II OSK 1777/25

II OSK 1777/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Rz 137/25 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2025-04-02
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3, art. 136, art. 138 § 2, art. 145 § 1 pkt 1 i 4, art. 146 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a)
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 64e, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151a § 2, art. 182 § 2a, art. 184, art. 193
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 24 września 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp.z o.o. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SA/Rz 137/25 w sprawie ze sprzeciwu A. Sp.z o.o. z siedzibą w R. od decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 4 grudnia 2024 r., nr I-III.7721.1.22.2024 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek A. Sp.z o.o. z siedzibą w R. o rozpozanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Rz 137/25, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), oddalił sprzeciw A. Sp.z o.o. z siedzibą w R. (dalej jako Skarżąca lub Spółka) od decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia 4 grudnia 2024 r., nr I-III.7721.1.22.2024, którą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej jako "K.p.a." uchylono w całości decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 9 maja 2024 r. nr AR.6740.64.26.2021.AG64, w której stwierdzono, że decyzja Prezydenta Miasta Rzeszowa z 7 września 2021 r. nr 579/2021 udzielająca pozwolenia na budowę inwestycji pn. "Budowa 7 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej w dwóch zespołach z wewnętrzną instalacją energii elektrycznej, c.o., gazu, wod.-kan., przyłącza kaalizacji sanitarnej i wody do 7 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowqie szeregowej, rozbudowa sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej" na działce nr [...] i [...] obr. [...] położonych przy ul. [...] w R., została wydana z naruszeniem prawa, a jej uchylenie nie jest możliwe bowiem w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Powyższy wyrok WSA w Rzeszowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Prezydent Miasta Rzeszowa, po rozpatrzeniu wniosku B. B. z 28 czerwca 2021 o wydanie pozwolenia na budowę, decyzją z 7 września 2021 r. nr 579/2021 znak AR.6740.64.26.2021.AG64 udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji pn: "Budowa 7 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej w dwóch zespołach z wewnętrzną instalacją energii elektrycznej, c.o., gazu, wod.-kan. przyłącza kanalizacji sanitarnej i wody do 7 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, rozbudowa sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej" na działce nr [...] i [...] obr. [...] położonych przy ul. gen. [...] w R.. Decyzja ta stała się ostateczna.
K. S., G. S. i M. S. wnioskiem z 30 września 2021 r. zwrócili się o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją, wskazując na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej: K.p.a.). Wniosek taki złożył też 28 października 2021 r. R. S. przywołując tą samą podstawę prawną.
Prezydent Miasta Rzeszowa wszczął postępowanie wznowieniowe i decyzją z 3 stycznia 2023 r. nr AR.6740.64.26.2021.AG64 odmówił uchylenia decyzji własnej z 7 września 2021 r. Wojewoda decyzją z 9 czerwca 2023 r. nr I-III.7721.1.4.2023 uchylił w całości decyzję Prezydenta i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wówczas za błędny uznano pogląd Prezydenta, że wniosek o wznowienie postępopwania został złożony przez osoby niebędące stronami postępowania. Organ odwoławczy uznał, że występujący o wznowienie mieli interes prawny w związku z wydanym pozwoleniem na budowę i posiadają przymiot strony w analizowanej sprawie bowiem ich nieruchomości znajdowały się w obszarze oddziaływania inwestycji, rozumianym jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzajacych związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawą 13 lutego 2020 r.). Projektowane na działce nr ewid. [...] budynki mieszaklane jednorodzinne w zabudowie szeregowej oddziałują na działke sąsiednią nr ewid. [...] stanowiącą współwłasność Państwa S. oraz działkę nr ewid. [...] stanowiącą własność Pana S. bowiem z uwagi na wzajemne ich usytuowanie znajdują zastosowanie ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenu wynikające z § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm.) i kolejnych przepisów tego rozporządzenia tj. § 272, § 13, § 57, § 60.
