II OSK 177/12

II OSK 177/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-05-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-01-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /sprawozdawca/
Leszek Kiermaszek
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6311 Materiały wybuchowe
Hasła tematyczne
Broń i materiały wybuchowe
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 1021/11 - Wyrok WSA w Warszawie z 2011-08-31
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 117 poz 1007
art. 10 ust. 4, art. 11 ust. 1, art. 17
Ustawa z dnia 21 czerwca 2002 r. o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego
Dz.U. 2012 poz 270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o. o. z siedzibą w Bytomiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1021/11 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w Bytomiu na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie o wydanie pozwolenia na nabywanie i przechowywanie materiałów wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Bytomiu na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1021/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Bytomiu na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] negatywnie opiniujące wniosek o wydanie pozwolenia na nabywanie i przechowywanie materiałów wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego.
Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Gliwicach pismem z dnia [...] października 2010 r. nr [...] wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z wnioskiem o wydanie opinii, o której mowa w art. 10 ust. 4 w zw. z art. 10 ust. 3 ustawy o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego, w związku z postępowaniem o wydanie pozwolenia na nabywanie i przechowywanie materiałów wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego dla [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Sosnowcu (obecnie siedziba przedmiotowej spółki znajduje się w Bytomiu).
Postanowieniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia [...] grudnia 2010 r. negatywnie zaopiniowano wniosek strony skarżącej wydanie pozwolenia na nabywanie i przechowywanie materiałów wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego. W uzasadnieniu wskazano, iż osoby które podpisały wniosek i posiadały pełnomocnictwa do reprezentowania strony skarżącej przed organami nadzoru górniczego – tj. J.S. i J.H., posiadają pozytywną opinię z miejsca zamieszkania oraz nie figurują w kartotece karnej Krajowego Rejestru Karnego. Jednakże jak wynika z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego organem uprawnionym do reprezentacji skarżącej spółki jest Zarząd Spółki, w skład którego wchodzi Prezes Zarządu w osobie M.O.. Prokurentem Spółki jest M.K.. Zgodnie z danymi zawartymi w ww. rejestrze spółka nie posiada ustanowionych pełnomocników. Z posiadanych informacji wynika, że dane Prezesa skarżącej spółki M.O. figurują w Krajowym Rejestrze Karnym. Wyrokiem Sądu Rejonowego w Dąbrowie Górniczej sygn. akt. [...] został on skazany z art. 271 § 1k.k. art. 58 § 3 k.k. na karę grzywny w wysokości 150 stawek po 10 zł. Aktualnie wobec niego Wydział do Walki z Przestępczością Gospodarczą Komendy Wojewódzkiej Policji w Katowicach prowadzi pod nadzorem Prokuratury Okręgowej w Katowicach (sygn. akt [...]), postępowanie przygotowawcze (sygn. akt. [...]) z art. 258 § 1 k.k, art. 273 § 1 i 3 k.k., art. 299 § 1 i § 5 k.k. Ponadto, jak ustalono dane prokurenta przedmiotowej spółki - M.K. - również figurują w Krajowym Rejestrze Karnym. Wyrokiem Sądu Rejonowego w Dąbrowie Górniczej sygn. akt. [...] została skazana z art. 270 § 1 k.k. w zw. z art. 12 k.k. na karę grzywny w wysokości 60 stawek po 10 zł. Zdaniem organu I instancji osoby reprezentujące spółkę, która ubiega się o udzielenie zezwolenia na nabywanie i przechowywanie materiałów wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego powinny posiadać nieskazitelną opinię i powinny przestrzegać porządku prawnego. Toczące się wobec Prezesa Zarządu spółki postępowanie karne o popełnienie przez niego przestępstwa umyślnego oraz wcześniejsze skazanie go jak i Prokurenta spółki za przestępstwo umyślne wyklucza poręczenie przez organ opiniujący, że przedmiotowy wniosek o wydanie zezwolenia dla strony skarżącej zasługuje na pozytywną opinię.
