II OSK 1782/22

II OSK 1782/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-09-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Roman Ciąglewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 630/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-05-05
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 37 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 61 § 1, art. 62, art.138 § 2, art. 162 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 630/22 w sprawie ze sprzeciwu [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 lutego 2022 r. nr 178/OPON/2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 5 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 630/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 lutego 2022 r. nr 178/OPON/2022, w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.
Wspólnota Mieszkaniowa [...] złożyła wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia dwóch decyzji Prezydenta m. st. Warszawy, mianowicie decyzji Prezydenta m. st. Warszawy Nr 609/Ś/2015 z dnia 23 września 2015 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania nieużytkowego poddasza oficyny środkowej części oficyn bocznych na cele mieszkalne wraz ze zmianą geometrii dachu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy al. [...]. [...] w W. oraz ostatecznej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy Nr 53/Ś/2017 z dnia 31 stycznia 2017 r., znak: UD-DC-WAB.6740.29.2017.BNA, o przeniesieniu ww. pozwolenia na budowę na rzecz [...] Sp. k.
Prezydent m. st. Warszawy decyzją Nr 385/Ś/2021 z dnia 16 grudnia 2021 r., odmówił stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy Nr 609/Ś/2015 z dnia 23 września 2015 r. oraz ostatecznej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy Nr 53/Ś/2017 z dnia 31 stycznia 2017 r.
Od powyższej decyzji, z zachowaniem ustawowego terminu, odwołanie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...].
Decyzją z dnia 24 lutego 2022 r., nr 178/OPON/2022 Wojewoda Mazowiecki uchylił decyzję I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Wojewoda wskazał, że przedmiotowe postępowanie dotyczy dwóch decyzji, a mianowicie decyzji Nr 385/Ś/2021 z dnia 16 grudnia 2021 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy Nr 609/Ś/2015 z dnia 23 września 2015 r. oraz ostatecznej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy Nr53/Ś/2017 z dnia 31 stycznia 2017 r. Zdaniem Wojewody Prezydent m. st. Warszawy nieprawidłowo wydał jedną decyzję w stosunku do dwóch ww. decyzji, które stanowią odrębne zagadnienia.
Ponadto, zdaniem Wojewody Mazowieckiego, postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone niezgodnie z przepisami prawa. Organ I instancji orzekając w przedmiotowej sprawie stosował zamiennie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 162 K.p.a. Organ I instancji, jak wynika z treści decyzji Nr 385/Ś/2021 z dnia 16 grudnia 2021 r., dokonał analizy wpisów w dzienniku budowy i stwierdził, że nie można uznać, iż decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła, z przyczyn o których mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, następnie swoje rozważania odniósł do uprawnień podmiotu, który ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowalne a w konsekwencji czego, po dokonaniu wszelkich ustaleń wydał decyzję na podstawie art. 162 K.p.a.
Natomiast z przeprowadzonej przez organ odwoławczy analizy zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że pierwszy Inwestor - M. S. - utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, po wydaniu mu decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z treścią uchwały WM nr 8/4/2016 z dnia 20 kwietnia 2016 r., uchwała weszła w życie z dniem 10 czerwca 2016 r. Wątpliwości Wojewody wzbudził fakt, iż decyzja Nr 53/Ś/2017 z dnia 31 stycznia 2017 r. o przeniesieniu pozwolenia na budowę dla inwestora: M. S. na rzecz [...]Spółka Komandytowa, została wydana po utracie przez pierwszego inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowalne. Uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia 9 maja 2016 r. stanowi jedynie wyrażenie zgody na cesję umowy pomiędzy M. S. a Wspólnotą Mieszkaniową [...]na rzecz nowego Inwestora - spółki [...] Spółka Komandytowa na określonych warunkach.
