II OSK 1777/23

II OSK 1777/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-01-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Miładowski
Piotr Broda /sprawozdawca/
Robert Sawuła /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1346/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-10-19
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art.145 § 1 pkt. 1 lit. b i c, art.135, art. 3 § 1 i 2 pkt 1,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 126, art. 6, art. 80, art. 145a,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1427
art. 18, z art. 56 § 1 pkt 5, art. 59 § 1 pkt. 7 w zw. z § 4,
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
Dz.U. 2021 poz 137
art. 1 § 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1346/22 w sprawie ze skargi A. M. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 kwietnia 2022 r. nr 696/2022 w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 października 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1346/22, oddalił skargę A. M. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z 21 kwietnia 2022 r. nr 696/2022 w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Zaskarżonym postanowieniem z 21 kwietnia 2022 r. nr 696/2022 MIWNB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), dalej: p.b., utrzymał w mocy postanowienie PINB w [...] (dalej: PINB) z 8 marca 2022 r. nr 10/2022 o oddaleniu na podstawie art. 34 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.), dalej: u.p.e.a. zarzutów dotyczących postępowania egzekucyjnego prowadzonego względem A. M. z uwagi na niewykonanie obowiązku nałożonego decyzją PINB z 24 czerwca 2013 r. nr 30/13 nakazującą dokonanie rozbiórki niezakończonej inwestycji o nazwie "rozbudowa budynku gospodarczego" na działkach nr ewid. [...] i [...] w m. [...], przy ul. [...], w zakresie: dobudowanej części (magazynowo - warsztatowej z zapleczem socjalno- biurowym "zakładu usług stolarskich") o pow. zabudowy 214,40 m2; pow. użytkowej 217,60 m2 i kubaturze 799,20 m2, doprowadzając rozbudowany budynek gospodarczy do stanu poprzedniego.
W związku z niewykonaniem przez A. M. obowiązku wskazanego w ww. decyzji PINB z 24 czerwca 2013 r. o rozbiórce, PINB działając w oparciu o przepisy u.p.e.a., przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie wynikającego z niej obowiązku. W tym celu w dniu 15 lipca 2021 r. do zobowiązanego zostało skierowane upomnienie nr 1/2021 wzywające do wykonania obowiązku, które zostało skutecznie doręczone w dniu 3 sierpnia 2021 r., zaś w dniu 27 września 2021 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...], który doręczył zobowiązanemu. W dniu 4 października 2021 r. wszczęło postępowanie egzekucyjne w tej sprawie. Pismem z dnia 11 października 2021 r. zobowiązany wniósł na podstawie art. 33 § 1 i § 2 pkt 6 lit. a) i b) u.p.e.a. zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej wskazując na: 1) zaistnienie czasowego odroczenia terminu wykonania obowiązku, 2) niejasne sformułowanie treści obowiązku; 3) tymczasową niewykonalność obowiązku z uwagi na konieczność korzystania z sąsiednich nieruchomości przy rozbiórce, w sytuacji, gdy o prawie ich własności wypowie się Sąd Najwyższy na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej w sprawie cywilnej.
