II OSK 177/09

II SA/Łd 283/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-05-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /przewodniczący sprawozdawca/
Beata Czyżewska
Michał Zbrojewski
Symbol z opisem
6359 Inne o symbolu podstawowym 635
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 1996 nr 10 poz 55
art. 5 ust. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych.
Dz.U. 2007 nr 70 poz 473
art. 14 ust. 2a, art. 16
Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jedn.
Dz.U. 2011 nr 127 poz 721
art. 20a
Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jednolity.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 119 pkt 2, art. 120, art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski Asesor WSA Beata Czyżewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 maja 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sieradzu na uchwałę Rady Gminy i Miasta w Warcie z dnia 12 marca 2012 r. nr XIX/97/12 w sprawie "Regulaminu korzystania z kompleksu boisk sportowych - ORLIK 2012 w Warcie" stwierdza nieważność punktu 2, punktu 10 podpunkty: 3, 5, 6, 7, 8, 9, punktu 13, punktu 17, punktu 18, punktu 20, punktu 21 "REGULAMINU KORZYSTANIA Z KOMPLEKSU BOISK SPORTOWYCH – ORLIK 2012 W WARCIE" stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. ał
Uzasadnienie
W dniu 12 marca 2012 r. Rada Gminy i Miasta w Warcie, działając na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, z 2002 r. Nr 23, poz. 220, Nr 62, poz. 558, Nr 113, poz. 984, Nr 153, poz. 1271, Nr 214, poz. 1806, z 2003 r. Nr 80, poz. 717, Nr 162, poz. 1568, z 2004 r. Nr 102, poz. 1055, Nr 116, poz. 1203, z 2005 r. Nr 172, poz. 1441, Nr 175, poz. 1457, z 2006 r. Nr 17, poz. 128, Nr 181, poz. 1337, z 2007 r. Nr 48, poz. 327, Nr 138, poz. 974, Nr 173, poz. 1218, z 2008 r. Nr 180, poz. 1111, Nr 223, poz. 1458, z 2009 r. Nr 52, poz. 420, Nr 157, poz. 1241, z 2010 r. Nr 28, poz. 142 i poz. 146, Nr 106, poz. 675, Nr 40, poz. 230, z 2011 r. Nr 117, poz. 679, Nr 134, poz. 777, Nr 21, poz. 113, Nr 217, poz. 1281, Nr 149, poz. 887) podjęła uchwałę nr XIX/97/12 w sprawie przyjęcia "Regulaminu korzystania z kompleksu boisk sportowych – ORLIK 2012 w Warcie".
Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Prokurator Rejonowy w Sieradzu, zaskarżając ją w części dotyczącej przepisów ust. 10 pkt 3,6,7,8,9, oraz ust. 13,17,18,20 i 21.
Zaskarżone uchwale Prokurator zarzucił wyjście poza upoważnienie ustawowe i wprowadzenie zakazów oraz uregulowań, które bądź to już zostały uregulowane wprost w przepisach rangi ustawowej, bądź też, które można wyinterpretować z przepisów o randze ustawy, co stanowi naruszenie delegacji ustawowej, tj.:
1. wydanie przepisu ust. 10 pkt 3 załącznika z naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 599) dalej jako: u.s.g., art. 124 § 1 kw i 288 § 1 kk, w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.,
2. wydanie przepisu ust. 10 pkt 6 załącznika z naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 599), art. 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i art. 145 kw w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.,
3. wydanie przepisu ust. 10 pkt 7 i 8 załącznika z naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 599) art. 51 kw i art. 141 kw w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.,
4. wydanie przepisu ust. 10 pkt 9 załącznika z naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 599) art. 20a ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 426) w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.,
5. wydanie przepisu ust. 13, 17 i 18 załącznika z naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 599), art. 415 Kodeksu cywilnego, art. 61 i 62 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., wydanie przepisu ust. 20 załącznika z naruszeniem art. 9a ust. 1, 2 i 5 i 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 599) o samorządzie gminnym w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. polegające na wyjściu poza zakres upoważnienia ustawowego, wydanie przepisu ust. 21 pkt 1 i 2 załącznika z naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 599), art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 22 listopada 2013 r. o systemie powiadamiania ratunkowego Dz.U.2022.2175 t.j. z dnia 2022.10.24 w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. polegające na wyjściu poza zakres upoważnienia ustawowego.