Dajej wskazał, że przesłankami warunkującymi przeniesienie są: zgoda strony, na rzecz której wydano pozwolenie na budowę, przyjęcie wszystkich warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę, przez osobę, na którą nastąpić ma przeniesienie tej decyzji, wykazanie się przez taką osobę prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. M. S. w dniu przeniesienia pozwolenia na budowę dla inwestora [...] Spółka Komandytowa, nie dysponował prawem do dysponowania na cele budowlane, która stanowi przesłankę do wydania decyzji administracyjnej o przeniesieniu pozwolenia na budowę na rzecz innej osoby.
Wojewoda wskazał, że przepis art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. in fine stanowi samodzielną podstawę materialnoprawną do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Co do bezprzedmiotowości wskazuje się, że bezprzedmiotowość decyzji jest zrelatywizowana do elementów stosunku administracyjnoprawnego, ukształtowanego tą decyzją, czyli do jego przedmiotu, podmiotów oraz treści - uprawnień i obowiązków ukształtowanych decyzją. Jeśli dochodzi do ustania któregokolwiek z podanych elementów stosunku administracyjnoprawnego, jego skutkiem jest bezprzedmiotowość decyzji. Natomiast złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania; nieruchomością na cele budowlane w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b., nie zwalnia organu administracji architektoniczno-budowlanej całkowicie z wyjaśnienia tej kwestii, o ile powstaną uzasadnione wątpliwości.
W ocenie Wojewody, na skutek błędnej wykładni przepisów prawa materialnego organ administracji z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. zaniechał przeprowadzenia czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia o żądaniu skarżącej. Nie zostało ustalone w szczególności, czy w ogóle zaistniała okoliczność utraty przez nowego inwestora prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ powinien również uzyskać od podmiotu uprawnionego z decyzji o pozwoleniu na budowę wyjaśnienia w tym zakresie, stanowisko co do tego, czy decyzja stała się bezprzedmiotowa, a jeżeli tak, czy stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w jego interesie, czy utracił tytuł prawny do nieruchomości i czy ta utrata ma charakter trwały, czy istnieją podstawy przeniesienie pozwolenia na inny podmiot.
Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. (przed zmianą umowy spółki: [...]Sp. k.). Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1. naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie wynikające z:
- nieprawidłowej oceny postępowania przed organem I instancji i błędnego przyjęcia, że organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., co stanowi jedną z przesłanek zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.;
- naruszenia art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a przez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania odwoławczego co do istoty sprawy i dowolną ocenę materiału dowodowego skutkujące błędną oceną drugiej z przesłanek zastosowania art. 138 § 2 K.p.a (konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie) i uznaniem za konieczne uchylenie decyzji organu I instancji, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, mimo że okoliczności, które, zdaniem organu, miałyby w takim postępowaniu być wyjaśniane, zostały już wykazane zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym lub pozostają bez znaczenia dla oceny dopuszczalności stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę i o przeniesieniu pozwolenia na budowę na inny podmiot;
2. naruszenie art. 138 § 1 K.p.a. przez jego niezastosowanie wynikające z nieprawidłowej, niezgodnej z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. oceny materiału dowodowego oraz braku analizy art. 28 K.p.a. w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 40 ust. 3 P.b. pod kątem legitymacji podmiotu składającego odwołanie do zaskarżenia decyzji I instancji w zakresie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 53/Ś/2017 z dnia 31 stycznia 2017 r. o przeniesieniu pozwolenia na budowę, a w konsekwencji wydanie kwestionowanej decyzji mimo istnienia podstaw:
- do umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 16 grudnia 2021 r. nr 385/Ś/2021 w części w jakiej odwołanie dotyczy orzeczenia o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 53/Ś/2017 z dnia 31 stycznia 2017 r. o przeniesieniu pozwolenia na budowę na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w pozostałym zakresie utrzymania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 16 grudnia 2021 r. nr 385/Ś/2021 na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.;
- albo utrzymania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 16 grudnia 2021 r. nr 385/Ś/2021 w całości w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw.