W wyniku rozpoznania wniesionego zażalenia MWINB wskazanym na wstępie postanowieniem utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej mogą być okoliczności wskazane w art. 33 § 2 u.p.e.a. Zakres przedmiotowego postępowania zależy przede wszystkim od zakresu zarzutów, bowiem to na wnoszącym zarzut każdorazowo spoczywa obowiązek wskazania, która z okoliczności określonych w art. 33 § 2 u.p.e.a. stanowi podstawę środka prawnego, przy czym wniesiony zarzut powinien spełniać wymogi formalne wynikające z treści art. 63 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Wniesienie zarzutów z innych przyczyn niż to wynika z art. 33 § 2 u.p.e.a. pozbawia organ egzekucyjny uprawnień do ich rozpatrzenia. MWINB wskazał następnie, że w piśmie z 11 października 2021 r. zobowiązany powołał się przepisy art. 33 § 2 pkt 6 lit. a) i b) u.p.e.a., w świetle których podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest brak wymagalności obowiązku w przypadku odroczenia terminu wykonania obowiązku oraz rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej. W ocenie organu II instancji, organ powiatowy dokonał właściwej kwalifikacji i oceny tych zarzutów wykazując na ich bezzasadność. MWINB zaznaczył, że decyzji ostatecznej służy domniemanie legalności, jest ona obowiązująca i powinna być wykonywana. Wobec niewykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki organ powiatowy był zobowiązany do wszczęcia i prowadzenia postępowania celem wyegzekwowania od zobowiązanego nałożonego na niego obowiązku. Egzekwowany w tej sprawie obowiązek nie został wykonany, nie został umorzony, nie przedawnił się i nie wygasł, jego wykonalność nie została wstrzymana przez sąd ani organ administracyjny, a także jest obowiązkiem istniejącym i wymagalnym. Ponadto, zgodnie z art. 29 ust. 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, zatem dopóki w obiegu prawnym znajduje się ostateczna decyzja nr 30/13, stanowiąca podstawę prawną egzekwowanego obowiązku, to organ egzekucyjny ma obowiązek podejmowania czynności celem jej wyegzekwowania.
Skargę na postanowienie MWINB wniósł A. M. zarzucając naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji; 2) art. 138 § 2 i art. 15 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy jego orzeczenie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania; 3) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 ust. 3, art. 29 § 1, art. 59 § 1 pkt 1,2,3, i 7 i § 4 w zbiegu art. 33 § 2 ust.2 pkt a i c u.p.e.a. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 156 k.p.a. oraz art. 2, art.7, art. 31 ust. 1-3, art. 64 ust. 1,3 w zbiegu art. 21 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji, poprzez niepodjęcie decyzji o uchyleniu postanowienia organu I instancji oraz o umorzeniu z urzędu lub na wniosek postępowania egzekucyjnego; 4) art. 75 § 1, art. 78 § 1 i 136 § 1 w zw. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a. poprzez ich odpowiednie niezastosowanie przez organy obu instancji; 5) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., poprzez brak wszechstronnego zbadania sprawy; 6) art. 107 § 3, art. 124 § 2 w zw. art. 126 k.p.a. poprzez brak w zaskarżonym postanowieniu uzasadnienia prawnego i faktycznego do podnoszonych zarzutów, skarg i wniosków, i bez oceny czy prowadzona na wadliwym tytule wykonawczym egzekucja doprowadzi faktycznie do przywrócenia stanu zgodnego z prawem; 7) art. 26 § 1 u.p.e.a. polegające na wszczęciu postępowania egzekucyjnego i nadanie tytułowi wykonawczemu klauzuli o skierowaniu tego tytułu do egzekucji administracyjnej, gdy tytuł ten nie spełnia przesłanek prawnych, od których zależy prawidłowość postępowania i jej cel; 8) art. 27 § 1 ust. 3 w związku z art. 18 u.p.e.a. i art. 156 k.p.a. polegające na wszczęciu egzekucji pomimo jej niedopuszczalności wynikającej z wady prawnej tytułu w ust. 3 § 1 art. 27, co wynika wprost z ustawy Prawo budowlane; 9) art. 29 § 1 u.p.e.a. polegające na niezbadaniu z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej co do przedmiotu określonego w tytule i czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony; 10) art. 29 § 2 ust. 3 u.p.e.a. poprzez przystąpienie do egzekucji, gdy tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 3; 11) art. 59 u.p.e.a.; 12) art. 56 § 1 pkt 5 w zbiegu z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez brak zawieszenia egzekucji do czasu rozpoznania skargi konstytucyjnej złożonej na przepisy prawa budowlanego. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie zasady proporcjonalności, adekwatności i prawa własności (art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3, art. 7 w zw. art. 8 ust.2 Konstytucji) polegające na wszczęciu, prowadzeniu postępowania i egzekwowaniu de facto rozbiórki budynku w całości.