Prezydent po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 9 maja 2024 r. nr AR.6740.64.26.2021.AG64 - działając na podstawie art. 151 § 2, art. 146 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. – stwierdził, że decyzja kwestionowana decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem prawa, a jej uchylenie nie jest możliwe, bowiem w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Naruszenia prawa o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. organ I instancji upatrywał w fakcie, iż decyzja nie została doręczona stronom postępowania, tj. G. S., K. S., M. S. oraz R. S.
Odnośnie do podstawy wznowieniowej wynikającej z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. (stanowiącego, że dowody na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe), organ I instancji wskazał, że na potwierdzenie powyższego wnioskodawcy nie przedstawili prawomocnego orzeczenia sądu ani innego organu, który stwierdziłby, że dołączone dokumenty są fałszywe.
Ponadto wskazał, że projekt budowlany został opracowany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane należące do właściwej izby samorządu zawodowego, inwestor spełnił wszystkie warunki określone w art. 32 ust. 4 p.b., a sprawdzenie przedłożonych dokumentów w oparciu o art. 35 ust. 1 p.b. wykazało zgodność przedstawionych rozwiązań z przepisami prawa, w tym przepisami o ochronie środowiska. Tym samym nie znalazł podstaw prawnych do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zaznaczył, że analiza projektu budowlanego wykazała, że jest on zgodny z wymaganiami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy.
Wnioskujący o wznowienie wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, wskazujac, że nie było podstaw do stwierdzenia, że przy uwzględnieniu prawidłowych ustaleń stanu faktycznego, w tym oceny zgromadzonej w sprawie dokumentacji można było uznać, że w sprawie zapadłaby wyłącznie decyja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.
Wojewoda Podkarpacki decyzją z 4 grudnia 2024 r. nr I-III.7721.1.22.2023 działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, stwierdzając, że narusza ona przepisy postępowania administracyjnego.
Organ odwoławczy wyjaśnił przepisy regulujące instytucję wznowienia postępowania administracyjnego. Stwierdził, że Państwo S. we wniosku o wznowienie postępowania wskazali dwie przesłanki wznowienia, tj. art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. (dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe) oraz art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Prezydent wznowił postępowanie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., natomiast w aktach sprawy brak postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a., mimo, że organ rozpoznał wniosek również w zakresie tej przesłanki. Orgam zauważył, że bez uprzedniego wydania postanowienia o wznowieniu postępowaniu organ nie może podejmować czynności mających na celu zbadanie zaistnienia przesłanki wskazanej we wniosku o wznowienie. Naruszenie to świadczy o wadliwości przeprowadzonego przez Prezydenta postępowania, skutkującego uchyleniem jego decyzji w całości. Według organu nierozstrzygnięta pozostaje kwestia wniosku o wznowienie w zakresie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a., na co zwracał już uwagę Wojewoda w decyzji z 9 czerwca 2023 r., podobnie jak na fakt nierozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta z 7 września 2021 r. na podstawie art. 152 K.p.a. (wniosek ten w dalszym ciągu pozostał nierozpoznany).
Ponadto w ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie dokonał należytej oceny kompletności przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego. Po analizie przepisów intertemporanych ustawy Prawo budowlane stwierdził, że niniejsza sprawa winna zostać rozpatrzona w oparciu o przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie złożenia wniosku (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej "P.b").
W następstwie weryfikacji dokumentów organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie dokonał należytej i wyczerpującej oceny w zakresie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji Prezydenta z 13 października 2020 r. o warunkach zabudowy, do którego obligował go art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) P.b. w zakresie, w jakim w projekcie nie przewidziano otworów okiennych w ścianach szczytowych (skrajne segmenty), a w pkt 2a decyzji wykluczono stosowanie bezokiennych ścian szczytowych skrajnych segmentów, zamykających zespoły zabudowy od strony północnej i południowej.