Zdaniem Sądu, na gruncie niniejszej sprawy, organ odwoławczy wykazał prawidłowo konieczność zastosowania w niej art. 138 § 2 K.p.a.
Sąd podkreślił, że rację ma strona skarżąca, że w ramach postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji organ nie jest uprawniony do dokonywania oceny, czy badana, prawomocna decyzja jest prawidłowa. Tym samym bezpodstawne są rozważania organu II instancji odnośnie wątpliwości co do posiadania przez pierwszego inwestora - M. S. - prawa do dysponowania nieruchomością w dacie wydania pozwolenia na budowę.
Dalej Sąd wskazał, że przepis art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. może stanowić samodzielną podstawę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 4 P.b., każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Jednym z ograniczeń zasady wolności budowlanej jest konieczność posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, ilekroć w ustawie mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Przepisy Prawa budowlanego wymagają od inwestora przedstawienia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na różnych etapach procesu inwestycyjnego, tj. przy zgłoszeniu budowy (art. 30 ust. 2), przy złożeniu wniosku o pozwolenie na budowę lub o pozwolenie na rozbiórkę (art. 32 ust. 4 pkt 2), przy przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 40 ust. 1), przy zgłoszeniu zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 ust. 2 pkt 3). Ze wskazanych przepisów, jak również z ogólnej zasady wyrażonej w art. 4 Prawa budowlanego wynika, że prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej jest ściśle powiązane z prawem do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Inwestor powinien więc legitymować się prawem rzeczowym lub obligacyjnym do nieruchomości, z którego wynika prawo do posiadania tej nieruchomości i realizacji na niej danej inwestycji lub przeprowadzenia na niej robót budowlanych, nie tylko w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, lecz również przez cały okres realizacji inwestycji lub prowadzenia robót.
Sąd stwierdził, że obowiązkiem organów administracji architektoniczno-budowlanej jest nie tylko żądanie wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w przypadkach wyraźnie wskazanych w ustawie, gdy stanowi to warunek wydania decyzji, lecz również uwzględnienie utraty przez inwestora tego prawa, jeżeli ma to wpływ na możliwość wykonania przez niego decyzji o pozwoleniu na budowę i możliwość wykonywania przez właściciela nieruchomości jego prawa własności.
W ocenie Sądu, bezsporna w świetle prawa cywilnego utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie prowadzenia robót budowlanych daje podstawę do stwierdzenia przez organ architektoniczno-budowlany wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. W takiej sytuacji nie jest możliwe wykonanie decyzji przez inwestora, co czyni ją bezprzedmiotową, a ponadto stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę leży w interesie społecznym, gdyż ma wpływ na pewność obrotu prawnego tą nieruchomością, a poza tym leży w interesie właściciela nieruchomości.
Zdaniem Sądu, Wojewoda słusznie wskazał na konieczność uzyskania od podmiotu uprawnionego z decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. M. S. – stanowiska odnośnie ewentualnej utraty przez niego tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przed wydaniem decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę. Ma rację skarżąca spółka, że jej stanowisko w ww. kwestii zostało wyraźnie wykazane w postępowaniu administracyjnym, jednakże błędnie odczytała decyzję w zakresie adresata ww. wyjaśnień.
Przede wszystkim, w ocenie Sądu, Wojewoda słusznie wskazał, że nieprawidłowo organ I instancji wydał decyzję o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia w stosunku do dwóch decyzji, odnoszących się do zupełnie innych kwestii – pozwolenia na budowę oraz przeniesienia pozwolenia na budowę. W ocenie, Sądu organ I instancji powinien przeprowadzić dwa odrębne postępowania i wydać dwie odrębne decyzje.