W zażaleniu na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] Sp. z o.o. podniosła, że wniosek o wydanie pozwolenia na nabywanie i przechowywanie materiałów wybuchowych przeznaczonych do użytku publicznego podpisali J.S. i J.H. na postawie stosownego pełnomocnictwa. Ustanowiony pełnomocnik osoby prawnej nie może być wpisany do rejestru, w którym zarejestrowany jest podmiot udzielający pełnomocnictwa, gdyż nie przewidują tego żadne obowiązujące przepisy. Ponadto Spółka wskazała, że jeśli o pozwolenie ubiega się osoba prawna, ustawa o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego nie wymaga sprawdzenia, czy osoby wchodzące w skład organu zarządzającego spełniają warunki określone w art. 11 ust. 1 pkt 1 lit. d omawianej ustawy, tym bardziej że art. 14 ust. 2 pkt 4 ustawy odnosi się do przedsiębiorców będących osobami fizycznymi. Skarżąca podniosła, że jej pełnomocnicy - J.S. i J.H. - zostali zgłoszeni w Okręgowym Urzędzie Górniczym w Gliwicach jako osoby, które bezpośrednio będą zajmować się w przedsiębiorstwie materiałami wybuchowymi, nabywać je, dysponować nimi i rozdzielać innym upoważnionym pracownikom stosownie do potrzeb związanych z wydobywaniem kopalin. Powyższe osoby zostały pozytywnie zweryfikowane przez organ Policji, a zatem nie ma przeszkód, żeby organ wydał pozytywną opinię w zakresie wniosku strony skarżącej o wydanie pozwolenia.
Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że dostęp do materiałów wybuchowych ma ścisły związek z bezpieczeństwem państwa i porządku publicznego, a opinia organu Policji stanowi swoistą rekomendację, iż działalność podmiotu, któremu pozwolenie ma być udzielone, nie będzie zagrażać bezpieczeństwu publicznemu. W rozpatrywanej sprawie niewątpliwe jest, iż przeciwko osobie, która jest prezesem zarządu spółki, toczy się postępowanie karne o uczestniczenie w grupie przestępczej mającej na celu popełnianie przestępstw polegających na poświadczaniu nieprawdy w dokumentach finansowo-księgowych, przestępstw skarbowych oraz prania środków pieniężnych pochodzących z przestępczej działalności grupy, przy czym z popełniania tych przestępstw uczynił sobie stałe źródło dochodu. Ponadto zarówno prezes zarządu jak i prokurent są osobami skazanym prawomocnymi wyrokami za popełnienie przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentów. Fakt ten, w ocenie organów Policji, uniemożliwia wydanie pozytywnej opinii. Osoby reprezentujące przedsiębiorstwo ubiegające się o wydanie pozwolenia na nabywanie i przechowywanie materiałów wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego, powinny posiadać nieskazitelną opinię i przestrzegać porządku prawnego ze względu na szczególny charakter tych materiałów. Nieposzlakowana opinia takich osób ma rekomendować spółkę, iż będzie ona prowadzić gospodarkę materiałami wybuchowymi w sposób niezagrażający bezpieczeństwu państwa i obywateli. Tymczasem prezes zarządu mający z racji zajmowanego stanowiska personalny wpływ na pracowników spółki prowadzących dokumentację i dysponujących materiałami wybuchowymi jest skazany za przestępstwo przeciwko wiarygodności dokumentów i aktualnie stoi pod zarzutem dokonywania przestępstw związanych z wiarygodnością dokumentów prowadzonej przez siebie w przeszłości firmy i zlecanie podległym pracownikom ich księgowania. Osoba taka nie daje gwarancji, iż w spółce w której jest prezesem gospodarka materiałami wybuchowymi prowadzona będzie zgodnie z literą prawa. Nie daje jej także prokurent spółki, skazana prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo przeciwko wiarygodności dokumentów. Nie bez znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia pozostaje także fakt, iż wspólnik, który posiada większościowy pakiet udziałów w spółce i w związku z tym może wpływać na skład jej zarządu i wywierać personalne naciski na podejmowane w spółce decyzje, jest osobą, która stoi pod zarzutem kierowania grupą przestępczą popełniającą w celu osiągnięcia korzyści majątkowej przestępstwa związane także z fałszerstwem dokumentów.
