II OSK 1783/21

II OSK 1783/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Anna Szymańska
Małgorzata Miron /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1263/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-02-16
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
art. 37 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 141 § 4, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1263/20 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 maja 2020 r. znak: DON.7100.77.2020.ABL w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lutego 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1263/20 oddalił skargę M. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 maja 2020 r. znak: DON.7100.77.2020.ABL w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Prezydent Miasta Kielce decyzją z 4 lipca 1995 r. znak: UAN.I-7355/238/95, wydaną na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414; dalej: "Prawo budowane z 1994 r.") i art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane z 1974 r."), nakazał J. P. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K. – do dnia 30 września 1995 r.
Wnioskiem z 2 grudnia 2019 r. M. J. – następca prawny J. P. – wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta Kielce z 4 lipca 1995 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") decyzją z 26 lutego 2020 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Kielce z 4 lipca 1995 r. znak: UAN.I-7355/238/95 w części dotyczącej określenia terminu wykonania rozbiórki, a w pozostałym zakresie odmówił stwierdzenia jej nieważności.
Po rozpatrzeniu odwołania M. J. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") decyzją z 19 maja 2020 r. znak: DON.7100.77.2020.ABL utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
GINB wskazał, że jak ustalono w toku postępowania poprzedzającego wydanie kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta Kielce, budynek mieszkalny o wymiarach ok 5,1 m x 23,2 m przy ul. [...] leży wzdłuż granicy z nieruchomością przy ul. [...] i przylega do budynku mieszkalnego. Oprócz ww. budynku przy wschodniej granicy znajduje się drugi budynek mieszkalny. J. P. oświadczyła, że obiekt powstał w 1982 r. bez pozwolenia na budowę.
GINB wskazał ponadto, że z opinii urbanistycznej Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w [...] z 4 maja 1995 r. wynika, że zgodnie z ustaleniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonego uchwałą WRN w [...] nr [...] z [...] czerwca 1977 r. (Dz. U. WRN nr [...], poz. ze zm.) wraz ze zmianami zatwierdzonymi uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] czerwca 1992 r. (Dz. Urz. Woj. Kieleckiego z [...] lipca 1992 r. Nr [...], po. [...]) oraz uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Kieleckiego z [...] grudnia 1992 r. Nr [...], poz. [...]) budynek usytuowany jest na terenie VII.30.A4.KS, którego podstawową funkcją są "urządzenia obsługi komunikacji samochodowej". Dopuszczalną funkcją jest "handel detaliczny, rzemiosło związane z obsługą samochodów". W opinii wskazano również, że budynek znajduje się w części działki przeznaczonej pod komunikację drogową – pętlę autobusową, w związku z tym lokalizacja ta jest niezgodna z planem.
Organ wyjaśnił, że zastosowanie w sprawie miały przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., w związku z brzmieniem art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Z materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że budynek "w drugiej linii zabudowy" na działce nr [...] przy ul. [...] w K. został wybudowany samowolnie, bez wymaganego pozwolenia na budowę, na terenie nieprzeznaczonym w planie miejscowym ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] pod tego rodzaju zabudowę. Nie było podstaw do legalizacji budynku, a więc obowiązkiem organu było nakazanie rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.
W ocenie GINB nakaz skierowano prawidłowo. Inwestorem była J. P., która nie kwestionowała tego faktu i zwracała się o odroczenie nakazu rozbiórki. Organ dodał, że wydanie nakazu na inwestora było zasadne, gdyż właściciel nieruchomości – S. K. zmarł [...] lipca 1993 r.
Zdaniem organu odwoławczego WINB prawidłowo zatem odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji w części nakazującej rozbiórkę. Badana decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.").
Organ wyjaśnił, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa kwestia pozbawienia stron udziału w postępowaniu. Może ona stanowić przesłankę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podniósł ponadto, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa okoliczność, że "strona wystąpiła do organu z prośbą o pozwolenie na użytkowanie budynku, a organ wszczął postępowanie z urzędu i wydał nakaz rozbiórki". GINB nie zgodził się też z zarzutem, że decyzja Prezydenta Miasta Kielce nie zawierała żadnego uzasadnienia prawnego czy była uzasadniona lakonicznie. Dodatkowo wskazał, że w dacie wydania decyzji prezentowano dwie różne linie orzecznicze dotyczące postępowań prowadzonych na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. W myśl jednej należało badać przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie samowolnej budowy, a według drugiej – przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji. Zastosowanie przez organ drugiej ze wskazanych linii orzeczniczych nie może stanowić rażącego naruszenia prawa, nawet jeśli już po wydaniu decyzji zapadła uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13 rozstrzygająca ten problem.