Odnosząc się do braku interesu prawnego Wspólnoty, Sąd wskazał, że przymiot strony w sprawie dotyczącej wygaszenia decyzji o przeniesieniu pozwoleniu na budowę nie może być oceniany na podstawie art. 40 ust. 3 P.b., ponieważ przedmiot tej sprawy jest inny niż przeniesienie pozwolenia na budowę, gdzie nikt poza inwestorem i podmiotem mającym realizować określone pozwolenie we własnym imieniu nie ma interesu prawnego w sprawie wydania przedmiotowej decyzji. Do wygaszenia decyzji o przeniesienie pozwolenia na budowę ma zastosowanie zasada ogólna oceny przymiotu strony wynikająca z art. 28 K.p.a., kładąca nacisk na interes prawny strony w danej sprawie. Interesy prawne realizowane w obu postępowaniach - postępowaniu w sprawie udzielenia przeniesienia pozwolenia na budowę i w sprawie wygaśnięcia decyzji o przeniesieniu pozwoleniu na budowę - są diametralnie różne.
Nie budziło wątpliwości Sądu, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo ustalił, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, wymagane jest ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151a § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a., poprzez brak rzetelnego i kompleksowego rozpoznania zarzutów przedstawionych w sprzeciwie od decyzji, pominięcie przy rozpoznaniu sprzeciwu istotnych okoliczności podnoszonych przez stronę skarżącą i niedostrzeżenie przez Sąd, iż organ II instancji z naruszeniem przepisów postępowania uchylił decyzję organu I instancji do ponownego rozpoznania mimo istnienia obiektywnych przesłanek i prawnego obowiązku wydania przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło Sąd do błędnej decyzji o uznaniu sprzeciwu za bezpodstawny i jego oddaleniu.
W oparciu o powyższy zarzut skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 1457 ze zm., dalej: P.p.s.a.), skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.
Z uwagi na to, że skarga kasacyjna została oparta na naruszeniu art. 151a § 1 i 2 P.p.s.a., możliwe jest merytoryczne odniesienie się do istotnych okoliczności sprawy.
Przepis art. 151a § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzje w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a.
Natomiast zgodnie z art. 151a § 2, w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw. Oddalenie sprzeciwu jest zatem, co do zasady, wyrazem stanowiska sądu, że nie stwierdził naruszenia art. 138 § 2 K.p.a.
W tej sytuacji należy ustalić, jakie przyczyny, w tym także jakie okoliczności z zakresu postępowania wyjaśniającego, istotne dla sprawy, zdaniem Sądu pierwszej instancji, wskazują na brak naruszenia art. 138 § 2 K.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadnił prawidłowość decyzji kasacyjnej dwoma okolicznościami.
W ślad za organem odwoławczym uznał, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo wydał decyzję o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku dwóch decyzji, odnoszących się do zupełnie innych kwestii – pozwolenia na budowę oraz przeniesienia pozwolenia na budowę. W ocenie WSA w Warszawie, organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić dwa odrębne postępowania i wydać dwie odrębne decyzje.
Analizę tej przyczyny rozpocząć należy od przypomnienia, że zgodnie z art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Powołując się na wadliwe wydanie jednej decyzji "o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku dwóch decyzji, odnoszących się do zupełnie innych kwestii", Sąd pierwszej instancji nie wskazał naruszonego przepisu postępowania. Nie można zaś uznać, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.
Oddalenie sprzeciwu opiera się na akceptacji dla stanowiska zajętego w decyzji kasacyjnej polegającego na zastosowaniu dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a. Nie jest wykluczone, w takiej sytuacji, że Sąd, w odniesieniu do określonych kwestii faktycznych lub prawnych zajmie inne stanowisko, niż organ, które jednak nie prowadzi do uwzględnienia sprzeciwu. Powinien to jednak jasno wskazać w uzasadnieniu wyroku.
W odniesieniu do rozważanego zagadnienia, Sąd pierwszej instancji nie wskazał naruszonego przez organ pierwszej instancji przepisu, stwierdzając, że słusznie organ drugiej instancji wskazał, że nieprawidłowo organ pierwszej instancji wydał decyzję "o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku dwóch decyzji, odnoszących się do zupełnie innych kwestii".