W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności ust. 10 pkt 3,6,7,8,9, oraz ust. 13,17,18,20,21 załącznika zaskarżonej uchwały oraz rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w § 10 regulaminu, wprowadzone zostały między innymi zakazy: niszczenia urządzeń sportowych i płyty boiska (pkt 3), zaśmiecania (pkt 7), przeszkadzania w zajęciach lub grze (pkt 7), zakłócania porządku i używania słów wulgarnych (pkt 8), wprowadzania zwierząt. Zdaniem Prokuratora w zakresie tych przepisów zachodzi powielenie zakazów wynikających z przepisów:
- art. 124 § 1 k.w. przewidującym odpowiedzialność za wykroczenie polegające na cudzej rzeczy umyślnie niszczeniu, uszkadzaniu lub czynieniu niezdatną do użytku i analogiczny przepis zawiera kodeks karny w art. 288 § 1 k.k.,
- art. 145 przewidującym odpowiedzialność za zanieczyszczanie lub zaśmiecanie miejsca dostępne dla publiczności,
- art. 143 k.w. penalizującego zachowania polegające na utrudnianiu lub uniemożliwianiu korzystania z urządzeń przeznaczonych do użytku publicznego,
- art. 51 §1 k.w. przewidującym odpowiedzialność za zakłócanie spokoju, porządku publicznego, spoczynku nocnego, krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem albo za wywoływanie zgorszenie w miejscu publicznym,
- używanie słów nieprzyzwoitych w miejscu publicznym to z kolei nic innego jak przepis art. 141 k.w.
W ocenie Prokuratora, powtórzenie owych regulacji w akcie prawa miejscowego wobec kompletnego uregulowania w innych ustawach jawi się jako zbyteczne. Ponadto o ile przywołane przepisy ustaw funkcjonują w określonym otoczeniu prawnym i np. warunkują odpowiedzialność od ustalenia jakiejś formy zawinienia, o tyle zaskarżone przepisy uchwały nie poruszają tej kwestii i literalne ich zastosowanie, obiektywizuje odpowiedzialność potencjalnych sprawców naruszeń.
W tej sytuacji – zdaniem Prokuratora - treści ust. 10 pkt 3,6,7 i 8 stanowi nie tylko powtórzenie treści ustawowych, ale również ich modyfikację, co zakwalifikować należy jako istotnie naruszenie zarówno upoważnienia ustawowego, jak i przepisów rangi konstytucyjnej.
Jednocześnie Prokurator podniósł, że zaskarżony przepis ust. 10 narusza również przepis rangi ustawowej wprost, ponieważ w pkt 9 przewiduje zakaz wprowadzania na teren danego obiektu użyteczności publicznej zwierząt. Nie przewidując wyjątków od tego zakazu narusza art. 20a ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 426). Zgodnie z tym przepisem osoba niepełnosprawna wraz z psem asystującym ma prawo wstępu do obiektów użyteczności publicznej, w szczególności: budynków i ich otoczenia przeznaczonych na potrzeby administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, opieki zdrowotnej, opieki społecznej i socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym, świadczenia usług pocztowych lub telekomunikacyjnych oraz innych ogólnodostępnych budynków przeznaczonych do wykonywania podobnych funkcji, w tym także budynków biurowych i socjalnych.
W dalszej kolejności Prokurator wskazał, że przedmiotową uchwałę należało zaskarżyć również z powodu treści przepisów dotyczących odpowiedzialności związanej z powstaniem szkód na terenie danego obiektu, ponieważ zgodnie:
- z ust. 13 za zniszczenia powstałe w czasie korzystania z boisk odpowiedzialność materialną ponoszą osoby korzystające.