W skardze na powyższe postanowienie, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, [...] Sp. z o.o. domagała się uchylenia rozstrzygnięcia, zarzucając mu naruszenie:
1. prawa materialnego poprzez oparcie się w wydanej opinii na przesłankach innych niż wskazane w art. 17 ustawy o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego,
2. art. 10 ust 4 w zw. z art. 19 ww. ustawy poprzez błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na treść postanowienia, a polegający na przyjęciu, iż członkowie organu osoby prawnej są osobami mającymi zajmować się w przedsiębiorstwie materiałami wybuchowymi,
3. art. 11 ust 2 w zw. z art. 10 ust 4 ustawy o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego poprzez jego interpretację rozszerzającą polegającą na przyjęciu, iż opiniowaniu podlegają nie tylko przedsiębiorcy, ale również osoby, wchodzące w skład jej organu oraz wspólnicy takiego przedsiębiorcy,
4. art. 6 k.p.a i art. 7 Konstytucji RP poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia w oparciu o przesłanki nieznane ustawie i z przekroczeniem granic prawa oraz art. 32 Konstytucji poprzez dyskryminację skarżącej
Skarżąca wskazała, że żaden z organów nie wypowiedział się, czy występują okoliczności w zakresie przesłanek wskazanych w art. 17 ww. ustawy (m.in. zagrożenie obronności, bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego, środowiska), a także nie wskazano interesu publicznego, który mógłby być zagrożony czy wręcz naruszony poprzez wydanie zezwolenia skarżącej, czy też strona skarżąca nie spełnia warunków dom uzyskania zezwolenia, o których mowa a art. 11 ust. 2 ww. ustawy. Spółka podniosła też, że kwestia karalności czy tez niekaralności przedsiębiorcy dotyczy przedsiębiorcy, który jest osobą fizyczną (art. 11 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy) a nie przedsiębiorcy, który osobą fizyczną nie jest. W tym drugim przypadku przedsiębiorca ma zatrudniać osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 19 w zakresie dostępu do materiałów wybuchowych, a zatem osoby wskazane we wniosku skarżącej jako mające zajmować się materiałami wybuchowymi.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż w myśl art. 10 ust. 4 ustawy o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego przed wydaniem pozwolenia organ zasięga opinii właściwego miejscowo komendanta wojewódzkiego Policji. Z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, iż w sprawie omawianego pozwolenia zasięgnięcie opinii komendanta wojewódzkiego Policji jest obligatoryjne. Opinia, o jakiej mowa w ww. przepisie, wydawana jest w trybie art. 106 k.p.a. Stanowisko, jakie w formie postanowienia zajmuje organ Policji, nie rozstrzyga więc o istocie sprawy ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma jedynie charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Gliwicach w drodze decyzji administracyjnej. Opinia, o ile szczególny przepis prawa nie nadaje jej innego charakteru, jest tylko oceną grupy faktów przy użyciu ustawowych lub subiektywnych kryteriów opiniującego, która co do zasady nie wiąże organu ostatecznie rozstrzygającego sprawę co do meritum, a więc w przedmiocie cofnięcia koncesji. Jest tylko jednym z elementów materiału dowodowego w sprawie administracyjnej, podlegającym takiej samej ocenie, jak pozostałe dowody. Sąd podkreślił, iż stanowisko organu współdziałającego może być oparte na stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organ wydający decyzję. Jednocześnie uznaje się, że postanowienie (opinia) o którym mowa w art. 106 kpa ma charakter rozstrzygnięcia wydanego w ramach uznania administracyjnego. W odniesieniu do takich orzeczeń administracyjnych zakres kontroli ich zgodności z prawem dokonywany przez sąd administracyjny jest ograniczony. Sąd kontroluje jedynie kwestie proceduralne, a w szczególności uzasadnienie takiego postanowienia. Może ono być zakwestionowane wówczas, jeżeli nosi cechę dowolności, narusza przepisy postępowania administracyjnego dotyczące obowiązku dokładnego wyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w sprawie.
Sąd podkreślił, że w ustawie o nie podano przesłanek jakimi powinny kierować się organy Policji, opiniując zamiar organu koncesyjnego w przedmiocie wydania, odmowy wydania lub cofnięcia pozwolenia na nabywanie i przechowywanie materiałów wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego. Jednakże wydając opinię na wniosek organu koncesyjnego organy Policji muszą mieć na względzie, że w świetle art. 17 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 3 ww. ustawy organ koncesyjny odmawia wydania pozwolenia lub je cofa, ze względu na zagrożenie obronności, bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego lub środowiska.
Sąd podkreślił, iż prezes zarządu skarżącej spółki M.O. wyrokiem Sądu Rejonowego w Dąbrowie Górniczej dnia 20 grudnia 2007 sygn. akt. [...] został skazany za popełnienie czynu z art. 271 § 1 w zw. z art. 12 k.k., polegającego na wystawieniu faktur VAT poświadczając w nich nieprawdę co do okoliczności mających znaczenie prawne przeprowadzenia transakcji sprzedaży, podczas gdy transakcje te nie miały miejsca i nałożono na niego karę grzywny. Także prokurent skarżącej spółki M.K. została skazana tym wyrokiem na karę grzywny za popełnienie czynu z art. 270 § 1 k.k. w zw. z art. 12 k.k. polegającego na podrobieniu podpisów na fakturach VAT w celu użycia za autentyczne (wyrok w aktach administracyjnych sprawy). Podkreślono też, że Wydział do Walki z Przestępczością Gospodarczą Komendy Wojewódzkiej Policji w Katowicach prowadzi pod nadzorem Prokuratury Okręgowej w Katowicach (sygn. akt [...]), śledztwo przeciwko m.in. Mariuszowi Ornatowi, w którym postawiono mu zarzut popełnienia przestępstwa z art. 258 § 1 k.k. i wielokrotnie zarzut z art. 18 § 3 k.k. w zw. z art. 20 § 2 k.k.s. w zw. z art. 62 § 2 k.k.s. w zb. z art. 61 § 1 k.k.s. w zw. z art. 6 § 2 k.k.s. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 i 5 k.k.s., wielokrotnie zarzut z art. 18 § 3 k.k.. w zw. z art. 271 § 1 i 3 k.k. w zw. z art. 273 k.k. w zw. z art. 12 k.k. w zw. z art. 65 § 1 k.k., wielokrotnie zarzut z art. 299 § 1 i 5 k.k. w zw. z art. 12 k.k. w zw. z art. 65 § 1 k.k., zarzut z art. 76 § 1 k.k.s. w zw. z art. 6 § 2 k.k.s. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 i 5 k.k.s., zarzut z art. 286 §1 k.k. w zw. z art. 12 k.k. w zw. z art. 65 § 1 k.k.. oraz zarzut z art. 56 § 1 k.k.s. w zw. z art. 6 § 2 k.k.s. w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 i 5 k.k.s. Powyższe śledztwo dotyczy uczestnictwa w grupie przestępczej (tzw. "mafii paliwowej") mającej na celu popełnienie przestępstw polegających na poświadczeniu nieprawdy w dokumentach finansowo-księgowych, przestępstw skarbowych oraz "prania" środków pieniężnych pochodzących z przestępczej działalności grupy, przy czym członkowie grupy (w tym M.O.) z popełniania tych przestępstw uczynili sobie stałe źródło dochodu. Okoliczności te wskazują, w ocenie Sądu, że organy Policji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego negatywnie opiniując przedmiotowy wniosek o wydanie pozwolenia na nabywanie i przechowywanie materiałów wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego i prawidłowo wskazały, że osoby reprezentujące skarżąca spółkę, która ubiega się o powyższe pozwolenie, powinny posiadać nieskazitelną opinię i przestrzegać porządku publicznego. Nieposzlakowana opinia osób kierujących spółką ma rekomendować spółkę, iż będzie ona prowadzić gospodarkę materiałami wybuchowymi w sposób niezagrażający bezpieczeństwu państwa i obywateli. Nie można mówić o takiej rekomendacji, gdy prezes zarządu i prokurent spółki zostali skazani prawomocnym wyrokiem za przestępstwa przeciwko wiarygodności dokumentów, a ponadto prezesowi zarządu postawiono zarzuty licznych przestępstw karnych i skarbowych związanych z udziałem w zorganizowanej grupie przestępczej. Sąd I instancji podzielił także pogląd organów, iż nie bez znaczenia pozostaje fakt, że wspólnikowi posiadającemu większościowy pakiet udziałów w spółce – Sławomirowi Wróblewskiemu – postawiono zarzut kierowania zorganizowaną grupą przestępczą (tzw. "mafią paliwową").