Ten brak wskazania naruszonego przepisu, w świetle hipotezy art. 138 § 2 K.p.a., stanowi naruszenie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przede wszystkim dlatego, że naruszonego przez organ pierwszej instancji przepisu, w tym względzie, nie wskazał także organ odwoławczy.
Tymczasem przepis art. 61 § 1 K.p.a. nie wyklucza sytuacji procesowej, w której postępowanie wszczęte w odniesieniu do dwóch spraw z zakresu szeroko rozumianego prawa budowlanego jest następnie prowadzone wspólnie lub odrębnie i zostaje zakończone jedną decyzją lub odrębnymi decyzjami załatwiającymi sprawę co do istoty.
Analizę rozpocząć trzeba od spostrzeżenia, że nie można utożsamiać sprawy administracyjnej i postępowania administracyjnego. Jak wynika z art. 61 § 1 K.p.a. oraz art. 1 pkt 1 K.p.a., postępowanie administracyjne wszczynane jest w sprawie indywidulanej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej.
Sprawę administracyjną stanowi przewidziana w przepisach materialnego prawa administracyjnego, możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi (patrz: Tadeusz Woś "Pojęcie "sprawy" w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego", Acta Uniwersitatis Wratislaviensis, Nr 1022, Prawo CLXVIII, Wrocław 1990, s. 333-334; Tadeusz Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2016, s. 58).
Podstawę materialną postępowania wszczętego na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej [...], z dnia 24 sierpnia 2021 r., stanowiły przepisy art. 37 ust. 1 oraz art. 40 ust. 3 Prawa budowlanego, w powiązaniu z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a.
Co do zasady, nie ma podstaw do łącznego prowadzenia w jednym postępowaniu więcej niż jednej sprawy indywidualnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Czym innym jest prowadzenie jednego postępowania w ramach współuczestnictwa (art. 62 K.p.a.). Natomiast z art. 62 K.p.a. nie wynika możliwość łącznego prowadzenia w jednym postępowaniu dwóch spraw administracyjnych opartych na różnych podstawach materialnoprawnych (por. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 389-390).
Podkreślić jednak należy, że ta reguła Kodeksowa może doznawać modyfikacji w zakresie, w jakim ogólne postępowanie administracyjne jest modyfikowane normami ustaw materialnoprawnych. Na gruncie ustaw z zakresu szeroko rozumianej pomocy społecznej wypracowano pogląd, oparty na przepisach o szczególnym trybie przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, według którego, możliwe a nawet wskazane jest prowadzenie jednego postępowania w wielu sprawach prowadzonych z udziałem tej samej strony (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 3 lutego 1999 r., sygn. akt I SA 630/98, ONSA 2000/1/25; wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1155/10; wyrok NSA z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 3517/15).
Przepisy art. 37 ust. 1 Prawa budowalnego oraz art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. nie zawierają norm pozwalających na przyjęcie, że stanowią istotną modyfikację w stosunku do opisanych wyżej reguł określonych w art. 61 i art. 62 K.p.a.
Nie można jednak wykluczyć stanów faktyczno-prawnych, w których wskazane byłoby prowadzenie jednego postępowania odnoszącego się do dwóch spraw.
Ocena ta odnosi się do spraw będących przedmiotem postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji. Jest oczywiste, że sprawa zakończona decyzją o pozwoleniu na budowę oraz sprawa o przeniesienie tej decyzji o pozwoleniu na budowę pozostają ze sobą w związku. Związek ten polega na tym, że uprawnienie materialnoprawne uzyskiwane przez podmiot na który przeniesiono decyzję o pozwoleniu na budowę ("nabywca" uprawnienia) jest tożsame z uprawnieniem uzyskanym na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę przez podmiot przenoszący decyzję o pozwoleniu na budowę ("zbywca" uprawnienia).
Wynik ewentualnych postępowań nadzwyczajnych dotyczących każdej z obu omawianej decyzji na losy drugiej z omawianych decyzji może być różny, w zależności od rodzaju toczonego postępowania oraz indywidualnych okoliczności sprawy.