GINB podzielił ustalenia WINB, że decyzja o nakazie rozbiórki została wydana bez podstawy prawnej w części dotyczącej określenia terminu wykonania tego nakazu. W pozostałej części nie jest ona obarczona żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
Skargę na powyższą decyzję złożyła M. J. Wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy była podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na to, że rażąco narusza prawo.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę, uznając ją za niezasadną.
Sąd podzielił stanowisko organu, że w postępowaniu zwyczajnym zastosowanie znajdowały przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Regułą podstawową wynikającą z art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. jest stosowanie nowej ustawy. Wyjątek od tej zasady przewiduje art. 103 ust. 2 cyt. ustawy, który wyłącza stosowanie Prawa budowlanego z 1994 r. po dniu 1 stycznia 1995 r. tylko w odniesieniu do art. 48 tej ustawy i wyłącznie wówczas, gdy przed dniem 1 stycznia 1995 r. budowa obiektu została zakończona.
Sąd przywołał treść art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Wyjaśnił, że wykładnia tego przepisu budziła poważne wątpliwości w orzecznictwie co do kwestii, czy do legalizacji samowoli popełnionej przed 1995 r. mają zastosowanie przepisy o planowaniu przestrzennym z okresu budowy, czy też z daty rozstrzygania o legalizacji. Problem ten rozwiązała dopiero uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13, zgodnie z którą przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym, że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.
Przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowiący podstawę decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym był różnie wykładany. Oznacza to, że nie można zarzucić Prezydentowi Miasta Kielce, że kontrolowaną decyzją z 4 lipca 1995 r. w części nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu zastosował miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzony uchwałą WRN w [...] nr [...] z [...] czerwca 1977 r. wraz ze zmianami zatwierdzonymi uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] listopada 1992 r. oraz uchwałą ww. organu nr [...] z [...] listopada 1994 r. W świetle tych regulacji planistycznych nie było podstaw do legalizacji obiektu. Prezydent Miasta Kielce miał zatem obowiązek wydać nakaz rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Decyzja ta nie jest obarczona wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia prawa.
Wbrew zarzutom skargi, nie może być badana w postępowaniu toczącym się w przedmiocie stwierdzenia nieważności przesłanka wznowieniowa wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z pozbawieniem stron udziału w postępowaniu zwyczajnym.
M. J. wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Sądowi I instancji zarzuciła:
1) naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez nieustosunkowanie się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich okoliczności uzasadniających podniesiony zarzut, tj. potraktowania postępowania wszczętego na wniosek tak jak postępowania wszczętego z urzędu oraz brak jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia 4 lipca 1995 r.;
2) naruszenie przepisu prawa materialnego art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia 4 lipca 1995 r. znak: UAN.1-7355/238/95 w sytuacji, gdy przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem przy podejmowaniu przedmiotowej decyzji organ dopuścił się naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezawiadomienie współwłaścicieli nieruchomości: A. P., T. K. ora R. R. o prowadzonym postępowaniu w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku, art. 61 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z urzędu w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek oraz brak jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego decyzji nakazującej rozbiórkę.
W oparciu o powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał najdalej idący zarzut naruszenia przepisów postępowania podniesiony przez skarżącą kasacyjnie, tj. zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08; CBOSA). Treść uzasadnienia powinna bowiem umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i – w razie kontroli instancyjnej – Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji zasadniczo realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące charakteru przedmiotowej sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji, analizując i interpretując przepisy stanowiące podstawę do wydania nakazu rozbiórki pod kątem stwierdzenia kwalifikowanych wad tej decyzji. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie.
Przyznać należy rację skarżącej kasacyjnie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odnosi się do wszystkich podnoszonych w uzasadnieniu jej skargi argumentów, które miałyby przemawiać za stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydenta Miasta Kielce o nakazie rozbiórki. We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (a później w odwołaniu) M. J. wskazywała na kilka wad decyzji z dnia 4 lipca 1995 r., które w jej ocenie uzasadniały stwierdzenie jej nieważności:
1) w postępowaniu nie brały udziały wszystkie strony postępowania,
2) w związku z wnioskiem J. P. mającym na celu legalizację samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego (wg. akt sprawy wniosek z dnia 24 lutego 1995 r. złożyła H. K. – przyp. NSA) zostało faktycznie wszczęte postępowanie zakończone decyzją w przedmiocie nakazu rozbiórki, co stanowiło niedopuszczalną zmianę trybu i przedmiotu postępowania,
3) decyzja nie zawiera żadnego uzasadnienia prawnego, a uzasadnienie faktyczne decyzji zostało przedstawione bardzo lakonicznie.
