II OSK 1784/13

II OSK 1784/13 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2015-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-07-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący/
Zofia Flasińska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2164/12 - Wyrok WSA w Warszawie z 2013-04-11
II OZ 1167/12 - Postanowienie NSA z 2013-01-15
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2164/12 w sprawie ze skargi R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie na rzecz R. R. kwotę 650 (sześćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2164/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Wójt Gminy S. wydał z wniosku inwestora J. T. decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch kurników o obsadzie 42.000 sztuk kur niosek każdy w systemie chowu klatkowego, budowie sortowni jaj wraz z budową obiektów towarzyszących na działce nr [...] w miejscowości S. K.
W dniu 27 lutego 2012 r. R. R., G. R., J. L., A. L. P. M. i J. K. złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji.
Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie umorzyło postępowanie nieważnościowe z wniosku R. R. Decyzją z [...] czerwca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie, po rozpatrzeniu wniosku R. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2012 r.
W ocenie Kolegium, R. R. nie posiada interesu prawnego w sprawie, a jedynie interes faktyczny. Odnośnie zarzutu wnioskodawcy dotyczącego wadliwości raportu oddziaływania tej inwestycji na środowisko wykonanego na zlecenie inwestora, Kolegium stwierdziło, że nie stanowi to przedmiotu badania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, lecz są to kwestie badane na etapie ustalania środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R. R., zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz nieuwzględnienie art. 28 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że planowana inwestycja w sposób istotny naruszy warunki ochrony powietrza i wód (odór, ścieki przemysłowe, odpady), a nieruchomość skarżącego od tej inwestycji przedziela jedynie droga o szerokości 4 m.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zajmując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za bezzasadną.
Sąd stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wszystkich wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim nie zawiera ono ustalenia stanu faktycznego sprawy, a także wyjaśnienia tych przepisów, które doprowadziły do konkluzji, że skarżący nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu w trybie nieważnościowym decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 2011 r. o ustaleniu warunków zabudowy. O ile bowiem organ przywołuje normę art. 28 k.p.a., to poza teoretycznymi rozważaniami nie stosuje tego przepisu do ustalonego - brak bowiem takich ustaleń - stanu faktycznego. Nie mniej jednak owo naruszenie przepisów procesowych w konsekwencji nie miało wpływu na wynik sprawy, bowiem należało podzielić stanowisko organu, że skarżący nie posiada interesu prawnego, aby być stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i w konsekwencji skutecznie żądać wzruszenia tej decyzji w postępowaniu nieważnościowym. Taki stan rzeczy uniemożliwia prowadzenie postępowania nadzwyczajnego, co powinno skutkować odmową jego wszczęcia (art. 61 a § 1 k.p.a.) lub umorzeniem postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.), jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.
Sąd wskazał, iż podstawową kwestią w rozpoznawanej sprawie jest to, czy nieruchomość skarżącego znajduje się w strefie oddziaływania zamierzonej inwestycji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie bowiem wyjaśniono, że stronami postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z zasady są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, której dotyczy postępowanie, natomiast właściciele i wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z tą nieruchomością w tym nawet położonych w pewnej od niej odległości, mogą być stroną wówczas, gdy wykażą istnienie swego interesu prawnego opartego na konkretnej normie prawa materialnego. Wiąże się z tym przyszłe oddziaływanie planowanej inwestycji na uzasadniony prawnie interes lub obowiązek właściciela lub wieczystego użytkownika takiej nieruchomości (por. wyroki NSA: z 28 września 2006 r., II OSK 726/06, Lex nr 203457, z 19 maja 2010 r., II OSK 917/09, Lex nr 597957 i z 26 listopada 2010 r, II OSK 1825/09, Lex nr 746818).