W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd wskazał, że obowiązek rozbiórki określa w tej sprawie wystawiony przez PINB i skutecznie doręczony skarżącemu tytuł wykonawczy z 27 września 2021 r. nr 5/2021. Przepis art. 33 § 1 u.p.e.a. przyznał zobowiązanemu prawo wniesienia do organu egzekucyjnego zarzutu/zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 33 § 2 pkt 1-6 u.p.e.a. Wniesienie zaś zarzutów z innych przyczyn niż to wynika z art. 33 § 2 u.p.e.a. pozbawia organ egzekucyjny uprawnień do ich rozpatrzenia
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w toku postępowania egzekucyjnego, pismem z 11 października 2021 r., zobowiązany wniósł zarzuty sformułowane na podstawie art. 33 § 2 pkt 6 lit. a i b u.p.e.a., a organ zasadnie stwierdził, że zarzuty te podlegały rozpatrzeniu w odniesieniu do wskazanych przez skarżącego przesłanek z art. 33 § 2 pkt 6 lit a i b u.p.e.a. Ze względu na odwołanie się przez zobowiązanego do przesłanek z art. 33 § 2 pkt 6 lit a i b u.p.e.a., postępowanie przed organami egzekucyjnymi ograniczać się zatem zasadniczo musiało do analizy przewidzianej tymi przepisami przesłanki braku wymagalności obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego. Zgłoszone zarzuty uznane zostać musiały w tej sprawie za nieskuteczne, skoro akta sprawy potwierdzają wniosek organów, że w rozważanym przypadku o braku wymagalności obowiązku nie można mówić. Dalej Sąd podniósł, że przesłanka z art. 33 § 2 pkt 6 lit. b u.p.e.a. (brak wymagalności obowiązku w przypadku rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej) nie zachodzi w tej sprawie, gdyż egzekwowany obowiązek nie ma charakteru obowiązku pieniężnego, do którego odwołuje się ww. przepis. Nie istnieją ponadto w tej sprawie żadne okoliczności, które nakazywałyby stwierdzić brak wymagalności obowiązku z uwagi na odroczenie terminu jego wykonania (art. 33 § 2 pkt 6 lit. a u.p.e.a.). Nie budzi zatem wątpliwości Sądu poprawność wniosku organu, że egzekwowany w tej sprawie obowiązek rozbiórki nie został wykonany, nie został umorzony, nie przedawnił się i nie wygasł, jego wykonalność nie została wstrzymana przez sąd wojewódzki ani organ administracyjny, a także jest obowiązkiem istniejącym.
Sąd I instancji podkreślił, że liczne zarzuty skargi, które dotyczą nieprawidłowości w zakresie wystawienia tytułu wykonawczego, w tym zarzut naruszenia art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a. nie zasługują na uwzględnienie. Wśród przepisów określających co może być podstawą zarzutu brak jest przesłanki "niejasnego sformułowania treści obowiązku", a więc podstawy zarzutu wskazanej przez skarżącego w piśmie z 11 października 2021 r. Zarzut o tej treści nie może być uważany za równoważny zarzutowi, którego podstawę stanowi "określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z: a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4, b) dokumentu, o którym mowa w art. 3 a § 1, c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu. W kontrolowanym przed Sądem I instancji postępowaniu w przedmiocie zarzutów dopiero w postępowaniu zażaleniowym skarżący podniósł zarzut bezpośrednio odwołujący się do treści art. 33 § 2 pkt 2 u.p.e.a., którego podstawą jest wadliwe określenie obowiązku, niemniej wnoszący zażalenie błędnie odwołał się w tym zakresie do normy przyjętej w art. 33 § 2 pkt 2 lit. c u.p.e.a. podnosząc, że zarzuca określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego przepisu prawa. Sąd zauważył, że w tej sprawie postępowanie egzekucyjne dotyczy obowiązku niepieniężnego wynikającego z decyzji organów nadzoru budowlanego, zatem podstawę prawidłowo sformułowanego zarzutu powinien stanowić przepis art. 33 § 2 pkt 2 lit. a) u.p.e.a. Niewątpliwie brak było jednakże podstaw do uwzględnienia tego rodzaju zarzutu przez MWINB, jeśli zważyć, że został on postawiony dopiero w zażaleniu. Za niezrozumiałe Sąd I instancji uznał powoływanie się w skardze na argumenty wskazujące na niezasadność decyzji nakazującej rozbiórkę lub kwestionujące przedmiot rozbiórki oraz wszystkie zarzuty dotyczące braku zweryfikowania zgodności tytułu wykonawczego z przepisami prawa budowlanego materialnego.