Sąd wskazał nadto, iż w przypadku wydania na podstawie art. 10 ust. 4 wskazanej ustawy opinii o przedsiębiorcy działającym jako osoba prawna (w tym przypadku jako spółka z ograniczona odpowiedzialnością), należy brać pod uwagę osoby prowadzące sprawy spółki oraz ja reprezentujące. Zgodnie z art. 201 k.s.h. prowadzenie spraw spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz jej reprezentacja powierzona została zarządowi spółki. W myśl art. 204 § 1 i § 2 k.s.h. prawo członka zarządu do prowadzenia spraw spółki i jej reprezentowania dotyczy wszystkich czynności sądowych i pozasądowych spółki, przy czym prawa tego nie można ograniczyć ze skutkiem prawnym wobec osób trzecich. W przedmiotowej sprawie przy wydawaniu opinii należało wziąć pod uwagę osobę prezesa zarządu i prokurenta, czyli osób które w rzeczywisty sposób wpływają na prowadzenie spraw spółki, jej funkcjonowanie oraz reprezentację wobec osób trzecich.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił też, iż ustawa o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego nie zawiera jakichkolwiek przesłanek, które organ powinien wziąć pod uwagę przy wydawaniu opinii o której mowa w art. 10 ust. 4. W związku z tym należy podzielić stanowisko organu, że trzeba brać pod uwagę przepisy ustawy o Policji (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 określające katalog stawianych zadań, w tym ochrony i życia zdrowia oraz ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego). W ocenie Sądu powyższe przepisy znajdują odzwierciedlenie w art. 17 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 3 ustawy o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego, gdzie jest mowa o zagrożeniu obronności, bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego lub środowiska.
Ustosunkowując się do argumentacji zawartej w pismach procesowych strony skarżącej z dnia 23 maja oraz 1 sierpnia 2011 r. Sąd wskazał, iż brak pozwolenia na nabywanie i przechowywanie materiałów wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego nie uniemożliwia skarżącej spółce działalności wydobywczej węgla kamiennego. Jak skarżąca spółka sama wskazuje, aktualnie stosuje zastępczą metodę profilaktyki antytąpniowej (metoda profilowania sejsmicznego, która pozwala na prowadzenie robót górniczych oraz wydobycie węgla kamiennego). Nie jest rolą organów Policji stwarzanie przedsiębiorcom najdogodniejszych dla nich warunków do prowadzenia działalności gospodarczej.
Z uwagi na powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka [...] Sp. z o.o., reprezentowana przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie rozpoznania skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
a) art. 17 ustawy z dnia 21 czerwca 2002 r. o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego (Dz. U. Nr 117, poz. 1007) poprzez wydanie opinii przez Komendanta Głównego Policji w zakresie nieznanym ustawie oraz brak odniesienia się przez Sąd rozpoznający skargę do zarzutu naruszenia prawa materialnego w tym zakresie,
b) art. 10 ust. 4 w zw. z art. 19 w/w ustawy poprzez wydanie opinii przez Komendanta Głównego Policji w zakresie osób uprawnionych do reprezentowania skarżącej nie zaś w stosunku do osób mających bezpośredni dostęp do materiałów wybuchowych i za nie odpowiedzialnych, które posiadały pozytywną opinię organu w zakresie dostępu do materiałów budowlanych, jak również nie figurowały w Krajowym Rejestrze Karnym jako osoby skazane,
c) art. 10 ust. 4 poprzez wydanie przez Komendanta Głównego Policji na podstawie dowolnie wybranych przez siebie kryteriów, w tym rozciągnięcie opinii na organy reprezentujące spółkę,
d) art. 11 ust. 1 ustawy poprzez wydanie opinii negatywnej opartej na dowolnych kryteriach w stosunku do przedsiębiorcy, który zatrudnia osoby posiadające wymagane prawem kwalifikacje do dostępu do materiałów wybuchowych.
Ponadto Spółka przedłożyła aktualny odpis z Krajowego Rejestru Sądowego skarżącej, wnosząc o jego dołączenie w poczet materiału dowodowego sprawy, a to na okoliczność, iż z dniem 30 września 2011 r. uległ zmianie skład zarządu skarżącej, a tym samym, brak jest przesłanek do negatywnego zaopiniowania wniosku o wydanie pozwolenia na nabywanie i przechowywanie materiałów wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego.
