabudowy infrastrukturę techniczną, natomiast gmina, działając w ramach władztwa planistycznego, była uprawniona do wprowadzenia pewnych ograniczeń w tym zakresie.
W efekcie należy stwierdzić, że wprowadzony w § 6 ust. 1 pkt 2 lit. a) planu miejscowego zakaz lokalizacji budowli wyższych niż 15 m nie stanowi naruszenia art. 46 ust. 1, 1a i 2 ww. ustawy. Nie można zgodzić się z pełnomocnikiem skarżącej kasacyjnie, że w niniejszej sprawie organy powinny pominąć zapisy planu miejscowego dotyczące zakazu lokalizacji budowli wyższych niż 15 m, wobec treści art. 46 ust. 1a ustawy. Raz jeszcze należy wyjaśnić, że przepis ten ma na celu usunięcie wątpliwości co do niestosowania przepisów planów miejscowych obowiązujących przed rokiem 2010, które zawierałyby tego rodzaju zakazy i ograniczenia, a także planów miejscowych, które wprawdzie zostały uchwalone w stanie prawnym obowiązującym po wejściu w życie ustawy, ale wbrew zakazowi wynikającemu z art. 46 ust. 1 ustawy, takie zakazy i ograniczenia zawierały.
W niniejszej sprawie plan miejscowy przyjęty uchwałą Rady Gminy Przodkowo z dnia 30 maja 2019 r. nr VI/85/2019 nie zakazuje i nie zawiera takich ograniczeń, które uniemożliwiałyby realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności, a jedynie wprowadza dopuszczalne w ramach władztwa planistycznego ograniczenia w realizacji określonego rodzaju zabudowy – budowli, w tym masztów stacji bazowych o wysokości wyższych niż 15 m i to na ograniczonym obszarze gminy, a nie całym jej terenie. Okoliczność, że tego typu ustalenia planu miejscowego kolidują z konkretnym zamierzeniem skarżącej kasacyjnie nie powoduje, że postanowień planu nie można stosować w niniejszej sprawie lub są one sprzeczne z przepisami. Wobec powyższego NSA nie podzielił zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 46 ust. 1, 1a i 2 ustawy.
Nie można również zgodzić się z pełnomocnikiem skarżącej kasacyjnie, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie § 4 ust. 8 planu miejscowego, zgodnie z którym: "Wszelkie projektowane obiekty o wysokości równej i wyższej od 50 m nad poziom terenu podlegają zgłoszeniu do Szefostwa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę." Zdaniem pełnomocnika powyższe uregulowanie pozwala na realizację przedmiotowej stacji bazowej, która ma mieć wysokość całkowitą 55,95 m n.p.t.; w takim przypadku należy uzyskać zgodę właściwych służb lotniczych. Odnosząc się do tych twierdzeń zauważyć należy, że w powołanym już wcześniej prawomocnym wyroku z 5 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 541/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odnosząc się do zarzutu naruszenia tego przepisu planu miejscowego stwierdził, że ujęty w nim nakaz uzgadniania projektowanej zabudowy o wysokości równej i większej niż 50 m n.p.t. w celu ochrony przestrzeni powietrznej przed przeszkodami lotniczymi wynika wprost z pisma Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Gdańsku z dnia 7 listopada 2018 r. i stanowi powtórzenie § 2 ust. 2 wówczas obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. Nr 130, poz. 1193), który przewiduje, że: "Zgłoszeniu do właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym, z zastrzeżeniem ust. 1, podlegają wszystkie stałe lub tymczasowe obiekty budowlane o wysokości 50 m i więcej." W związku z tym zapis ten należy rozpatrzyć w kontekście naruszenia "Zasad techniki prawodawczej" stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Zasady techniki prawodawczej nie tworzą upoważnienia do tworzenia prawa, stanowią pewien zbiór zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa, a ich naruszenie nie stanowi automatycznie o sprzeczności uregulowań z prawem, wskazuje natomiast, że przepisy zostały źle skonstruowane. W konsekwencji WSA w Gdańsku uznał, że tego rodzaju naruszenie, do jakiego doszło wskutek powtórzenia w planie miejscowym regulacji rozporządzenia nie miało charakteru istotnego naruszenia Zasad techniki prawodawczej i nie przesądzało o losach planu miejscowego. Sąd stwierdził zatem, że w toku procedowania nad zaskarżonym aktem nie doszło do istotnego naruszenia zasad i trybu sporządzania planu. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela powyższe argumenty i racje przedstawione w wyroku z 5 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 541/19.
W efekcie należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok nie narusza art. 35 ust. 4 w zw. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz przepisów art. 46 ust. 1, 1a i 2 ustawy w powiązaniu z § 6 ust. 1 pkt 2) lit. a) i § 4 ust. 8 planu miejscowego. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że orzekające w sprawie organy prawidłowo zbadały zgodność projektowanej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego i w konsekwencji zasadnie uznały, że inwestycja narusza § 6 ust. 1 pkt 2) lit. a) prawa miejscowego w zakresie dopuszczalnej wysokości obiektu. Okoliczność ta spowodowała, że organ nie mógł zatwierdzić przedłożonego projektu budowlanego i udzielić skarżącej kasacyjnie pozwolenia na budowę.
Rozważania powyższe skłaniają do konkluzji, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, stosownie do art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.