W odniesieniu zaś do stanowiska skarżącego odwołującego się do przesłanki niewykonalności egzekwowanego obowiązku Sąd za zasadne uznał wskazać, że w stanie prawnym obowiązującym w tej sprawie, niewykonalność obowiązku nie mogła być podstawą zarzutu. W stanie prawnym aktualnym w dacie wydawania zaskarżonych postanowień niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym stanowiła podstawę umorzenia postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a.), co stanowi jednak przedmiot odrębnego postępowania wpadkowego prowadzonego na podstawie przepisów art. 59 u.p.e.a. W konsekwencji, w niniejszym postępowaniu nie może podlegać uwzględnieniu wniosek skarżącego o zobowiązanie organu do "wydania odrębnego wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego", jak i również nie mogą być stwierdzone skutki prawne zaniechania organu w tym zakresie, gdyż wykracza to poza granice rozpoznawanej sprawy.
Odnosząc się zaś do wniosku skargi obejmującego żądanie "ustosunkowania się do wniosku o ewentualne wstrzymanie egzekucji" Sąd wojewódzki stwierdził, że skarżący w toku postępowania egzekucyjnego istotnie żądał zawieszenia postępowania. Takie postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego nie zostało w tej sprawie wydane, jednak z uwagi na to, że organ egzekucyjny od dnia wniesienia przez stronę zarzutów nie dokonał w prowadzonym postępowaniu żadnych czynności, przyjąć należało, że powyższe uchybienie, jakkolwiek formalnie w sprawie zaistniało, to jednak nie miało wpływu na prawidłowość postanowienia w sprawie zarzutów na postępowanie egzekucyjne.
Skargę kasacyjną wniósł A. M. zaskarżając wyrok w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1) art.145 § 1 pkt. 1 lit. b i c, art.135 p.p.s.a. w zw. z art. 126 k.p.a., art. 18 u.p.e.a. polegające na utrzymaniu przez WSA w mocy postanowienia MWINB nr 696/2022 z dnia 21 kwietnia 2022 r. i na podstawie art. 153 p.p.s.a. braku nakazania organowi umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., w zw. art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: p.b. i w z art. 58 ustawy z dnia 23 kwietna 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.), dalej: k.c. z uwagi na następujące normy prawa powszechnie obowiązującego: 1) bezprzedmiotowość pierwotną postępowania egzekucyjnego w świetle art. 105 § 1 k.p.a.; 2) oparcie egzekucji na podstawie prawnej art. 51 ust. 5 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., gdy w rzeczywistości procedura naprawcza oparta o te normy prawa budowlanego nie została wszczęta i nie mogła być wszczęta przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z uwagi na fakt iż stan faktyczny sprawy ujmowanej całościowo tj. - uchybienia jakich dopuścił się zobowiązany (skarżący) i które zostały opisane w decyzji PINB nr 47/2011 z dnia 19 sierpnia 2011 r., nie były i nie są objęte hipotezą i dyspozycją oraz sankcją ww. przepisów; 3) utratę przez PINB z mocy prawa z datą 19 października 2011 r. możliwości merytorycznego rozstrzygania i prowadzenia postępowania naprawczego wszczętego postanowieniem z dnia 21 czerwca 2011 r. (nr 10/11), z powodu wydania decyzji bez rozstrzygnięcia o którym stanowi przepis 51 ust. 1 p.b.;
2) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. popz. 137 ze zm.), dalej: p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 i art.135 p.p.s.a., oraz art. 6 i art. 80 k.p.a. przez niedostrzeżenie z urzędu okoliczności niweczących postępowanie egzekucyjne;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 56 § 1 pkt 5 i art. 18 u.p.e.a. oraz art. 145 § 1 ust. 2 i 6 i art. 145a k.p.a. poprzez brak uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia MWINB nr 696/2022 z dnia 21 kwietnia 2022 r. i na podstawie art. 153 p.p.s.a. nakazania organowi aby rozpoznał