Ograniczając się do zagadnienia stwierdzenia wygaśnięcia decyzji należy najpierw stwierdzić, że pozostawanie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę ma wpływ na pozostawanie w obrocie prawnym decyzji o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, co do zasady, skutkuje bezprzedmiotowością decyzji o przeniesienie decyzji.
W okolicznościach niniejszej sprawy odrębnie rozważano stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o przeniesienie pozwolenia na budowę. Abstrahując od trafności dokonanych ocen w tym zakresie, można zauważyć, że nie jest wykluczone stwierdzenie wygaśnięcia jedynie decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę. Wówczas, w zależności od przyczyn tego stwierdzenia, może być rozważane zagadnienie wpływu takiego rozstrzygnięcia na pozostawanie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę.
Następnie należy przypomnieć, że wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia dotyczył obu decyzji. Okoliczności mające świadczyć o bezprzedmiotowości decyzji, tzn. legitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w niniejszej sprawie nie tylko mogą ale nawet powinny być zbadane w jednym postępowaniu wyjaśniającym dotyczącym obu spraw. Ocena o skutecznym lub bezskutecznym przeniesieniu tytułu prawnego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, ma znaczenie dla przyjęcia, czy żądanie stwierdzenia bezprzedmiotowości oparte na tezie o utracie lub braku nabycia tytułu prawnego, będzie skuteczne w odniesieniu do którejś z obu rozważanych decyzji, do obu decyzji lub do żadnej z nich.
We wniosku podniesiono również, jako podstawę stwierdzenia wygaśnięcia obu decyzji, zaistnienie okoliczności o której mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego – nierozpoczęcie robot budowlanych. Okoliczność podjęcia lub niepodjęcia w terminie robót budowlanych, na których wykonanie inwestor uzyskał uprawnienie w decyzji o pozwoleniu na budowę, jest również istotna dla bytu prawnego obu decyzji i konieczne jest jej ustalenie w trakcie jednego postępowania wyjaśniającego.
Nawiązać należy w tym miejscu do stanowiska organu odwoławczego, według którego, postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone niezgodnie z przepisami prawa z tego powodu, że organ pierwszej instancji stosował zamiennie art. 37 ust. 1 Prawa budowalnego oraz art. 162 K.p.a.
Jest niewątpliwe, że z punktu widzenia prawa materialnego, art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego zawiera przesłanki wygaśnięcia pozwolenia na budowę z mocy prawa. Jednak dla pewności obrotu prawnego, w takiej sytuacji pożądane jest wydanie decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w warunkach określonych w art. 37 ust. 1, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. (patrz: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 kwietnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 2585/02 oraz powołane tam: Jerzy Siegień "Prawo budowlane" Warszawa 2002; wyrok NSA z dnia 13 maja 1997r., sygn. akt IV SA 366/96; Anna Ostrowska [w:] "Prawo budowlane. Komentarz", pod red. A. Glinieckiego, WK 2016, pkt 9 do art. 37).
Doprecyzowując stanowisko w tej mierze można przypomnieć rozumowanie przedstawione w piśmiennictwie, według którego, jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu przepisu art. 162 § 1 pkt 1 in principio. Przesłanką wygaśnięcia decyzji przewidzianą w przepisach szczególnych nie jest bowiem bezprzedmiotowość decyzji, lecz powstanie określonych w tych przepisach okoliczności faktycznych. Na przykład zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Okoliczności wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy przewiduje zaś art. 65 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W takich przypadkach uregulowanie prawne zawarte w art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. ma charakter odesłania do przepisów szczególnych (J. Borkowski [w:] Komentarz, 1996, s. 751) nawet wówczas, gdy określone w tych przepisach przesłanki wygaśnięcia decyzji są mocno powiązane z bezprzedmiotowością decyzji (np. art. 65 ust. 1 u.p.z.p.). W przypadku gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nie jest wystarczające do stwierdzenia jej wygaśnięcia, należy bowiem dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony (patrz: Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX/el 2022, pkt 2 do art. 162).