- z 17. Szkody spowodowane z winy użytkowników nie przestrzegających niniejszych zasad będą likwidowane na ich koszt. W stosunku do osób uchylających się od odpowiedzialności będzie prowadzone postępowanie karne.
- z 18. Administrator kompleksu boisk nie ponosi odpowiedzialności za wypadki powstałe w trakcie korzystania z obiektu.
Poza tym, zdaniem Prokuratora, iż organ uchwałodawczy wkroczył w materie uregulowaną chociażby przez art. 415 kc to można zauważyć, że dokonał jednocześnie modyfikacji, która nie tylko odchodzi od istoty odpowiedzialności deliktowej, ale zupełnie zwalnia z odpowiedzialności samego administratora. Dochodzi do tego nieostre brzmienie samych przepisów, co może prowadzić do absurdalnych interpretacji, np. w świetle ust. 13 za zniszczenia powstałe w czasie korzystania z boisk odpowiedzialność materialną ponoszą "osoby korzystające", a więc nie tylko sprawcy szkody.
Prokurator podniósł również, że najbardziej jaskrawą cechą danej grupy przepisów jest to, że uchwałodawca zwalnia zupełnie z odpowiedzialności cywilnej administratora obiektu wprost o tym decydując w ust. 18.
Prokurator ocenił, iż za wyjątkową oryginalną należy uznać konstrukcję przepisu ust. 17, który w zdaniu drugim wprowadza sankcję za uchylanie się od odpowiedzialności cywilnej, w postaci odpowiedzialności karnej.
Odnośnie przepisu ust. 20 uchwały Prokurator podniósł, że wadliwość tej regulacji polega z jednej strony na tym, że można uznać ją za pozbawioną treści normatywnej, bo zwiera jedynie informację o tym, że teren jest objęty ciągłym monitoringiem. Z drugiej strony, przepis ten wkracza w materię kompleksowo uregulowana już przepisem art. art. 9a ust. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 599) o samorządzie gminnym. Zgodnie z przywołanymi przepisami Gmina w celu zapewnienia porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, może stosować środki techniczne umożliwiające rejestrację obrazu (monitoring) w obszarze przestrzeni publicznej, za zgodą zarządzającego tym obszarem lub podmiotu posiadającego tytuł prawny do tego obszaru lub na terenie nieruchomości i w obiektach budowlanych stanowiących mienie gminy lub jednostek organizacyjnych gminy, a także na terenie wokół takich nieruchomości i obiektów budowlanych, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli lub ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej. Jednocześnie Prokurator dodał, że zaskarżony przepis jest również sprzeczny z ust. 2 przytoczonego przepisu, bo nie wyłącza z monitorowania pomieszczeń sanitarnych, szatni, stołówek, palarni oraz obiektów socjalnych. Wyłączenia takiego nie zawarto też w innych jednostkach redakcyjnych zaskarżonego aktu prawnego.
Mając na uwadze ust. 21 pkt 1 i 2 Prokurator wskazał, że podobnie jak przepis ust. 20 nie zawiera treści normatywnej a jedynie informacyjną. Dodatkowo wkracza z regulację ustawową, tj. w przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 22 listopada 2013 r. o systemie powiadamiania ratunkowego Dz.U.2022.2175. Naruszony przepis tworzy system powiadamiania ratunkowego wskazując w ust. 2, że składa się on z centrów powiadamiania ratunkowego, zwanych dalej "centrami", tworzących jednolity system do obsługi zgłoszeń alarmowych, kierowanych do numerów alarmowych 112, 997, 998 i 999, umożliwiający przekazanie zgłoszenia alarmowego w celu zaangażowania właściwych zasobów ratowniczych. Zdaniem zatem Prokuratora, nie ma żadnego powodu, aby materia ta był przedmiotem uchwały i nie ma związku z zasadami trybem korzystania z urządzeń i obiektów użyteczności publicznej.
Ponadto, w ocenie Prokuratora, organ administracji wprowadził istotną modyfikację regulacji ustawowej dezinformując adresatów zaskarżonego przepisu, że numery alarmowe 999, 998 i 997 dotyczą połączeń stacjonarnych, a nr 112 połączeń wykonywanych przy użyciu telefonów komórkowych, co zupełnie nie koresponduje z przepisem art. 3 ustawy o systemie powiadamiania ratunkowego.
W odpowiedzi na skargę organ zgadzając się ze skargą, stwierdził, że podziela jej argumentację i dodał, że po stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w części wskazanej w skardze, będzie mogła funkcjonować w pozostałym zakresie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie Prokurator Rejonowy w Sieradzu w treści skargi zawarł wniosek o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Natomiast Wójt Gminy Sieradz, działający w imieniu Rady Gminy Sieradz, nie zajął stanowiska w zakresie złożonego w skardze wniosku o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, stąd sprawa na podstawie zarządzenia z dnia 5 kwietnia 2023 r. została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym.
Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy i Miasta w Warcie z dnia 12 marca 2012 r. nr XIX/97/12 w sprawie "Regulaminu korzystania z kompleksu boisk sportowych - Orlik 2012 w Warcie". Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.
W pierwszej kolejności, w realiach niniejszej sprawy, należy przywołać art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są akty prawa miejscowego. W świetle art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że materia uregulowana aktem prawa miejscowego powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia ani też wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy zatem do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Samorząd gminny nie ma uprawnienia do samoistnego, czyli nieposiadającego umocowania w normie ustawowej, ukształtowania podstaw prawnych własnego działania. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, przy czym ustawa określa zasady i tryb ich wydawania. Materialnoprawna podstawa do działania rady gminy w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego musi wynikać wprost z postanowień ustawy (delegacji ustawowej) i nie może być oparta na ogólnych przepisach zawartych w ustawach. Zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Z mocy przepisu art. 40 ust. 2 u.s.g., akty te stanowione są w szczególności w sprawach dotyczących:
1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych;
2) organizacji urzędów i instytucji gminnych;
3) zasad zarządu mieniem gminy;
4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
Stosownie do art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne
Na podkreślenie zasługuje, że do uchwalania aktów prawa miejscowego zastosowanie mają zasady określone w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2002 r. nr 100 poz. 908) dalej jako: z.t.p.. Stosownie do § 137 z.t.p. w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Natomiast § 136 z.t.p. ustanawia zakaz zamieszczania w uchwale i zarządzeniu przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami. Z mocy § 143 z.t.p. powyższe regulacje znajdują zastosowanie również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest też dezinformujące, bowiem trzeba liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 września 2009 r., sygn. II OSK 177/09; z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. II OSK 170/10; z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. II OSK 1256/09; z dnia 1 października 2008 r., sygn. II OSK 955/08; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").
W związku z powyższym Sąd uznał za zasadne zawarte w skardze zarzuty istotnego naruszenia prawa poprzez zamieszczenie w zaskarżonej uchwale regulacji stanowiących powtórzenie regulacji ustawowych. W pierwszej kolejności należy powyższy zarzut odnieść do wskazywanych w skardze przepisów punktu 10, podpunktów: 3, 6, 7, oraz 8 Regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. Ponadto, nie będąc związanym granicami skargi Sąd uznał, że zarzut ten dotyczy także punktu 10 podpunkt 5 Regulaminu.
W punkcie 10 podpunkt 3 Regulaminu lokalny prawodawca przewidział, że w celu zapewnienia bezpieczeństwa użytkownikom i korzystania z boisk zgodnie z ich przeznaczeniem zabrania się niszczenia urządzeń sportowych i płyty boiska. Regulacja ta stanowi powtórzenie norm zawartych w przepisach art. 124 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 46 poz. 275 z późn. zm.) oraz art. 288 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeksu karny (t.j. Dz.U. z 1997 r. nr 88 poz. 553 z późn. zm.). Stosownie do pierwszego z nich: "kto cudzą rzecz umyślnie niszczy, uszkadza lub czyni niezdatną do użytku, jeżeli szkoda nie przekracza 500 złotych, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny". Natomiast w przypadku szkody, której wartość przekracza 500 zł., przywołany powyżej artykuł kodeksu karnego stanowi, że: "kto cudzą rzecz niszczy, uszkadza lub czyni niezdatną do użytku, podlega karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5".
Punkt 10 podpunkt 5 Regulaminu wprowadza zakaz wstępu osobom pod wpływem alkoholu oraz palenia tytoniu i spożywania alkoholu. Należy zatem wskazać, że zakaz palenia tytoniu zawarto w art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (Dz. U. z 1996 r. Nr 10 poz. 55 z późn. zm.) stanowiącym, że: "zabrania się palenia wyrobów tytoniowych, w tym palenia nowatorskich wyrobów tytoniowych, i palenia papierosów elektronicznych, z zastrzeżeniem art. 5a w pomieszczeniach obiektów kultury i wypoczynku do użytku publicznego". Zakaz spożywania alkoholu wynika z art. 14 ust. 2a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 70 poz. 473 z późn. zm.) stanowiącym, iż "zabrania się spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów". Art. 16 ww. ustawy stanowi natomiast, że "zabrania się wnoszenia napojów alkoholowych na teren zakładów pracy, stadionów i innych obiektów, w których odbywają się imprezy sportowe i rozrywkowe, a także obiektów lub miejsc objętych zakazem wnoszenia napojów alkoholowych."
Zgodnie z punktem 10 podpunkt 6 Regulaminu zabrania się zaśmiecania, co jak słusznie wskazuje skarżący powiela zakaz wynikający z normy zawartej w art. 145 § 1 kodeksu wykroczeń, który przewiduje, że kto zanieczyszcza lub zaśmieca obszar kolejowy lub miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę, plac, ogród, trawnik lub zieleniec, podlega karze grzywny nie niższej niż 500 złotych.
Kolejny zakaz przewidziany został w podpunkcie 7 punktu 10 Regulaminu i dotyczy on przeszkadzania w zajęciach lub grze. Natomiast podpunkt 8 wprowadza zakaz zakłócania porządku i używania wulgarnych słów. Analizując treść tych przepisów należy odwołać się, jak to uczynił skarżący, do przepisów kodeksu wykroczeń. Zgodnie z art. 51 § 1 k.w. "kto krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny." Artykuł 141 przewiduje, że "kto w miejscu publicznym umieszcza nieprzyzwoite ogłoszenie, napis lub rysunek albo używa słów nieprzyzwoitych, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do 1500 złotych albo karze nagany." Stosownie natomiast do art. 143 § 1 k.w. "kto ze złośliwości lub swawoli utrudnia lub uniemożliwia korzystanie z urządzeń przeznaczonych do użytku publicznego, a w szczególności uszkadza lub usuwa przyrząd alarmowy, instalację oświetleniową, zegar, automat, telefon, oznaczenie nazwy miejscowości, ulicy, placu lub nieruchomości, urządzenie służące do utrzymania czystości lub ławkę, podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny."
Zawarte w powyższych przepisach kodeksu wykroczeń normy prawne wyznaczają reguły postępowania, w ramach których ustawodawca wymaga określonych zachowań od adresatów tych norm. Analiza treści podpunktów 7 oraz 8 punktu 10 Regulaminu wskazuje, że te przepisy prawa miejscowego dotyczą zachowań, które zostały objęte normami art. 51 §1, art. 141 oraz art. 143 § 1 kodeksu wykroczeń.
Na gruncie powyższych ustaleń zasadnym jest zatem twierdzenie, że unormowania zawarte w punkcie 10 podpunktach: 3, 5, 6, 7 oraz 8 Regulaminu stanowią powtórzenie regulacji ustawowych.