z urzędu i na wniosek zobowiązanego, wniosku o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia innych postępowań dających zobowiązanemu prawo do wznowienia postępowania na wzmiankowanych przesłankach tj. - rozpoznania przez Sąd Najwyższy skargi kasacyjnej sygn. akt: II CSKP/328/22 w sprawie stwierdzenia nieistnienia aktu notarialnego w postaci sfałszowanej umowy oraz zwrot gospodarstwa rolnego, które to postępowanie mogło by doprowadzić do zmiany własności i granic nieruchomości wokół budynku gospodarczego; - Trybunału Konstytucyjnego, na przepis prawa budowlanego, na którym oparta została procedura naprawcza;
4) art.145 § 1 pkt. 1 lit. a i b. i art. 135 p.p.s.a., art. 59 § 1 pkt. 7 w zw. z § 4 u.p.e.a. i art. 105 § 1 w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji polegające na ich niezastosowaniu i nie wyjściu poza ramy ustawy o post, w egzekucji, gdy stosownie do art. 3 § 1 i 2 pkt. 1, art. 135 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 59 § 1 pkt. 7 u.p.e.a., WSA powinien uchylić postanowienie MWINB i zobowiązać organ do umorzenia postępowania egzekucyjnego z urzędu lub z wniosku skarżącego, jako bezprzedmiotowego.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzającego go postanowienia MWINB i w konsekwencji umorzenie postępowania egzekucyjnego w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono także o rozstrzygnięcie istotnych wątpliwości prawnych, przedstawionych wraz ze skargą oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów zastępstwa procesowego nieopłaconego ani w całości ani w części. Z uwagi na stanowisko skarżącego wniesiono o rozstrzygnięcie następujących wątpliwości prawnych, które się ujawniły przy sporządzaniu skargi kasacyjnej dotyczące unormowania niżej przedstawionego przepisu, który został zastosowany do podstawy skargi kasacyjnej – pytanie: "Czy norma przepisu art. 59 § 1 ust. 7 u.p.e..a przyjmuje i nakazuje organowi egzekucyjnemu, który jest jednocześnie wierzycielem, z urzędu umorzyć postępowanie egzekucyjne, jeśli w toku jego trwania odpadają przesłanki decydujące o dopuszczalności jego prowadzenia, a mianowicie następujących, gdy wyjdzie na jaw, że: 1. wadliwe rozstrzygnięcie (jako bezskuteczne) zawarte w pierwotnej decyzji nie wszczęło postępowania naprawczego, czyli nie istnieje stosunek prawny, na którym oparte zostało postępowanie egzekucyjne; 2. ujawniła się przesłanka prawna, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a.; 3) kontynuowanie egzekucji jest sprzeczne z normami Konstytucji tj. art. 2; art. 7; art. 31 ust. 3, art. 32 ust.1, art. 45 ust. 1 i art. 64 ust. 2-3.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach.
Skarga kasacyjna w sposób nieuprawniony zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie powołanych w jej podstawach przepisów, co ma związek zasadniczo z nieprawidłowym rozważeniem przez skarżącego charakteru postępowania, w którym zostało wydane objęte skargą postanowienie MWINB z dnia 21 kwietnia 2022 r. Przypomnienia wymaga, że postanowieniem tym zostały rozpatrzone wniesione przez skarżącego zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej. Posłużenie się przez skarżącego jako zobowiązanego ww. środkiem prawnym skutkowało tym, że PINB i MWINB przysługiwała kompetencja do przeprowadzenia, wpadkowego z punktu widzenia postępowania egzekucyjnego, postępowania, którego przedmiotem są zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej. Zaskarżonym postanowieniem zostały oddalone zarzuty, co oznacza, że w wyniku postępowania wyjaśniającego MWINB doszedł do wniosku, że nie występuje żadna z okoliczności stanowiących podstawę wniesienia zarzutu, do których nawiązywało pismo skarżącego z 11 października 2021 r., w którym odwołał się do art. 33 § 1 i § 2 pkt 6 lit. a) i b) u.p.e.a.