W skardze kasacyjnej zarzucono, że Sąd Wojewódzki, z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., nie odniósł się do niektórych z tych kwestii podnoszonych w skardze, mianowicie do naruszenia przez Prezydenta Miasta Kielce przepisu art. 61 § 1 k.p.a. poprzez mieszanie trybów postępowania oraz wadliwego uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji. Przyznać należy rację skarżącej kasacyjnie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku pomija tę istotną część argumentacji skargi, a tym samym stanowi naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji niewątpliwie odniósł się jednak do istoty sprawy, tj. stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Kielce z dnia 4 lipca 1995 r., choć w ograniczonym zakresie. Stanowisko Sądu podzielające ocenę zwartą w zaskarżonej decyzji GINB nie zawiera oceny wszystkich podnoszonych przez skarżącą argumentów, które jej zdaniem – wbrew ocenie organu – winny skutkować stwierdzeniem nieważności kwestionowanej decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy wskazane uchybienie Sądu nie stanowi jednak takiej wadliwości, by konieczne było uchylenie zaskarżonego wyroku tylko z tego powodu. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przypomnieć w tym miejscu wypada, że sformułowanie w skardze kasacyjnej zarzutów procesowych wymaga nie tylko wskazania, jakie przepisy postępowania zostały naruszone przez Sąd I instancji, ale też wykazania istotności wpływu tego naruszenia na wynik sprawy – treść orzeczenia. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.
Wbrew ocenie skarżącej kasacyjnie pominięte przez Sąd kwestie nie mogły być zakwalifikowane jako naruszenie prawa, a tym bardziej rażące (co zostanie wyjaśnione w dalszej części motów niniejszego wyroku). Zaskarżona decyzja GINB jest zgodna z prawem, a skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała zatem oddaleniu. Niezależnie od powyższego w rozpoznawanej skardze kasacyjnej uzasadnienie podstawy opartej o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie zawiera wykazania wpływu braku stanowiska Sądu odnośnie do pominiętych elementów oceny stanu prawnego na końcowy wynik sprawy, co czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nieskutecznym.
Nieuzasadniony okazał się również drugi postawiony w skardze kasacyjnej zarzut, wskazujący na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Stanowisko skarżącej zarzucające Prezydentowi Miasta Kielce niedopuszczalną zmianę trybu i przedmiotu postpowania jest wynikiem, zdaje się, pewnego niezrozumienia z jej strony procedury uregulowanej w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Przede wszystkim nie było w sprawie kwestionowane, że do przedmiotowej samowoli budowlanej zastosowanie znajdują, na mocy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., przepisy ustawy starej, tj. Prawa budowanego z 1974 r. Stanowisko organów administracji oraz Sądu Wojewódzkiego w tym względzie jest prawidłowe. W świetle przepisów ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane sprawa dotycząca samowoli budowlanej w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 37 ustawy i art. 40 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane, powinna zostać zakończona decyzją orzekającą o legalności inwestycji, co oznacza objęcie jej gwarancją bezpieczeństwa prawnego. Właściwym środkiem jest pozwolenie na użytkowanie, wydane na podstawie art. 42 ust. 1 ww. ustawy. W sytuacji uznania samowoli za nielegalną organ winien zaś orzec o konieczności jej likwidacji poprzez nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu (art. 37 ust. 1) (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2011 r., II OSK 1923/10; CBOSA). Zgodnie z przepisami Prawa budowlanego z 1974 r. w stosunku do każdej samowoli budowlanej powinna być zatem wydana decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego bądź też decyzja zezwalająca na jego użytkowanie. W przypadku braku możliwości legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, gdy jest on niezgodny z przepisami o planowaniu przestrzennym, w konsekwencji postępowanie winno być zakończone decyzją nakazującą rozbiórkę na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowanego z 1974 r., a nie decyzją o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Rozstrzygnięcie sprawy samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K. decyzją o rozbiórce było zatem zgodne z prawem. Wbrew ocenie skarżącej kasacyjnie takie działanie organu nie stanowiło zmiany przedmiotu postępowania.