W tej sprawie - jak wynika z załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy - teren inwestycji oddalony jest od działki skarżącego poprzez drogę po skosie. Tym samym działka skarżącego nie graniczy bezpośrednio z działką inwestycyjną. Nie oznacza to, jak już wyżej wskazano, że z tego wyłącznie faktu właściciel takiej działki nie może uzyskać przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zasadniczą sprawą jest zakres oddziaływania inwestycji. Ze względu na rodzaj planowanej inwestycji (budowa kurników w systemie chowu klatkowego) będzie ona generowała, co podnosi skarżący, charakterystyczne zapachy, a właściwie odory. Ze względu na związek owych odorów ze zjawiskiem atmosferycznym jakim jest wiatr, prawdopodobne będzie oddziaływanie tego przedsięwzięcia na działkę skarżącego w zależności od kierunków wiatru. Nie mniej jednak w tej konkretnej sprawie oczywiste negatywne oddziaływanie w postaci immisji odoru nie może skutkować uznaniem skarżącego za stronę, bowiem występuje sytuacja nakładania się kilku tożsamych źródeł oddziaływania. Na działce skarżącego (działka nr ew. [...]) także znajduje się kurnik generujący taki sam rodzaj odoru, ponadto na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...] znajduje się taka sama zabudowa (załącznik do decyzji o warunkach zabudowy oraz analiza). Wzajemne nakładanie się tych oddziaływań powoduje w konsekwencji ich wzajemne zbilansowanie, bowiem w istocie w całej okolicy panuje charakterystyczny dla chowu kur klatkowych zapach, którego jednym ze źródeł jest także działalność gospodarcza prowadzona przez skarżącego. Skoro zaś postępowanie zostało wszczęte na wniosek podmiotu nielegitymowanego, konieczne było wydanie decyzji o umorzeniu postępowania z racji jego bezprzedmiotowości.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł R. R., opierając ją na podstawach:
I. naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy:
1) art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd l instancji, iż musi być naruszony interes prawny skarżącego by mógł być on stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 2011 r., wbrew brzmieniu niniejszego przepisu, który stanowi że wystarczy, że postępowanie dotyczy jego interesu prawnego,
2) art. 28 k.p.a. w związku z art. 140 i 144 ustawy z dnia 23 czerwca 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) poprzez niezastosowanie, pomimo niedającym się zaprzeczyć faktom, iż rozstrzygnięcie niniejszego postępowania administracyjnego ma wpływ na sposób wykonywania prawa własności przez skarżącego,
3) art. 28 k.p.a. w związku z art. 61 w związku z art. 54 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. Nr 647 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie, pomimo faktu przyznanego przez Sąd I Instancji, iż nieruchomość skarżącego leży w obszarze oddziaływania inwestycji, której dotyczy decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 2011 r. o ustaleniu warunków zabudowy.
II. naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 i 2 k.p.a., art. 77 § 1 i § 4 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż organ administracyjny rozpatrzył sprawę, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,
2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie przez Sąd I Instancji podstawy prawnej oddalenia odwołania skarżącego, pomimo przyznania w treści uzasadnienia, iż nieruchomość skarżącego znajduje się w strefie oddziaływania planowanej inwestycji,
3) art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269), oraz art. 3 i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo niezastosowania przez organ administracyjny powołanych wyżej przepisów postępowania i niedostatecznego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, a w konsekwencji przyjęcie, że skarżący nie ma legitymacji do bycia stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności w/w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy,
4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy decyzja organu administracji wydana została z naruszeniem przepisu art. 7 k.p.a., 75 § 1 i 2 k.p.a., 77 § 1 i 4 k.p.a. oraz 80 k.p.a.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie ksoztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, iż jest właścicielem działki położonej w miejscowości S. K. o nr [...], oddzielonej zaledwie drogą o szerokości 4 m od działki nr [...], na której została zlokalizowana planowana inwestycja. Na działce nr [...] znajduje się dom mieszkalny, natomiast za domem są usadowione kurniki. Dom został wybudowany kilka lat po kurnikach i usadowiony tak, by zminimalizować oddziaływanie zapachów i gazów z prowadzonej przez skarżącego hodowli na budynek mieszkalny. W ocenie skarżącego, bliskość sąsiedniej inwestycji spowoduje niedozwolone emisje, które będą oddziaływać na jego nieruchomość. Ich intensywność będzie nasilona w związku z przeważającym kierunkiem wiatrów. Wynik postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 2011 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji dotyczy więc jego interesu prawnego.
Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 2011 r. został złożony przez sześć osób, będących właścicielami nieruchomości graniczących i znajdujących się w pobliżu działki nr [...]. Osoby te podnosiły, iż ich nieruchomości znajdują się w granicach obszaru oddziaływania inwestycji. Twierdzenia dotyczące oddziaływania inwestycji oparte zostały na ich doświadczeniu życiowym, ponieważ w ich miejscowości znajdują się już kurniki o podobnej wielkości.