W punkcie 10 podpunkt 9 Regulaminu przewidziano, że w celu zapewnienia bezpieczeństwa użytkownikom i korzystania z boisk zgodnie z ich przeznaczeniem, zabrania się wprowadzania zwierząt. Sąd podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, w myśl którego ustanowienie takiego zakazu winno nastąpić z uwzględnieniem art. 20a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 127 poz. 721 z późn. zm.), który określa prawo osoby niepełnosprawnej do wstępu do obiektów użyteczności publicznej wraz z psem asystującym. Sformułowany w Regulaminie zakaz wprowadzania zwierząt na teren obiektu użyteczności publicznej, jakim jest kompleks boisk sportowych, pozostaje w sprzeczności z przywołanym przepisem ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, w zakresie w jakim pozbawiony jest zastrzeżenia dotyczącego możliwości korzystania z psa asystującego przez osoby niepełnosprawne (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 września 2020 r., III SA/Po 359/20; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 listopada 2017 r., II SA/Go 932/17).
W dalszej kolejności należy zauważyć, że nieuprawnioną modyfikację przepisów rangi ustawowej stanowią normy zawarte w § 13, § 17 oraz § 18 Regulaminu. Przepisy te regulują zagadnienia odpowiedzialności za szkody powstałe w związku z korzystaniem z boisk należących do kompleksu boisk sportowych Orlik 2012 w Warcie. Paragraf 13 Regulaminu przewiduje, że za zniszczenia powstałe w czasie korzystania z boisk odpowiedzialność materialną ponoszą osoby korzystające; natomiast stosownie do § 17 szkody powstałe z winy użytkowników nie przestrzegających zasad będą likwidowane na ich koszt. Natomiast w § 18 Regulaminu wyłącza się odpowiedzialność administratora kompleksu za wypadki powstałe w trakcie korzystania z boisk. Powyższe postanowienia zawarte w załączniku do zaskarżonej uchwały regulują zasady ponoszenia odpowiedzialności cywilnej, czym wkraczają w sferę unormowaną przepisami kodeksu cywilnego. W szczególności przytoczyć należy art. 415 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 1964 r. Nr 16 poz. 93 z późn. zm.), zgodnie z którym: "kto z winy swej wyrządził drugiemu szkodę, obowiązany jest do jej naprawienia". Przepis ten stanowi ogólną podstawę odpowiedzialności deliktowej opartej na zasadzie winy. Wraz z kolejnymi przepisami Tytułu VI kodeksu cywilnego tworzy konstrukcję odpowiedzialności za czyny niedozwolone, w tym także odpowiedzialności, której dotyczy § 18 Regulaminu, w sytuacji gdy administrator dopuściłby się naruszenia obowiązku powszechnego. Kodeks cywilny normuje zasady odpowiedzialności za czyny niedozwolone zarówno w przypadku odpowiedzialności na zasadzie winy, ryzyka jak i słuszności. Określa także reguły dotyczące szkody oraz związku przyczynowego między zachowaniem podmiotu odpowiedzialnego a powstałą szkodą. Również okoliczności wyłączające lub ograniczające odpowiedzialność pozostają przedmiotem regulacji kodeksowych. Także zasady ponoszenia odpowiedzialności kontraktowej uregulowane są przez przepisy kodeksu cywilnego, które w żadnej mierze nie mogą być modyfikowane przez przepisy prawa miejscowego. Należy również wskazać, że § 17 wkracza w sposób nieuprawniony w materię regulowaną przez kodeks karny i kodeks postępowania karnego, stanowiąc, że w stosunku do osób uchylających się od odpowiedzialności będzie prowadzone postępowanie karne. Trafnie także wskazuje skarżący, że w zacytowanym powyżej zdaniu drugim paragrafu 18 przewiduje się odpowiedzialność karną jako sankcję za uchylanie się od odpowiedzialności cywilnej. Rada gminy nie jest uprawniona do wprowadzenia w akcie prawa miejscowego jakichkolwiek przepisów ustalających lub modyfikujących odpowiedzialność cywilnoprawną, karną lub administracyjną (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 19 września 2013 r., II SA/Op 270/13; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 listopada 2011 r., IV SA/Po 672/11; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 stycznia 2010 r., II SA/Go 974/09, CBOSA). Stanowienie o zasadach odpowiedzialności cywilnoprawnej, karnej lub administracyjnej należy bezspornie do materii ustawowej i żaden akt prawny niższego rzędu nie może tworzyć, zmieniać lub uchylać reguł ustawowych w tym zakresie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 maja 2012 r., sygn. III SA/Wr 113/12, CBOSA).
Wobec powyższego Sąd uznał, że regulacje zawarte w § 13, § 17 oraz § 18 Regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, jako istotnie naruszające prawo, są dotknięte nieważnością i konieczne jest ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Sąd uznał za uzasadniony także zarzut dotyczący § 20 Regulaminu, który to przepis brzmi: "Teren jest objęty monitoringiem." Stosownie do art. 9a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gmina w celu zapewnienia porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej może stosować środki techniczne umożliwiające rejestrację obrazu (monitoring) w obszarze przestrzeni publicznej, za zgodą zarządzającego tym obszarem lub podmiotu posiadającego tytuł prawny do tego obszaru lub na terenie nieruchomości i w obiektach budowlanych stanowiących mienie gminy lub jednostek organizacyjnych gminy, a także na terenie wokół takich nieruchomości i obiektów budowlanych, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli lub ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej. Monitoring nie obejmuje pomieszczeń sanitarnych, szatni, stołówek, palarni oraz obiektów socjalnych (art. 9a ust. 2). Podkreślić należy, że sposób informowania o monitoringu został ustalony w art. 9a ust. 5 , zgodnie z którym nieruchomości i obiekty budowlane objęte monitoringiem oznacza się w sposób widoczny i czytelny informacją o monitoringu, w szczególności za pomocą odpowiednich znaków. Wobec powyższego należało ustalić, że przepis § 20 nie zawiera treści normatywnej a ponadto dotyczy materii uregulowanej w art. 9a ust. 1 i 2 oraz (zamieszczając informację o objęciu obiektu monitoringiem w uchwale będącej aktem prawa miejscowego) pozostaje w sprzeczności z art. 9a ust. 5 u.s.g.
Uzasadnione okazały się także analogiczne zarzuty dotyczące § 21. Również w tym przypadku wprowadzono do aktu prawa miejscowego przepis pozbawiony treści normatywnej, a co więcej wkraczający w uregulowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu, obowiązujących w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, tj. rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych I Administracji z dnia 24 marca 2011 r. w sprawie centralnego punktu systemu centrów powiadamiania ratunkowego oraz punktów centralnych służb (Dz.U. z 2011 r. Nr 75 poz. 404), ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 178 poz. 1380) oraz rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2009 r. w sprawie organizacji i funkcjonowania centrów powiadamiania ratunkowego i wojewódzkich centrów powiadamiania ratunkowego (Dz.U. z 2009 r. Nr 130 poz. 1073).
Ponadto Sąd nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi badając legalność zaskarżonej uchwały uznał, że regulacja § 2 Regulaminu stanowiąc, że administratorem kompleksu boisk sportowych "Orlik" jest Urząd Gminy i Miasta w Warcie, narusza art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela utrwalone stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym zadań związanych z gospodarowaniem mieniem komunalnym nie może przejmować żaden inny podmiot, a także przedmiotowa uchwała nie może określać administratora mienia komunalnego w postaci kompleksu boisk sportowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2007 r., II FSK 1008/06, CBOSA). Należy podkreślić, że urząd gminy jest jednostką organizacyjną zapewniającą obsługę administracyjną, organizacyjną i techniczną wójta gminy. Urząd gminy nie wykonuje więc jakichkolwiek kompetencji wójta wynikających z ustawy o samorządzie gminnym, w tym również nie administruje mieniem a jedynie od strony technicznej i administracyjnej zapewnia prawidłowe wykonywanie powierzonych wójtowi kompetencji. Przepis prawa miejscowego powierzający urzędowi administrowanie mieniem komunalnym należało zatem uznać za sprzeczny z art. art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 września 2014 r., III SA/Wr 446/14, CBOSA).
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność punktu 2, punktu 10 podpunkty: 3, 5, 6, 7, 8, 9, punktów: 13, 17, 18, 20 oraz 21 Regulaminu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały.
IB