Wojewoda zauważył, że zjazd do drogi publicznej od ul. [...] w pzt został przesunięty w kierunku zachodnim w stosunku do pierwotnej lokalizacji znajdującej odzwierciedlenie w decyzji o warunkach zabudowy. Kwestie te powinny zostać wyjaśnione przy udziale inwestora, podobnie jak rozbieżności pomiędzy liczbą projektowanych miejsc postojowych uwidocznionych w pzt - 30, a ich liczbą w opisie technicznym zagospodarowania działki. Niewyjaśnione rozbieżności pomiędzy projektem budowlanym a opisem technicznym do pzt występują także w zakresie wymiarów zewnętrznych projektowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych (budynek nr 1 i nr 7: projekt - wymiary zewnętrzne 10.6 m x 7.45 m, pzt - 11,36 m x 7.45 m). Ponadto na pzt nie wskazano odległości projektowanych budynków mieszkalnych nr 4, 5 i 6 od granicy południowo-wschodniej.
Wojewoda mając na uwadze treść art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 11 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. stwierdził, że przeprowadzone przez Prezydenta postępowanie narusza powołane powyżej normy, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.
W związku z tym Wojewoda zobowiązał organ I instancji do uwzględnienia wytycznych wskazanych w uzasadnieniu decyzji, dokonania samodzielnej analizy projektu budowlanego, wezwania inwestora do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, a następnie przy udziale wszystkich stron postępowania do rozpatrzenia całego materiału dowodowego z zastosowaniem powołanych wyżej przepisów szczególnych i w zależności od poczynionych ustaleń do wydania rozstrzygnięcia, stosownie do wymagań art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Za przedwczesne uznał organ rozpatrywanie zarzutów podniesionych w odwołaniu. Prezydent powinien krótko ustosunkować się do nich w uzasadnieniu przyszłego rozstrzygnięcia.
A. Sp.z o.o. z siedzibą w R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie sprzeciw od powyższej decyzji zarzucając naruszenie przepisów postępowania związanych z zebraniem, rozpatrzeniem i oceną zgromadzonego w sprawei materiału dowodowego, wadliwość uzasadnienia decyzji oraz nieuwzględnienie słusznego intertesu strony, interesu społecznego lub zasad współżycia społecznego. W ocenie Spółki, zaskarżona decyzja Prezydenta pomimo wadliwości formalnej jest prawidłowa pod względem materialnym i zostało to w niniejszej sprawie wykazane a zatem uzasadnione było wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 146 § 2 K.p.a.
W ocenie Spółki, pomimo iż wnioskujący o wznowienie nie zostali włączeni do kręgu stron postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, organy wydały rozstrzygnięcie odpowiadające w swej istocie prawu. Spółka i jej poprzednik prawny spełnili wszelkie wymagania przewidziane przez P.b. i inne regulacje prawne. W sprawie działał uprawniony projektant. Projektant jest profesjonalistą, podmiotem fachowym, wobec czego należy uznawać, iż podejmowane przez niego czynności spełniają standardy ustawowe, zaś rolą urzędników organu administracyjnego jest ewentualne dokonanie oceny wykonywanych przez projektanta czynności. Powyższe rozważania jednoznacznie prowadzą do wniosku, iż w przypadku gdyby nieruchomości stanowiące własność wnioskodawców znajdowały się w obszarze oddziaływania obiektu, w wyniku takich ustaleń poczynionych przez projektanta, to zostaliby oni bez wątpienia poinformowani o planowanej inwestycji. Brak włączenia nieruchomości wnioskodawców do obszaru oddziaływania ma bezpośrednie przełożenie na wykluczenie ich z kręgu stron postępowania w myśl art. 28 K.p.a.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu objętej nim decyzji.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił sprzeciw, uznając, że w sprawie zasitniały przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.