Nie ma też racji strona wnosząca skargę kasacyjną podnosząc, że Prezydent Miasta Kielce z naruszeniem art. 61 § 1 k.p.a. dokonał niedopuszczalnej zmiany trybu postępowania. Postępowanie administracyjne, o którym mówi art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., to postępowanie mające na celu likwidację samowoli budowlanej wszczęte na skutek żądania inwestora zmierzającego wprost do legalizacji obiektu wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w chwili budowy, jak też postępowanie mające na celu likwidację samowoli budowlanej wszczęte z urzędu bądź na skutek żądania innych osób niż inwestor (wyrok NSA – OZ w Gdańsku z 24.09.1998 r., II SA/Gd 974/98; CBOSA). Postępowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanej w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. mogło zatem być wszczęte zarówno na żądanie strony (inwestora, właściciela) występującej o wydanie pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, jak i z urzędu. Fakt, że w kontrowanej sprawie H. K. pismem z 24 lutego 1995 r. wniosła o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego wybudowanego przy ul. [...] w K., natomiast Prezydent Miasta Kice, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, pismem z 25 maja 1995 r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ww. samowolnie wybudowanego budynku, a następnie wydał w dniu 4 lipca 1995 r. decyzję o rozbiórce, nie stanowi o naruszeniu przez ten organ art. 61 § 1 k.p.a.
Wbrew temu, co twierdzi skarżąca kasacyjnie, nie można przyjąć, aby przedmiotowa decyzja Prezydenta Miasta Kielce nie zawierała żadnego uzasadnienia prawnego, czy też była uzasadniona w sposób lakoniczny. Ocena tego aspektu kwestionowanej decyzji zawarta w decyzjach WINB i GINB jest we wszech miar prawidłowa, a brak odniesienia się Sądu I instancji do tej części argumentacji strony nie miał wpływu na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny oczywiście również dostrzega zwięzłość uzasadnienia decyzji z 4 lipca 1995 r. przejawiającą się w braku wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji oraz skrótowość w przywołaniu ustalonego stanu faktycznego. Nie sposób jednak zgodzić się z twierdzeniem skarżącej kasacyjnie, że taki sposób uzasadnienia decyzji stanowi kwalifikowaną wadę prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Prezydent Miasta Kielce powołał w rozstrzygnięciu przepisy, które miały zastosowanie w sprawie, tj. art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. i art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Uzasadnienie decyzji zawiera zwięzłą, jednak wystarczającą informację, jaki stan faktyczny organ administracji przyjął za podstawę orzekania oraz jakimi motywami kierował się podejmując rozstrzygnięcie. Treść rozstrzygnięcia stanowi logiczną konsekwencję ustalonego w sprawie stanu faktycznego i jego prawnej oceny. W szczególności z zestawienia rozstrzygnięcia z uzasadnieniem decyzji jednoznacznie wynika, który z dwóch budynków na działce przy ul. [...] był przedmiotem postępowania – ten usytuowany w granicy z działką przy ul. [...]. Przy wydawaniu decyzji Prezydenta Miasta Kielce z 4 lipca 1995 r. nie doszło zatem do rażącego naruszenia prawa w postaci przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Ubocznie wskazać należy, że formułując zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. autor skargi kasacyjnej nie powiązał omawianego przepisu ze wskazanym przepisem art. 107 § 3 k.p.a. dotyczącym wymogów sporządzania uzasadnienia decyzji administracyjnej. Już z uwagi na tę wadę konstrukcyjną skargi kasacyjnej zarzut ten w omawianym zakresie nie mógł być uznany za uzasadniony.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęta przez autora skargi kasacyjnej próba tłumaczenia, że podnoszona przez skarżącą nieprawidłowość polegająca na braku zapewnienia wszystkim stronom udziału w sprawie stanowi rażące naruszenie prawa, pozbawiona jest racjonalności i nie może odnieść zamierzonego skutku. Tryby nadzwyczajne weryfikacji decyzji ostatecznych w postaci stwierdzenia nieważności decyzji i wznowienia postępowania administracyjnego nie są w stosunku do siebie konkurencyjne, ponieważ uruchomienie każdego z nich oparte jest na innych przesłankach, inne są następstwa prawne wydanych w nich rozstrzygnięć i mogą być one uruchomione jednocześnie, jeżeli w jednej sprawie zachodzą przesłanki do wszczęcia kilku postępowań nadzwyczajnych lub gdy strona twierdzi, że takie przesłanki występują. Prawidłowe jest stanowisko organów administracyjnych obu instancji, zaakceptowane przez Sąd I instancji, że brak czynnego udziału strony w postępowaniu bez jej winy stanowić może przesłankę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a zatem nie może być oceniane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Dodatkowo zauważyć należy, że żądać wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą wyłącznie strony pominięte w postępowaniu, które dotyczyło ich interesu prawnego.
Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić.
Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji