II OSK 2301/24

II OSK 2301/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Rząsa
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Sygn. powiązane
I SAB/Wr 326/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2024-03-26
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 167
art. 100c i art. 100d
Ustawa z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojny na terytorium tego państwa
Dz.U. 2024 poz 769
art. 210
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 marca 2024 r. sygn. akt I SAB/Wr 326/23 w sprawie ze skargi M. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie pozwolenia na pobyt stały 1. uchyla pkt I, II, III, IV i VI zaskarżonego wyroku i w tym zakresie oddala skargę; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 26 marca 2024 r., I SAB/Wr 326/23, w sprawie ze skargi M. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej "Wojewoda") w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt stały, stwierdził, że Wojewoda przewlekle prowadził postępowanie w sprawie strony skarżącej (punkt pierwszy); zobowiązał Wojewodę do wydania aktu administracyjnego w sprawie strony skarżącej, w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami (punkt drugi); stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt trzeci); przyznał od Wojewody na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości 500 zł (punkt czwarty); dalej idącą skargę oddalił (punkt piąty); zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego (punkt szósty).
W uzasadnieniu Sąd podał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że organ nie podjął się właściwego zorganizowania postępowania, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Nie znalazło ono swojego finału do daty wniesienia skargi – przez okres ponad 15 miesięcy, w którym to okresie Wojewoda nie wykonał ani jednej czynności. Tym samym Sąd uznał, że organ prowadził postępowanie przewlekle, naruszając art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.). W ocenie Sądu, przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że organ zlekceważył złożony wniosek i terminy ustawowe – nie weryfikując wymogów formalnych wniosku po jego wpływie.
Sąd stwierdził, że ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2022.830) w przedmiocie art. 100c i 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U.2022.583 ze zm.; dalej u.p.o.u.) – z uwagi na zakresy podmiotowy i przedmiotowy odnoszące się do procedury tej ustawy szczególnej – nie ma wpływu na rozpoznanie niniejszej skargi. Organ nie uprawdopodobnił, by strona była objęta tą regulacją i z akt nie wynika ta okoliczność.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Wojewoda, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
1) art. 100c i art. 100d u.p.o.u. poprzez przyjęcie, że nie znajdują one zastosowanie w przedmiotowej sprawie, gdy tymczasem z przepisów tych jednoznacznie wynika, że należy je stosować do wszystkich cudzoziemców;
2) art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 4 oraz art. 100d ust.1 pkt 1 lit. b i ust. 4 u.p.o.u. poprzez ich nieuwzględnienie i pominięcie, iż zgodnie z tymi przepisami w okresie do 31 grudnia 2022 r., a następnie w okresie do dnia 4 marca 2024 r. i do dnia 30 czerwca 2024 r. - według brzmienia art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a) u.p.o.u. na dzień wyrokowania - bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres oraz nieuwzględnienie tego, że zgodnie z tymi przepisami zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt stały lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki;
3) art. 100d ust. 3 pkt 2 u.p.o.u. poprzez przyznanie skarżącemu od Wojewody sumy pieniężnej w kwocie 500 zł wbrew temu przepisowi, zgodnie z którego brzmieniem z daty wyrokowania do dnia 30 czerwca 2024 r. organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach m. in. udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa;
4) art. 210 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (j.t. Dz.U. 2024.769) w zw. z art. 7 ust. 1 i art. 13 ust. 1 z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2022.91; dalej u.c.) poprzez niewzięcie pod uwagę, że organ obowiązywał 60 dniowy termin na rozpatrzenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, który bieg rozpocząć mógł dopiero od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń określonych w art. 112a ust 2 u.c.;
5) art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 37 k.p.a. poprzez uznanie, że organ prowadził przewlekle sprawę o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt stały, kiedy z okoliczności faktycznych i przepisów prawa wynika, że termin na załatwienie tej sprawy nie rozpoczął biegu, a jeżeli rozpoczął to uległ zawieszeniu;
6) art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że przewlekle prowadzone przez Wojewodę postępowanie w sprawie udzielania skarżącemu zezwolenia na pobyt stały miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy w sprawie nie doszło do przewlekłości, a nawet jeżeli przyjąć, że do przewlekłości doszło, to nie była ona skutkiem rażącego naruszenia prawa;
7) art. 149 § 1 pkt 1 i art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez zobowiązanie Wojewody do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w sytuacji gdy zgodnie z art. 100d ust. 3 pkt 2 u.p.o.u. na dzień wyrokowania, to jest na dzień 26 marca 2024 r., sprawa była już załatwiona decyzją Wojewody z 19 grudnia 2023 r., co skutkować powinno umorzeniem postępowania;
8) art. 141 § 4 i art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez przyznanie skarżącemu od Wojewody sumy pieniężnej w kwocie 500 zł w sytuacji braku przewlekłości i rażącego naruszenia przez organ prawa, wydania ostatecznej decyzji w sprawie udzielania skarżącemu zezwolenia na pobyt stały, a ponadto wobec braku szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku z jakich powodów i przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zdecydował się na zastosowanie tego rodzaju środka, podczas gdy przyznanie sumy pieniężnej jest jedynie fakultatywne i uzależnione od zaistnienia szczególnych okoliczności, w tym od ustalenia, że działania organu nosiły znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie a ponadto poprzez niewyjaśnienia w uzasadnieniu dlaczego Sąd przyznał sumę pieniężną w takiej właśnie a nie innej kwocie;
9) art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. poprzez zasądzenie od Wojewody kosztów postępowania na rzecz skarżącego, mimo że nie było podstaw do uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt stały.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Jako zasadne należy uznać przede wszystkim zarzuty naruszenia art. 100c i art. 100d u.p.o.u. oraz art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 4 oraz art. 100d ust.1 pkt 1 lit. b i ust. 4 u.p.o.u., bowiem stwierdzenie Sądu I instancji, że przepisy zawarte w art. 100c i art. 100d u.p.o.u. obejmują swoją dyspozycją jedynie obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, jest błędne.