Sąd wskazał jaki jest zakres kontroli sądowej w sprawach ze sprzeciwu, zaznaczajac, że zasadniczo nie dokonuje w tym postępowaniu wykładni przepisów prawa materialnego. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny. W ramach tak przeprowadzanej kontroli Sąd nie ma podstaw prawnych, aby odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Szersza kontrola sądowa jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Przepis art. 64e P.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 P.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi (por. wyroki NSA z 7 grudnia 2017 r. II OSK 3001/17 i z 17 stycznia 2019 r. II OSK 3517/18, dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd mając na uwadze treść art. 138 § 2 K.p.a., stwierdził, że organ odwoławczy odstępując od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy poprzez zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. i wydanie decyzji kasacyjnej, zobligowany jest do wykazania, jakie przepisy postępowania i w jaki sposób naruszył organ I instancji oraz do wskazania, jakich konkretnie kwestii nie wyjaśnił, równocześnie wykazując, że ich wyjaśnienie ma istotny (a nie jakikolwiek) wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Niewyjaśnienie kwestii nie mających istotnego wpływu na wynik sprawy lub też kwestii które organ II instancji może wyjaśnić we własnym zakresie wyklucza zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Uchybienie przepisom postępowania nawet jeśli miało miejsce i jest bezsporne, a sprawa wymaga dodatkowych ale nie kluczowych dla końcowego załatwienia sprawy wyjaśnień, wyłącza zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., które w zamyśle ustawodawcy ma być ograniczone do niezbędnego minimum. Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania przez organ w praktyce sprowadza się do zakwestionowania ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie, przy czym w przypadku decyzji kasacyjnej oprócz wskazania w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych (wyartykułowanych) przepisów postępowania, organ ma obowiązek wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy, rozumiany jako istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym zarzuconym organowi I instancji a orzeczeniem organu I instancji. Ten związek przyczynowy jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Jeśli wpływ na wynik sprawy nie był istotny, to organ odwoławczy dysponuje narzędziem w jakie wyposaża go art. 136 K.p.a. w postaci uprawnienia do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi który wydał decyzję. Takie działanie organu odwoławczego pozwala na uniknięcie skorzystania z art. 138 § 2 K.p.a. i wydania jednego z rozstrzygnięć wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. bez konieczności kierowania sprawy z powrotem do organu I instancji.
Sąd zauważył, że wydanie decyzji kasatoryjnej w niniejszej sprawie uzasadniałoby wskazanie przez Wojewodę przepisów proceduralnych jakim uchybił Prezydent wydając decyzję odmawiającą uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę; wyjaśnienie, jakich okoliczności - w kontekście przesłanek odmowy uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu - nie ustalił Prezydent, a nadto uprawdopodobnienie, że ich ustalenie w ponownie prowadzonym postępowaniu może (choć nie musi) zaważyć na wyniku sprawy, tj. skutkować uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto obowiązkiem organu odwoławczego jest wyjaśnienie, że stwierdzonych uchybień nie może usunąć w trybie art. 136 K.p.a.
Sąd dokonując oceny zaskarżonej decyzji w granicach wyznaczonych treścią art. 64e w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. oddalił sprzeciw, bowiem w jego ocenie zaistniały przyczyny uzasadniające wydanie przez organ odwoławczy decyzji o charakterze kasacyjnym.
Wojewoda uchylając decyzję organu I instancji w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w oparciu o przepis art. 138 § 2 K.p.a. wyszczególnił naruszone przez ten organ przepisy postępowania (art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 K.p.a.). Równocześnie wskazał, że organ I instancji nie poczynił niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w kontekście przesłanek zasadności zastosowania art. 146 K.p.a. i przedwcześnie, bez oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, uznał, że we wznowionym postępowaniu zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej z 7 września 2021 r. Organ odwoławczy wyjaśnił jakich konkretnych uchybień w obrębie postępowania dowodowego dopuścił się organ I instancji wskazując, że:
a) organ I instancji nie dokonał należytej i wyczerpującej oceny w zakresie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy z projektu wynika, że ściany szczytowe budynków nr 1, 3, 4 i 7 (skrajne segmenty) nie posiadają żadnych otworów okiennych, zaś w pkt 2a powyższej decyzji wykluczono stosowanie bezokiennych ścian szczytowych skrajnych segmentów, zamykających zespoły zabudowy od strony północnej i południowej,
b) organ I instancji nie dostrzegł i nie wyjaśniał kwestii przesunięcia w projekcie zagospodarowania terenu zjazdu do drogi publicznej od ul. [...] w kierunku zachodnim w stosunku do jego usytuowania w decyzji o warunkach zabudowy,
c) organ I instancji nie dostrzegł i nie odniósł się do rozbieżności pomiędzy częścią rysunkową projektu zagospodarowania terenu zawartą w projekcie budowlanym pomiędzy a opisem technicznych zagospodarowania działki w zakresie projektowanych miejsc postojowych (30 - część rysunkowa, 28 - opis techniczny),
d) organ I instancji nie dostrzegł i nie odniósł się do rozbieżności w zakresie wymiarów zewnętrznych budynków mieszkalnych jednorodzinnych w opisie technicznym do projektu zagospodarowania terenu (pzt) w projekcie budowlanym (tom I): na str. 53 oraz 55 projektu wskazano, iż budynki odpowiednio nr 1 i 7 będą mieć wymiary zewnętrzne 10.6 m x 7.45 m, a zgodnie z pzt wymiary te wynoszą 11,36 m x 7.45 m.; podobne rozbieżności występują odnośnie budynku nr 1 pomiędzy pzt a częścią rysunkową projektu, na której wymiary te wynoszą również 7.45 m x 11.36 m (tom II, str. 22 Rzut parteru;. ponadto na pzt nie wskazano odległości projektowanych budynków mieszkalnych nr 4, 5 i 6 od granicy południowo-wschodniej.