Rozstrzygnięcie sprawy wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w formie decyzji z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. nie stanowi zatem, samo przez się, uchybienia które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Prowadzenie jednego postępowania wyjaśniającego, z udziałem tych samych podmiotów, z zagwarantowaniem stronom prawa do uczestnictwa w postępowaniu, nie stanowiło naruszenia obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Umożliwiło także zachowanie jednolitości w ocenie zebranego materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.).
Dodać można, że wydanie jednego dokumentu w postaci decyzji administracyjnej nie stanowi przeszkody do zawarcia w niej dwóch rozstrzygnięć załatwiających co do istoty dwóch, tak jak to wyżej wskazano powiązanych, spraw administracyjnych. Z punktu widzenia zasady dwuinstancyjności także nie ma przeszkód do zaskarżenia decyzji w całości lub w części.
Natomiast rzeczywiste wymogi w tym zakresie polegają na tym aby w odniesieniu do każdej z rozpoznawanych spraw zostało przeprowadzone postępowanie administracyjne odpowiadające przepisom K.p.a., poczynając od wszczęcia postępowania aż do jego zakończenia, przy czym w postępowaniu tym należy, niezależnie od innych warunków, umożliwić stronom udział gwarantujący obronę ich praw.
Koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, uprawniającego do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., nie można upatrywać w związku z zagadnieniem dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Po pierwsze, organ odwoławczy dysponował materiałem dowodowym w tym zakresie. Nie wskazał przeszkód, które uniemożliwiałyby rozstrzygnięcie wątpliwości w tej mierze, w drodze postępowania wyjaśniającego prowadzonego w trybie przepisów art. 136 K.p.a.
Po drugie, ustalenia co do istnienia okoliczności świadczących o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, przez poprzedniego i nowego inwestora, nie można rozpatrywać bez uwzględnienia przesłanki z art. 40 ust. 1 in fine Prawa budowlanego. Jest oczywiste, że spełnianie, w dacie decyzji o przeniesieniu, wymogu dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przez nabywcę, oznacza, że tytułem prawnym nie dysponuje już zbywca. Nie wystarczy zatem, jak to stwierdził organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stwierdzić, że M. S. w dniu przeniesienia pozwolenia na budowę dla inwestora [...] Spółka Komandytowa, nie dysponował prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a to stanowi przesłankę do wydania decyzji administracyjnej o przeniesieniu pozwolenia na budowę na rzecz innej osoby. Konieczne jest ustalenie, że utrata tytułu prawnego przez pierwotnego inwestora nastąpiła w warunkach skutkujących bezprzedmiotowością decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym przypomnieć można jedynie utrwalone orzecznictwo, według którego, utrata ta przed rozpoczęciem robót lub w ich trakcie, powinna być oczywista.
Jeśli natomiast, tak jak w niniejszej sprawie, utrata tytułu prawnego przez pierwotnego inwestora ma związek z procesem przeniesienia pozwolenia na budowę, a jak wynika z art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego, przeniesienie to powinno być poprzedzone uzyskaniem tytułu prawnego przez nabywcę, przyjęcie tezy o bezprzedmiotowości pierwotnego pozwolenia stałoby w oczywistej sprzeczności z sensem tej normy, umożliwiającej "obrót" uprawnieniem do prowadzenia robót budowlanych.
W tym miejscu można zauważyć, że trafna jest teza kasacji, że stanowisko Sądu pierwszej instancji w tej mierze nie jest precyzyjne.
Uwzględniając powyższą wykładnię oraz związaną z nią ocenę prawną, Sąd pierwszej instancji powinien ponownie zbadać zaistnienie podstaw do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. zasądzono od Wojewody Mazowieckiego na rzecz wnoszącej kasację [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.