W konsekwencji powyższego nieuprawnione było zastosowanie w tej sprawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. Obowiązywały bowiem przepisy, które w sprawie zezwolenia na pobyt stały tamowały rozpoczęcie biegu terminu na załatwienie tej sprawy (art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.o.u.), a przede wszystkim uniemożliwiały wywodzenie środków prawnych dotyczących przewlekłości (art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 u.p.o.u.).
Podkreślić należy, na co też zwrócił uwagę Sąd I instancji, chociaż doszedł do odmiennych wniosków, że z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie regulacja wkraczająca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wprowadzona ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw, mocą której (art. 1 pkt 44) dodano art. 100c do u.p.o.u. Zgodnie z tym przepisem w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej; 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji; 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Następnie do u.p.o.u. – z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r. – został wprowadzony art. 100d, będący powieleniem regulacji art. 100c, ale wskazujący nowy graniczny okres zawieszający bieg terminów dotyczących niektórych spraw prowadzonych przez wojewodów, początkowo do 24 sierpnia 2023 r. Kolejnymi zmianami ustawy przedłużano ten termin.
W świetle zarzutów skargi kasacyjnej kluczowym zagadnieniem jest zakres podmiotowy zastosowania art. 100c i art. 100d u.p.o.u. WSA w zaskarżonym wyroku przyjął bowiem, że przepisy powyższe dotyczą wyłącznie obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Natomiast Wojewoda twierdzi, że przepisy te odnoszą się do wszystkich cudzoziemców, którzy wnioskują o zalegalizowanie pobytu w oparciu o formy wymienione w tym przepisie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Wojewody jest prawidłowe. Oznacza to, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania tych przepisów nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
W orzecznictwie NSA ugruntowane jest stanowisko, które w pełni podziela skład rozpoznający niniejszą sprawę, że przepisy art. 100c i art. 100d u.p.o.u. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.p.o.u. (zob. np. wyroki NSA z 27 lutego 2025 r., II OSK 2031/24; z 13 lutego 2024 r., II OSK 2362/23; z 7 maja 2024 r., II OSK 1286/23; z 16 maja 2024 r., II OSK 2424/23; z 8 maja 2024 r., II OSK 1551/23).
W orzecznictwie tym zwracano uwagę, iż na etapie prac legislacyjnych wyrażono stanowisko, że pomimo zawarcia w akcie prawnym dotyczącym określonej sytuacji faktycznej odnoszącej się do agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, przepisy dodane do ustawy z dnia 12 marca 2022 r. mają dotyczyć wszystkich cudzoziemców. Przyczyną tego była trudna sytuacja wojewodów i umożliwienie im, poprzez zawieszenie biegu terminów, rozpatrzenie w rozsądnych terminach toczących się spraw. Wskazywano przy tym na zapis przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 111 z dnia 7 kwietnia 2022 r. zawarty na stronach sejmowych. Celem ustawodawcy było zatem wprowadzenie rozwiązań regulujących bieg terminów określonych kategorii spraw dotyczących wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy objętych ustawą z dnia 12 marca 2022 r. W orzecznictwie podkreślano, że dodany nowelizacją z dnia 8 kwietnia 2022 r. art. 100a w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca, o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. U.E. L 71 z 4.3.2022, str. 1-6), czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawiera art. 100c oraz art. 100d u.p.o.u. Rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" przedstawione wyżej jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczy art. 100c i art. 100d u.p.o.u. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną – np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć trzeba, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że art. 100c i art. 100d u.p.o.u. dotyczą wyłącznie osób przybyłych do Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.o.u. jest bezprzedmiotowy. Objęcie zakresem art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.o.u. cudzoziemców, którzy z istoty nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o zamiarze ustawodawcy, aby objąć znowelizowanym uregulowaniem wszystkich cudzoziemców, niezależnie od ich obywatelstwa oraz daty przybycia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że w realiach niniejszej sprawy skarga cudzoziemca nie mogła zostać uwzględniona, a zatem Sąd I instancji winien był skargę tę oddalić. Skarga kasacyjna Wojewody okazała się w tych okolicznościach zasadna w zakresie, w jakim WSA uwzględnił skargę cudzoziemca.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił pkt I, II, III, IV i VI zaskarżonego wyroku i w tym zakresie oddalił skargę, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną w pozostałym zakresie, a na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Za przyjęciem, że w niniejszej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a., przemawia fakt, że chociaż wniesiona w tej sprawie skarga nie podlegała uwzględnieniu, to skarżący w I instancji długo oczekiwał na załatwienie jego wniosku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.