Skarżący kasacyjnie pominął, że zobowiązany może wnieść zarzuty tylko z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 33 § 2 pkt 1-6 u.p.e.a. Wskazanie innych przyczyn, niż wymienione w art. 33 § 2 u.p.e.a., nie uprawnia wierzyciela do rozpatrzenia zarzucanych postępowaniu egzekucyjnemu uchybień w trybie rozpoznania ich jako zarzutu. Zagadnienia wiązane z wadliwością postępowania w ramach którego wydano decyzję nakazująca rozbiórkę dobudowanej części budynku nie mogły stanowić przedmiotu postępowania dotyczącego zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, wobec czego zgłoszone na kolejnych etapach przez skarżącego zastrzeżenia względem prawidłowości stosowania przepisów u.p.e.a. nie mogły być uznane za skuteczne, a w konsekwencji - inaczej niż postrzega to strona skarżąca - nie mogły prowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia z dnia 21 kwietnia 2022 r. (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także stanowiska skarżącego kasacyjnie, że MWINB bezzasadnie nie uwzględnił wniesionych przez niego zarzutów. W piśmiennictwie pojęcie obowiązku prawnego łączy się z kategorią sytuacji prawnej rozumianej jako sytuacja wyznaczona przez obowiązujące normy prawne, w których w sposób jednoznaczny i bezpośredni nakazuje się pewnym rodzajowo określonym podmiotom, aby w opisanych okolicznościach zrealizowały określone zachowanie (por. W. Jakimowicz, Obowiązek administracyjny w egzekucji administracyjnej (w:) System egzekucji administracyjnej, red. J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwanowicz, Warszawa 2004, s. 129 i n.). Niewątpliwie takim obowiązkiem o charakterze publicznoprawnym jest egzekwowane przez PINB zobowiązanie polegające na rozbiórce dobudowanej części budynku wobec niewykonania nałożonych na inwestora obowiązków w ramach postępowania naprawczego.
Chybione są zarzuty kasacyjne wskazujące na naruszenie art.145 § 1 pkt. 1 lit. b i c, art.135 p.p.s.a. w zw. z art. 126 k.p.a., art. 18 u.p.e.a. i art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., w zw. art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 5 p.b. i w z art. 58 k.c. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 i art.135 p.p.s.a., oraz art. 6 i art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie bezprzedmiotowości postępowania egzekucyjnego z uwagi na zastosowanie przez organ nadzoru budowlanego w postępowaniu, w którym orzeczono nakaz rozbiórki procedury naprawczej określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 5 p.b. z jednoczesnym naruszeniem art. 51 ust. 1 p.b., utratę przez PINB możliwości prowadzenia postępowania naprawczego i niedostrzeżeniu przez organ egzekucyjny okoliczności niweczących postępowanie egzekucyjne. Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów kasacyjnych zauważa, że konsekwencją przyjęcia przez ustawodawcę, że podstawą zarzutu mogą być wyłącznie ściśle wyliczone w przepisach prawa okoliczności (art. 33 § 2 pkt 1-6 u.p.e.a.), jest niedopuszczalność poddawania tychże okoliczności wykładni rozszerzającej, która prowadziłaby do nadawania podstawom zarzutu znaczenia niekorespondującego z funkcjami, jakie w założeniu powinny być im przypisane na gruncie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Stosowanie powyższego wymagania jest konieczne w celu zabezpieczenia, by zarzut nie był wykorzystywany jako środek mający służyć kontestowaniu obowiązku w związku z podnoszeniem okoliczności mających wykazać jego niezasadność. Wprawdzie zapewnienie zobowiązanemu należnej ochrony jego praw w toku postępowania egzekucyjnego jest podstawowym obowiązkiem organu egzekucyjnego, jednakże nie może to prowadzić do podważenia istoty obowiązku administracyjnoprawnego, który jest dochodzony w drodze stosowania egzekucji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2024 r. sygn. akt II OSK 1092/21, LEX nr 3694260).