W ocenie autora skargi kasacyjnej art. 17 ustawy o materiałach wybuchowych nie zawiera w katalogu przyczyn upoważniających do wydania negatywnej opinii, danych o karalności członków organu osoby prawnej. Również art. 11 ust. 2 cytowanej ustawy odnoszący się do osób prawnych, nie zawiera żadnych przesłanek uprawniających organ do występowania o dane z krajowego rejestru karnego. W ocenie Spółki, treść opinii o której mowa w art. 10 ust. 4 ustawy odnosi do kwestii spełniania przez podmiot warunków technicznych, nie zaś do zweryfikowania danych o karalności członków organów osoby prawnej. Z art. 38 kc wynika, iż osoba prawna działa przez swoje organy. Z ustawy o krajowym rejestrze sądowym, wynika, iż dane osób pełniących funkcję organu są zawarte w odpisie osoby prawnej z tego rejestru. Jednakże, co wprost wynika ze złożonych przez skarżącą dokumentów, osobami odpowiedzialnymi za materiały wybuchowe nie są członkowie organów [...] Sp. z o.o. tylko odpowiednio ustanowione osoby spośród pracowników Spółki, które posiadają wymagane prawem kwalifikacje do wykonywania tych obowiązków. Taki sposób wydania opinii przez organ administracji, który nie sprowadza się do zbadania spełniana ustawowych przesłanek przez organ, a jedynie sprowadza się do skonstruowania zarzutów formalnych w stosunku do władz spółki, nie stanowi opinii w rozumieniu ustawy o materiałach wybuchowych.
Spółka podniosła też, iż wszelkie postawione przez Komendanta Wojewódzkiego Policji, czy też Komendanta Głównego Policji zarzuty w stosunku do prezesa, czy też prokurenta spółki mają jedynie charakter hipotetyczny. Żaden z organów nie wypowiedział się bowiem, ani co do zagrożenia bezpieczeństwa, obronności, porządku publicznego czy też środowiska. Nie sposób uznać, aby sam fakt bycia osobą skazaną, czy też prowadzenia w stosunku do danej osoby postępowania przygotowawczego oznaczał, iż osoba ta dopuści się jakiegokolwiek czynu godzącego w bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, czy też obronność. Jeżeli skarżąca prowadzi działalność gospodarczą w zakresie wydobywania kopalin, które podlega koncesji, to w interesie działalności spółki, która ukierunkowana jest na zysk jest prawidłowa i zgodna z prawem gospodarka materiałami wybuchowymi. Teoretyczne rozważania w zakresie potencjalnego zagrożenia powinno w pierwszej kolejności zostać zweryfikowane przez organa Policji, dopiero zaś następnie stanowić przesłanki do wydania opinii negatywnej. W ocenie skarżącej, to negatywna opinia Komendanta Głównego Policji może stanowić naruszenie interesu publicznego, bowiem w przypadku wydania przez Dyrektora Wyższego Urzędu Górniczego w Gliwicach decyzji negatywnej może dojść do likwidacji spółki, a w konsekwencji do utraty pracy przez około 250 osób.
Skarżąca nie podziela też stanowiska Sądu I instancji jakoby opinia wydana przez Komendanta Policji stanowiła tylko pewien wycinek materiału dowodowego sprawy, który podlega ocenie przez Dyrektora Wyższego Urzędu Górniczego. Jeżeli opinia organów Policji ma charakter obligatoryjny, to i moc oraz wiarygodność takiej opinii ma dla niniejszego postępowania decydujące znaczenie. Jeżeli organ był zobligowany do zebrania materiału dowodowego, to czynności te nie powinny mieć charakteru dowolnego. Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i w granicach prawa, dlatego też organ wydający opinię powinien czynności tych dokonań zgodnie z ustawą o materiałach wybuchowych przeznaczonych do użytku cywilnego, nie zaś dokonywać szeregu dowolnych ustaleń, które mają charakter teoretyczny i pozostają w sprzeczności z pozostałymi dowodami.