W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a. Wskazał bowiem na przepisy postępowania, których naruszenia dopuścił się organ I instancji oraz wyszczególnił okoliczności, których organ I instancji nie wyjaśnił, naruszając tym samym owe przepisy proceduralne. Uzasadnienie w tym zakresie jest szczegółowe i spełnia również ciążący na organie orzekającym kasacyjnie wymóg wykazania, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, bowiem wyjaśnienie opisanych wyżej kwestii i rozbieżności przez organ I instancji może zaważyć na wyniku postępowania. Rację ma zatem organ odwoławczy stwierdzając, że organ I instancji pochopnie uznał, że inwestycja jest zgodna z przepisami warunkującymi udzielenie pozwolenia na budowę. Ewentualna niezgodność mogłaby bowiem skutkować odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, zaś w realiach rozpatrywanej sprawy uchyleniem, we wznowionym postępowaniu, decyzji o pozwoleniu na budowę.
Sąd zauważył, że Wojewoda wprawdzie wprost nie odniósł się do możliwości lub braku możliwości skorzystania z uprawnień nadanych mu przepisem art. 136 K.p.a., ale wynika to pośrednio z uzasadnienia decyzji tego organu i nie wpływa na jej legalność. Z uzasadnienia decyzji wynika bowiem, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem dokonanie brakujących ustaleń przez organ II instancji, w ocenie Sądu, skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.).
Dodatkowo Sąd zauważył, że organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji również naruszenie polegające na tym, że o ile wydane zostało postanowienie o wznowieniu postępowaniu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., to w aktach sprawy brak postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Organ I instancji nie rozpoznał również wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta z 7 września 2021 r. na podstawie art. 152 K.p.a.
A. Sp. z o.o. z siedzibą w R. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.
Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie:
1. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia wyroku albowiem Sąd nie odniósł się w sposób wyczerpujący do wszystkich istotnych zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności nie przeanalizował prawidłowo kwestii spełnienia przesłanek z art. 146 § 2 KPA oraz roli projektanta w wyznaczeniu obszaru oddziaływania inwestycji, co w konsekwencji doprowadziło do zaniechania sporządzenia pełnej i rzeczowej analizy, co finalnie utrudnia kontrolę prawną rozstrzygnięcia,
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd konieczności dokonania szczegółowej analizy, czy wyłączenie skarżących z kręgu stron postępowania było zgodne z przepisami art. 28 KPA oraz czy projektant prawidłowo wyznaczył obszar oddziaływania inwestycji, co mogło skutkować naruszeniem prawa do udziału w postępowaniu i wpłynąć na wynik sprawy.