Płaszczyzna prawna zgłoszonych w niniejszej sprawie przez skarżącego kasacyjnie zastrzeżeń nakazuje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu podkreślić, że postępowanie egzekucyjne nie jest etapem postępowania administracyjnego, w toku którego dochodzi do ukształtowania zgodnie z dyspozycją przepisów materialnego prawa administracyjnego praw i obowiązków określonego podmiotu, lecz jest postępowaniem następczym służącym wyłącznie realizacji (wykonaniu) obowiązków ustalonych w decyzji załatwiającej sprawę administracyjną. Zakres przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli legalności postanowienia MWINB wynikał zatem z granic sprawy, w której zostało wydane przez organ egzekucyjny zaskarżone postanowienie.
W ramach wskazanego zarzutu kasacyjnego skarżący kasacyjnie próbuje wykazać, że w związku z błędami organu w toku postępowania, w którym orzeczono nakaz rozbiórki, prowadzone postępowanie egzekucyjne powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Tymczasem dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja PINB z dnia 24 czerwca 2013 r., nr 30/13 utrzymana w mocy decyzją MWINB z dnia 12 sierpnia 2013 r., nr 1165/13, to obowiązek istnieje i podlega wykonaniu, zaś prawidłowość wskazanych decyzji nie podlega weryfikacji w ramach niniejszego postępowania. Należy zauważyć, że kwestionowana decyzja była poddana również ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 28 marca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2236/13 oddalił wniesioną przez skarżącego skargę, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 1725/14 oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez skarżącego od tego wyroku.
Pozbawiony uzasadnionych podstaw jest również kolejny zarzut kasacyjny wskazujący na nieuwzględnienie wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania egzekucyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 56 § 1 pkt 5 i art. 18 u.p.e.a. oraz art. 145 § 1 ust. 2 i 6 i art. 145a k.p.a. i art. 153 p.p.s.a.). Zgodnie z 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w całości lub w części w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, odpowiednie stosowanie regulacji k.p.a., o którym mowa w art. 18 u.p.e.a., oznacza, że niektóre z jego postanowień znajdą zastosowanie wprost, inne stosować należy z modyfikacjami, a jeszcze inne w ogóle nie będą miały zastosowania. Przepisy k.p.a. na gruncie postępowania egzekucyjnego mogą być stosowane jedynie uzupełniająco w przypadkach, gdy regulacja u.p.e.a. okaże się niekompletna. Konsekwentnie, skoro przepisy u.p.e.a. zawierają samodzielne, charakterystyczne dla tego postępowania, przesłanki jego zawieszenia, wskazane w przepisach art. 56 u.p.e.a., to brak jest podstaw do stosowania w zakresie instytucji zawieszenia postępowania egzekucyjnego przepisów k.p.a. Co prawda w treści art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. znajduje się odesłanie do przesłanek zawieszenia postępowania egzekucyjnego, zawartych w innych ustawach, jednak celem ustawodawcy było odesłanie do uregulowań szczególnych, nie zaś k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 4 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2101/10; wyrok NSA z 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1392/13; wyrok NSA z 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2075/15, CBOSA). Innymi słowy, art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. odwołuje się do przepisów innych ustaw przewidujących wprost możliwość lub obowiązek zawieszenia postępowania egzekucyjnego (por. np. P. M. Przybysz (w:) Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2021, teza 5 do art. 18). W realiach niniejszej sprawy oznacza to w szczególności, że organy egzekucyjne, rozpoznając wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania (zatytułowany jako wniosek o odroczenie terminu rozbiórki) z uwagi na toczące się postępowanie przed Sądem Najwyższym oraz wniesienie skargi do Trybunału Konstytucyjnego, zwolnione były z obowiązku dokonywania oceny, czy postępowania te mogą stanowić zagadnienie wstępne w rozumieniu