Ponadto, w ocenie Spółki, dla przedmiotu niniejszego postępowania istotne znaczenie ma również nowy fakt, a mianowicie, iż z dniem 30 września 2011 r. uległ zmianie skład organu zarządzającego [...] Sp. z o.o., a zatem postępowanie administracyjne w tym zakresie powinno zostać wszczęte na nowo, bowiem zmianie uległy dane osób zarządzających spółką oraz uprawnionych do jej reprezentacji, a zgodnie ze stanowiskiem organu administracji, także osób odpowiedzialnych za przechowywanie, składowanie i wykorzystanie materiałów wybuchowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie zauważyć należy, iż przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako ustawa P.p.s.a., stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 ustawy P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.
Rozpoznając zarzuty postawione orzeczeniu Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za niezasadne.
Art. 17 ustawy z dnia 21 czerwca 2002r. o materiałach wybuchowych przeznaczonych dla użytku cywilnego ( Dz.U. 2002.117.1007. ze zm.), "dalej ustawa o materiałach wybuchowych", zawiera katalog sytuacji, w których wojewoda albo dyrektor okręgowego urzędu górniczego, odmawia wydania pozwolenia na nabywanie, przechowywanie lub używanie materiałów wybuchowych. Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest jednak odmowa wydania przedmiotowego pozwolenia, a jedynie postanowienie Komendanta Głównego Policji, negatywnie opiniujące wniosek [...] Sp. z o.o. o wydanie pozwolenia o jakim mowa wyżej.
Przy wydawaniu opinii organy Policji nie badają przesłanek formalnych determinujących możliwość wydania pozwolenia na nabywanie i używanie materiałów wybuchowych, bowiem oceny takiej dokonuje w istocie wojewoda lub też dyrektor okręgowego urzędu górniczego, wydający decyzję w przedmiocie udzielenia, bądź też odmowy udzielenia, przedmiotowego pozwolenia. Opinia, którą uznać trzeba za postanowienie wydawane w trybie art. 106 kpa, ma charakter pomocniczy w stosunku do głównego przedmiotu postępowania, jakim jest pozwolenie na użytkowanie i nabywanie materiałów wybuchowych. Ma ona za zadanie zapewnić możliwość wyrażenia przez właściwe organy Policji stanowiska co do ewentualnej zasadności wydania pozwolenia w stosunku do podmiotu, który się o nie ubiega , nie rozstrzyga o istocie sprawy, jest jednak istotnym elementem rozstrzygnięcia w sprawie o wydanie decyzji, niejednokrotnie determinującym wynik tej sprawy.
Nie można zatem w żaden sposób przyjąć, aby dokonując oceny opinii wydanej przez organy Policji, z uwzględnieniem wyrażonego powyżej stanowiska, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył którykolwiek z przepisów ustawy o materiałach wybuchowych, wskazanych w skardze kasacyjnej, w tym omawiany art. 17 ustawy o materiałach wybuchowych. Raz jeszcze podkreślić należy, że zamieszczone w nim kryteria wg których przeprowadzone jest badanie odnosi się do pozwolenia na używanie materiałów wybuchowych. Identycznie ocenić należy wskazywany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.11ust.1 ustawy o materiałach wybuchowych. Także i ten przepis odnosi się do przesłanek udzielenia pozwolenia na używanie materiałów wybuchowych. Na marginesie wskazać należy, że skarżący kasacyjnie formułując zarzut naruszenia obu norm błędnie ograniczył się do wskazania jedynie niektórych jednostek redakcyjnych, pominął zupełnie okoliczność, iż w obu przypadkach dzielą się one na dalsze jednostki redakcyjne: ustępy, litery.
Rację ma sąd I instancji przyjmując, że kryteriów wg. których wydawana jest opinia, organy policji winny poszukiwać w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990r. o policji (Dz.U. 2007.43.277 ze zm.).
Skoro bowiem żadna z ustaw, w tym ustawa o materiałach wybuchowych ich nie stanowi, regulacji odnoszących się do zadań powierzonych policji poszukiwać należy w przepisach normujących zadania tej formacji.
Wskazać należy w tym miejscu na art. 1 ustawy o policji zgodnie z którym policja jest umundurowaną, uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu, przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do jej podstawowych zadań należy m.in. : ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych, inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie popełniania przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym, wykrywanie przestępstw i wykroczeń, ściganie ich sprawców.