3. art. 134 § 1 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie wszystkich dowodów i materiałów zgromadzonych w aktach sprawy albowiem Sąd nie dokonał pełnej oceny materiału dowodowego, w szczególności nie uwzględnił w sposób należytej dokumentacji projektowej oraz ekspertyz dotyczących obszaru oddziaływania inwestycji, które to dokumenty zostały sporządzone przez wykwalifikowane i upoważnione osoby.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, która w ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki uzasadnia zarzuty postawione w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna A. Sp. z o.o. z siedzibą w R. nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie zaznaczyć należy, że skarga kasacyjna została rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym albowiem umożliwia to art. 182 § 2a P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem NSA rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym.
Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć należy, że kontrolowana decyzja była decyzją organu odwoławczego wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji tj. decyzji kasatoryjnej, która powoduje przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z uwagi na dostrzeżone uchybienia w jego postępowaniu wskazuje, że decyzja ta co do zasady nie wypowiada się odnośnie do materialnoprawnych podstaw wydania decyzji. Nie mówi ona o słuszności lub jej braku wydania przez organ takiego czy innego rozstrzygnięcia, o prawach lub obowiązkach strony bowiem przeprowadzone postępowanie miało wady, a to uniemożliwiało wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia lub zakończenia postępowania w inny sposób (umorzenia postępowania). Zatem w tym postępowaniu Sąd nie bada jak powinny zostać ukształtowane określone prawem obowiązki czy prawa stron i czy organy uczyniły to prawidłowo mając na uwadze odnośne przepisy. Sąd ma ocenić wyłącznie czy zaistniały wskazane w art. 138 § 2 K.p.a. procesowe podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej tj. czy postępowanie przed organem I instancji było wadliwe pod względem przepisów procesowych, które je regulują i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Przedmiotem rozważań Sądu I instancji powinny być wyłącznie zagadnienia dotyczące prawidłowości wydania przez organ w postępowaniu odwoławczym decyzji kasatoryjnej. Jednak w sytuacji kiedy prawidłowa wykładnia i zastosowanie przepisu materialnego określającego sposób rozstrzygnięcia sprawy wymaga poprzedzenia jej prawidłowym ustaleniem w postępowaniu stanu faktycznego Sąd może, a nawet powinien wskazać jakie uchybienia w tym zakresie zostały popełnione przez organ I instancji by nie zostały one powtórzone podczas ponownego wydawania rozstrzygnięcia.
Zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Zdaniem NSA, ocena Sądu I instancji, wyrażona w zaskarżonym wyroku, że organ odwoławczy, w zaistniałych w sprawie okolicznościach, miał podstawy aby wydać decyzję kasatoryjną, była prawidłowa.
Zasadniczą wadą postępowania organu I instancji dostrzeżoną przez Wojewodę Podkarpackiego było to, że w postępowaniu wznowieniowym prowadzonym w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowalanego i udzielenia pozwolenia na budowę organ I instancji nie dostrzegł wad w dokonanej przez siebie ocenie projektu budowlanego pod kątem zgodności jego ustaleń z przepisami prawa, w tym decyzją o warunkach zabudowy oraz przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie co doprowadziło do uznania, że projekt budwlany oraz projket zagospodarowania terenu jest niewadliwy i jako taki stanowił podstawę do wydania pozwolenia na budowę. Okazuje się jednak, że wydanie pozwolenia na budowę powinno budzić wątpliwości albowiem projekt budowlany zawiera rozwiązanie projektowe, które nie odpowiada warunkom wskazanym w decyzji o warunkach zabudowy. Mianowicie w decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z 13 października 2020 r. znak: AR.6730.64.17.2020.AG64 o warunkach zabudowy w pkt 2a wskazano, że wyklucza się stosowanie bezokiennych ścian szczytowych skrajnych segmentów, zamykających zespoły zaqbudowy od strony północnej i południowej. Natomiast jak wynika z części rysunkowej projektu budowlanego dotyczącej budynków 1, 3, 4 i 7 (str. 26A rys. nr A5a Elewacje) ściany szczytowe ww. budynków (skrajne segmenty) pozbawione sa otworów okiennych. Takie ustalenia mogą wskazywać zatem na niezgodność pozwolenia na budowę, którego częścią jest projekt budowlany z decyzją o warunkach zabudowy. Brak zgodmości w takim zakresie może stanowić podstawę do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane.