k.p.a. i stanowić podstawę do zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Przepisy k.p.a. nie mogły bowiem w ogóle znaleźć odpowiedniego zastosowania w postępowaniu egzekucyjnym (por. np. P. Pietrasz (w:) Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II, red. D. R. Kijowski, Warszawa 2015, teza 4.3. do art. 56). Natomiast odrębną kwestią jest, że już samo wniesienie przez skarżącego zarzutu zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 u.p.e.a. zawiesza postępowanie egzekucyjne w całości albo w części z dniem doręczenia tego zarzutu organowi egzekucyjnemu do czasu zawiadomienia tego organu o wydaniu ostatecznego postanowienia w sprawie tego zarzutu. Przepisy art. 56 § 3, art. 57 § 1 i art. 58 stosuje się odpowiednio. Oczywiście organ egzekucyjny powinien wydać postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego na mocy stosowanego odpowiednio art. 56 § 3 u.p.e.a., na które nie przysługuje zażalenie. Przepis art. 35 § 1 u.p.e.a. nie odsyła bowiem do odpowiednio stosowanego art. 56 § 4 u.p.e.a., z którego wynika prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Mając jednocześnie na uwadze, że organ egzekucyjny od dnia wniesienia zarzutów nie dokonał w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym żadnych czynności, formalny brak rozstrzygnięcia wniosku o zawieszenie postępowania słusznie zostało uznane przez Sąd I instancji, jako pozostające bez wpływu na prawidłowość postanowienia w sprawie zarzutów na postępowanie egzekucyjne.
Nie znajduje uzasadnienia także zarzut kasacyjny naruszenia art.145 § 1 pkt. 1 lit. a i b. i art. 135 p.p.s.a., art. 59 § 1 pkt. 7 w zw. z § 4 u.p.e.a. i art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji, art. 3 § 1 i 2 pkt. 1, art. 135 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 59 § 1 pkt. 7 u.p.e.a., poprzez nie uchylenie postanowienie MWINB i zobowiązanie organu do umorzenia postępowania egzekucyjnego z urzędu lub z wniosku skarżącego, jako bezprzedmiotowego. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że umorzenie postępowania egzekucyjnego jest konsekwencją stwierdzenia, że postępowanie to nie może być prowadzone i że przyczyny niedopuszczalności egzekucji mają trwały. Przepis art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. ma zastosowanie jedynie wtedy, gdy podstawa umorzenia postępowania egzekucyjnego znajduje się w konkretnych przepisach prawa. Przepisy odrębnych ustaw mogą przewidywać umorzenie postępowania egzekucyjnego w całości lub w części w przypadkach określonych w tych przepisach. Skarżący kasacyjnie w podnoszonym zarzucie, jak również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazał żadnych przepisów prawa, z których wynika obowiązek umorzenia przedmiotowego postępowania egzekucyjnego. Z całą pewnością nie może być to art. 105 § 1 k.p.a. gdyż przepis ten dotyczy postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, którego przesłanką umorzenia jest bezprzedmiotowość. Z kolei powołany art. 59 u.p.e.a. wskazuje na konkretne przypadki obligatoryjnego i fakultatywnego umorzenia postępowania egzekucyjnego, uwzględniające specyfikę tego postępowania. Obydwa te przepisy dotyczą więc podstaw do umorzenia zupełnie innych procedur i nie mogą być dowolnie i wymiennie stosowane.
Na gruncie rozpatrywanej sprawy brak jest także podstaw do skierowania do składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego pytania prawnego o treści proponowanej przez stronę. Stosownie do art. 187 § 1 p.p.s.a., przesłankę przedstawienia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienia jest okoliczność polegająca na pojawieniu się w konkretnej sprawie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości. Zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości obejmuje taką kwestię prawną, której wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. Na gruncie niniejszej sprawy, której granice wyznaczają podstawy kasacyjne wskazane przez stronę, zaistnienia przesłanki "pojawienia się zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości" Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.