Jedynie w zakresie powierzonych zadań można oczekiwać od policji wyrażenia opinii, o której stanowi art. 11 ust.4.
Za tego rodzaju wykładnią przemawia także treść art. 17 ust.1 pkt.2 ustawy o materiałach wybuchowych, który wskazuje, że odmówić można wydania pozwolenia m.in. ze względu na zagrożenie bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego, ochrona których jest podstawowym celem policji
W świetle powyższych rozważań nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego co do swej prawidłowości dokonana w wyroku I instancji ocena opinii organów policji o braku gwarancji wnioskującej spółki w zakresie postępowania zgodnie z literą prawa. W świetle posiadanych przez policję informacji , uzyskanych w ramach ustawowego zakresu powierzonych im czynności , nie sposób zarzucić jej dowolności.
Uprzednio prowadzone postępowania karne, zakończone prawomocnymi skazaniami, prowadzone postępowania przygotowawcze w odniesieniu do władz spółki i jej udziałowców mogły w istocie zasadnie powodować takie wątpliwości. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej Spółki, iż organy Policji, a za nimi także Sąd I instancji, oparły się na pozaustawowej przesłance przemawiającej za negatywnym zaopiniowaniem wniosku [...] Sp. z o.o.
Należy również podzielić stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż wydając na podstawie art. 10 ust. 4 ww. opinię o przedsiębiorcy działającym jako osoba prawna (w tym przypadku jako spółka z ograniczona odpowiedzialnością), należy brać pod uwagę osoby prowadzące sprawy spółki oraz ją reprezentujące. Słusznie w wyroku przywołano normę zawartą w art. 201 k.s.h. zgodnie z którą prowadzenie spraw spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz jej reprezentacja powierzone zostało zarządowi. Osoby te w sposób rzeczywisty wraz z udziałowcami wpływają na sprawy tej spółki, na działania zatrudnionych przez siebie pracowników oraz obranych pełnomocników. Słusznie zatem za istotną uznać należy ich nieskazitelność oraz gwarancję dochowywania zasadom praworządności przy ocenie(opinii) wydania żądania pozwolenia na używanie materiałów wybuchowych ze względu na bezpieczeństwo państwa i porządek publiczny. Nie sposób bowiem przyjąć, by przedsiębiorca będący spółką z ograniczoną odpowiedzialnością gwarantował przestrzeganie zasad praworządności, jeśli osoby ją prowadzące gwarancji tej nie dają.
Powyższej interpretacji nie zmienia fakt, iż przepis art. 11ust.1pkt.2 ustawy o materiałach wybuchowych dla przedsiębiorców nie będących osobami fizycznymi nie stanowi takiego wymogu jak przewidziany dla osób fizycznych przepis art. 11ust.1 pkt.1 lit.d., odnoszący się do konieczności braku skazania prawomocnym orzeczeniem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe, braku toczącego się postępowania przygotowawczego w sprawie o takie przestępstwo lub wykroczenie.
W takim wypadku słusznym jest wskazanie na przepis art. 17 ust.1pkt.2 ustawy o materiałach wybuchowych, który wśród przesłanek odmowy wydania pozwolenia dla przedsiębiorców wymienia zagrożenie dla obronności , bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego lub środowiska, niezależnie od tego, czy przedsiębiorca jest osobą fizyczną, czy też nie . Tym samym istnieje podstawa by opinia policji dla obu kategorii przedsiębiorców wydawana była w odniesieniu do przyjętego zakresu.
Dostęp do materiałów wybuchowych bez wątpienia ściśle związany jest z bezpieczeństwem i porządkiem publicznym, których ochrona jest jednym z głównych celów Policji, co wynika z art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o Policji.
Bez znaczenia dla sprawy pozostaje także fakt, iż z dniem 30 września 2011 r. uległ zmianie skład organu zarządzającego [...] Sp. z o.o. Okoliczność ta nie wpływa w żaden sposób na ocenę postanowienia wydanego w dniu [...] grudnia 2010 r., bowiem ocena ta dokonana została w świetle stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu.
Wobec braku zasadności zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 204 pkt. 1 P.p.s.a.