Kolejnym obszarem niezgodności z decyzją o warunkach zabudowy (jej załącznikiem graficznym) jest rysunek planu zagospodatowania terenu, z którego wynika, że dojazd do drogi publicznej od ul. [...] jest przesunięty w kierunku zachodnim w stosunku do pierwotnie planowanej lokalizacji.
Już z tego powodu uznać należało, że nie można mówić o odmowie uchylenia decyzji z uwagi na wydanie decyzji, której rozstrzygnięcie będzie w istocie odpowiadało rozstrzygnięciu decyzji dotychczasowej. Wyjaśnienie powyższych kwestii może bowiem doprowadzić do ustalenia niezgodności pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy a to może skutkować koniecznością uchylenia wydanego pozwolenia na budowę.
Także dalsze wskazane w zaskarżonej decyzji wątpliwości odnośnie do ustaleń stanu faktycznego z zakresu dochowania przepisów technicznobudowlanych przez zaprojektowaną inwestycję prowadzą do wniosku, że decyzja Prezydenta Miasta Rzeszowa z 9 maja 2024 r. nie odpowiadała wymogom prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego w zakresie zebrania i oceny zebranego materiału dowodowego. Nie można przejść do porządku dziennego nad ustaleniem, że cześć rysunkowa projektu zagospodarowania terenu (str. 59 rys. M1) przewiduje 30 miejsc postojowych a opis techniczny zagospodarownia działki (str. 55) przewiduje 28 miesjc postojowych. Rozbieżność tą należy wyjaśnić aby nie było wątpliwości, co przewiduje pozwolenia na budowę.
Słusznie Wojewoda wskazuje na istniejącą rozbieżność pomiędzy projektem budowlanym (opis technicznym do projektu zagospodarowania terenu) a projektem zagospodarowania terenu w zakresie wymiarów zewnętrznych projektowanych budynków. Należy wyjaśnić dlaczego budynek 1 i 7 str. 53 i str. 55 projektu maja wymiary zewnętrzene 10,6 m x 7,45 m a w projekcie zagospodarowania terenu 11,36 m x 7,45 m). Dodatkowo w projekcie zagospodarowania terenu nie wskazano na odległość budynku nr 4, 5 i 6 od granicy południowo-wschodniej.
W związku z powyższym zarówno organ odwołąwczy jak i Sąd I instancji postąpili prawidłowo uznając, że wyjaśnienie powyższych wątpliwości i niezgodności jest tego rodzaju, że wpływa determinuje rodzaj rozstrzygnięcia – wydanie decyzji o pozwoelniu na budowę – i nie mieści się w zakresie kompetencji organu odwołąwczego do uzupełnienia materiału dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Są to ustalenia istotne, które zadecydują o możliwości wydania pozwolenia na budowę lub odmowie jego wydania. Zatem z uwagi na zachowanie zasady dwiunstancyjności postępowania – art. 15 K.p.a. powinny stanowić przedmiot wyjaśnień i oceny w pierwszej kolejności organu I instancji.
Z uwagi na dostrzeżone wadliwości w ustaleniach stanu faktycznego sprawy przedwczesnym było stanowisko organu, że projekt budowlany odpowiada prawu bo został sporządzony przez wykwalifikowanego projektanta. Nie można tym samym, wykluczyć, że po uwzględnieniu wątpliwości i dokonaniu wyjaśnień przez inwestora i projektanta w ww. zakresie mogłaby zapaść decyzja odmienna od dotychczasowej, co nie daje podstaw do wydania decyzji z art. 146 § 2 K.p.a.
Pozbawiony podstaw jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób powierzchowny i niepełny, co uniemożliwiać miałoby skuteczną kontrolę kasacyjną. Wbrew twierdzeniem skarżącej kasacyjnine Spółki, w ocenie NSA, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie narusza ww. przepisu. Jak zauważył Sąd I instancji jego kontrola odnosiła się wyłącznie do zasadności zastosowania przez organ art. 138 § 2 K.p.a. Po analizie treści uzasadnienia wyroku nie ulega wątpliwości, że Sąd dokonał analizy czy organ dowoławczy wskazał na okoliczności naruszenia przepisów postępowania a nadto naruszenia ich w taki sposób by mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd przywołał wskazane przez organ odwołąwczy przypadki naruszenia przepisów procesowych i podzielił stanowisko organu, że uchybienia te poparte konkretnymi przykładami mogły mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia i powinny zostać wyeliminowane przez organ I instancji przez ponowną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.