W ocenie skarżącego, zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 7 k.p.a., gdyż organy nie wyjasniły stanu faktycznego tej sprawy. Uprzednio Wójt Gminy S., prowadząc sprawę o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, pomimo znanego mu powszechnie faktu, iż tak duża inwestycja będzie zanieczyszczać powietrze, poprzez emisję nie tylko odoru, a przede wszystkim azotu, sodu, amoniaku i innych związków chemicznych daleko poza obszar nieruchomości objętej inwestycją, zaniechał zlecenia wykonania ekspertyz zanieczyszczenia powietrza przez biegłych specjalistów. Wykonanie ekspertyzy jest konieczne, ponieważ na sąsiednich nieruchomościach również znajdują się obiekty (kurniki) emitujące szkodliwe substancje, co spowoduje kumulację zanieczyszczeń i może stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Takie zaniechanie stanowi naruszenie przepisu art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Skarżący podkreślił, że planowana inwestycja będzie źródłem emisji amoniaku, siarkowodoru, pyłu i zanieczyszczeń energetycznych. A zatem funkcjonowanie dwóch dodatkowych kurników na 84 000 szt. kur może spowodować ponadnormatywne oddziaływania na środowisko naturalne oraz zdrowie i warunki ich życia ludzi.
Skarżący wskazał, iż chcąc wykazać, iż jest stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postępowania przed Sądem I instancji nie wskazał konkretnych przepisów prawa, jednak przytaczane przez niego podstawy faktyczne żądania mogły i powinny być wzięte pod uwagę przez Sąd w kontekście obowiązujących i znanych mu przepisów prawa materialnego, w tym zwłaszcza art. 140 i 144 k.c., jak również norm z zakresu kształtowania ładu przestrzennego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Obowiązkiem organu administracji jest zatem ustalenie czy żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego pochodzi od podmiotu posiadającego przymiot strony. To, że strona nie brała udziału w postępowaniu zwykłym nie pozbawia jej prawa do żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
W decyzji o warunkach zabudowy organ orzeka, czy – wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – w świetle przepisów prawa powszechnie obowiązującego możliwa jest lokalizacja danej inwestycji na danym terenie. W ugruntowanym już orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stronami postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z nieruchomością, na której ma być zlokalizowana planowana inwestycja oraz właściciele lub użytkownicy nieruchomości położonych w dalszej odległości, jeżeli znajdują się one w obszarze oddziaływania tej inwestycji. W ten sam sposób należy oceniać przymiot strony w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.
W tej sprawie skarżący jest właścicielem nieruchomości – działki nr [...], która nie sąsiaduje wprawdzie bezpośrednio z działką inwestorów, lecz oddzielona jest od tej tej działki drogą publiczną o szerokości ok. 4 m. Na działce nr [...] znajduje się dom skarżącego, za którym znajdują się należące do niego kurniki. Sąd I instancji wprawdzie stwierdził, że planowana inwestycja, generująca charakterystyczne zapachy, prawdopodobnie będzie oddziaływać na działkę skarżącego w zależności od kierunków wiatru, lecz z uwagi na to, że zarówno na działce skarżącego, jak i na sąsiednich działkach również znajdują się kurniki wydzielające podobny odór, to wzajemne nakładanie tych oddziaływań powoduje w konsekwencji ich wzajemne zbilansowanie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Bez wątpienia inwestycja, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2011 r. (dwa kurniki łącznie na 84 000 kur) ze względu na swój rozmiar i przeznaczenie będzie źródłem emisji odoru oraz związków chemicznych do wody, gleby i powietrza. Fakt, iż w okolicy znajdują się już inne duże budynki przeznaczone na chów kur, a więc na tym terenie nastąpi kumulacja podobnych rodzajów oddziaływań, tym bardziej przemawia za uznaniem, że prawa właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestora mogą zostać naruszone. Jeżeli bowiem nawet dotychczasowe oddziaływanie na środowisko wszystkich okolicznych kurników nie przekraczało dopuszczalnych norm, to budowa dwóch kolejnych dużych obiektów o podobnym oddziaływaniu może spowodować ponadnormatywne oddziaływanie na warunki życia właścicieli sąsiednich nieruchomości. Zatem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący - jako właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji - ma interes prawny w tym, aby domagać się stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 2011 r., a zatem przysługuje mu przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym. Zasadne są więc zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, a zwłaszcza zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 i 144 k.c.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi przez Sąd, mimo niedostatecznego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności są niezadne. Stan faktyczny tej sprawy został przez Sąd I instancji ustalony prawidłowo, jednak Sąd dokonał błędnej jego oceny w świetle art. 28 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Z przedstawiowych powyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. uchylił również zaskarżoną decyzję Samorządowego Koelgium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] czerwca 2012 r. i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] maja 2012 r. Organ administracji powinien więc rozpoznać wniosek R. R. z dnia 27 lutego 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] lipca 2011 r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a.