Sąd nie zajmował się kwestią badania prawidłowości ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji w kontekście prawidłowego ustalenia stron postępowania zatem podnoszona w zarzucie skargi kasacyjnej kwestia ustalenia obszaru oddziaływania nie mogła stanopwić o uchylkeniu zaskarżonego wyroku. Kwestia obszaru oddziaływania inwestycji i statusu stron właścicieli nieruchomości sąsiadujących z projektowaną inwestycją została przesądzona już we wcześniejszym postępowaniu organów, których decyzje nie były przedmiotem zaskarżenia do sądu.
Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie wydana przez organ I instancji decyzja o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji wydana w trybie wznowienia postępowania nie była prawidłowa bowiem oparta została na wadliwie ocenionym materiale dowodowym, czego konkretne przykłady przytoczył organ odwoławczy oraz Sąd I instancji.
Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie, że całokształt zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wskazuje, iż rozstrzygnięcie orghanu I instancji było zgodne z prawem i nie było podsataw do jego kwestionowania w aspekcie merytorycznym. Jak wynika z decyzji Wojewody organ I instancji dopuścił się uchybień w ocenie zgromadzonego materiału. Niewątpliwie w realiach sprawy należy dokonać ponownej oceny zgromadzonej dokumentacji projektowej oraz decyzji o warunkach zabudowy po uprzednim złożeniu stosownych wyjaśnień przez inwestora i projektanta. Tylko wówczas możliwe będzie ustalenie czy występuje zgodność pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy i pozwoelniem na budowę oraz czy projektowana inwestycja odpowiada wymogom określonym w rozporządzeniu o warunkach technicznych.
W ocenie NSA, Sąd I instancji słusznie uznał, że zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. przez Wojewodę było uzasadnione i postąpił prawidłowo oddalając sprzeciw.
Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że dokonane przez organ I instancji ustalenia stanu faktycznego były wadliwe bowiem nie dawały podstaw do odmowy uchylenia decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę po wznowieniu z art. 146 § 2 K.p.a. Okoliczność ta spotkała się z prawidłową reakcją organu odwoławczego, który stwierdził, że wadliwość tych ustaleń ma istotny wpływ na wynik sprawy i świadczy o wadach postępowania, które ze swej istoty nie mogły zostać sanowane przez organ odwoławczy bowiem doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Wskazać należy, że organ odwoławczy może przeprowadzić postępowanie wyjaśniajace ale tylko w zakresie uzupełnienia zgromadzonego materiału dowodowego a nie przeprowadzenia od początku oceny tego materiału. Zadanie zebrania i oceny materiału dowodowego istotnego dla załatwienia sprawy należy do kompetencji organu I instancji. Postępowanie wyjaśniające organu I instancji miało wady i nie zostały ustalone istotne dla wydania rozstrzygnięcia okoliczności sprawy co z kolei odpowiadało dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a.
W powyższych okolicznościach NSA uznał, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił postępowanie organu odwoławczego, że wydanie decyzji kasacyjnej było uzasadnione. Zakres koniecznych ustaleń organu I instancji wykluczał dokonanie ich samodzielnie porzez Wojewodę albowiem przekraczało to znacząco kompetencję wynikającą z art. 136 K.p.a. a tym samym naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. i art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Odnośnie do wniosku skarżącej kasacyjnie z 8 sierrpnia 2025 r. o rozpozanie sprawy na rozprawie NSA wskazuje, że nie mógł być on uwzględniony albowiem sprawy skarg kasacyjnych od wyroku oddalającego sprzeciw Sąd rozpoznaje stosownie do art. 182 § 2 a i § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym.