II OSK 1768/06

II OSK 1768/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-01-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-11-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bożena Walentynowicz /sprawozdawca/
Jerzy Bujko /przewodniczący/
Leszek Kamiński
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Po 905/05 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2006-07-14
II OZ 30/06 - Postanowienie NSA z 2006-02-01
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 183  par. 1 i 62, art. 125  par. 1 ust. 1. art. 185  par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
art. 28, art. 48, art. 1, art. 54
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 80 poz 718
art. 77
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 3 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. i P. E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Po 905/05 w sprawie ze skargi J. i P. E. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz J. i P. E. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Po 905/05, oddalił skargę J. i P. E. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.
W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r., Nr [...], na podstawie art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działki przy ul. [...] dla inwestycji polegającej na budowie obiektów garażowych. Decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r., Nr [...], zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla P. i J. E. obejmujące budowę budynku garażowego przylegającego jednym bokiem do granicy działki i zespolonego z istniejącym budynkiem mieszkalnym na wymienionej wyżej nieruchomości.
Wojewoda W. decyzją z dnia [...] marca 2001 r., po rozpoznaniu odwołania C. i T. O., właścicieli działki sąsiedniej nr [...], uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, podnosząc, że rozstrzygnięcie powyższe nie odpowiada warunkom jakie zostały zawarte w decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2000 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Po 1516/01, w wyniku rozpoznania skargi J. i P. E. uchylił powyższą decyzję wskazując, że organ odwoławczy dokonał błędnej oceny, iż przedłożony projekt budowlany nie odpowiada wymaganiom określonym w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
W związku z uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny decyzji organu II instancji odżyła sprawa rozpoznania odwołania. Wojewoda W. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2003 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie odwoławcze. Organ podał, że został poinformowany przez T. i C. O., iż przedmiotowy budynek garażowy został już wykonany, a zatem został pobudowany bez stosownego pozwolenia (ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w myśl art. 28 ustawy Prawo budowlane). Organ wskazał, że rozpatrzenie i wydanie decyzji w niniejszej sprawie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia wstępnego przez inny organ w zakresie wybudowania obiektu bez pozwolenia na budowę, dlatego też pismem z dnia [...] sierpnia 2003 r. przekazał sprawę legalności wybudowania garażu Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla Miasta P.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. postanowieniem z dnia [...] września 2004 r. na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych w zakresie budowy garażu na posesji przy ul. [...] w P. i nałożył na J. i P. E. obowiązek dostarczenia dokumentów: oświadczenia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenia Prezydenta Miasta P. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i 4 egzemplarzy projektu budowlanego dotyczącego budowy garażu. W uzasadnieniu wskazano, że na podstawie przeprowadzonych w dniu [...] września 2003 r. czynności kontrolnych stwierdzono wybudowany na działce garaż, który rozpoczęto budować w styczniu 2001 r., a zakończono w lutym 2007 r., to jest przed uzyskaniem przez decyzję z dnia [...] stycznia 2001 r. o pozwoleniu na budowę przymiotu ostateczności.
Skarżący, dnia 21 grudnia 2004 r., złożyli wniosek datowany na dzień 20 grudnia 2004 r. o przedłużenie terminu do przedłożenia wyżej wymienionych dokumentów o co najmniej 35 dni. Następnie pismem z dnia 18 lutego 2005 r. pełnomocnik skarżących ponownie wniosła o przedłużenie terminu.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nakazał J. i P. E. rozbiórkę przedmiotowego garażu. W uzasadnieniu wskazano, że inwestorzy w terminie - to jest do dnia 22 grudnia 2004 r. - nie przedłożyli wymaganych dokumentów.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J. i P. E., którzy wnieśli o jej uchylenie oraz o uchylenie postanowienia z dnia [...] września 2004 r. w całości i orzeczenie, że wykonali oni roboty budowlane zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zdaniem odwołujących się prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2003 r. zgodność decyzji wydanych przez Prezydenta Miasta P., zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy, została ostatecznie przesądzona. Podkreślono, że decyzja o pozwoleniu na budowę została doręczona J. E. w dniu [...] stycznia 2004 r. i była ona zgodna z żądaniem wszystkich stron. Nadto wskazano, że dokumenty wymienione w punktach 1 i 3 postanowienia z dnia [...] września 2004 r. zostały przez inwestorów złożone Prezydentowi Miasta P. w dniu [...] sierpnia 2001 r.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, a także w oparciu o art. 142 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] września 2004 r. Podkreślił, że w interesie inwestorów było ustalenie, czy pozostałe strony postępowania o wydanie pozwolenia na budowę wniosły odwołanie od decyzji z dnia [...] stycznia 2001 r. W ocenie organu nie został spełniony warunek z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Roboty budowlane prowadzone na podstawie decyzji, która nie uzyskała przymiotu ostateczności, są robotami prowadzonymi na ryzyko inwestora.
Skargę na powyższą decyzję oraz na postanowienie z dnia [...] września 2004 r. złożyli J. i P. E.
Następnie w piśmie procesowym, które zostało złożone w sekretariacie Sądu w dniu 6 stycznia 2006 r. skarżący wskazali na pojawienie się nowej okoliczności - z akt administracyjnych o nr [...] wynika, że decyzją z dnia [...] kwietnia 1993 r. Prezydent Miasta P. zatwierdził projekt planu realizacyjnego, w którym znajduje się zapis, że "dojazd do nowych działek winien odbywać się ul. [...] i potem drogą dojazdową, która powinna zostać poszerzona". Zdaniem skarżących C. i T. O. wyrazili zgodę na to, aby dojazd do działek odbywał się przez działkę [...]. W związku z tym brak było podstaw do wydania przez wojewodę decyzji z dnia [...] marca 2001 r. o uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazali, że uzyskali służebność drogi koniecznej i mogą wjeżdżać do garażu drogą dojazdową. Skarżący powołali się także na porozumienie z dnia [...] maja 1999 r., w którym T. i C. O. oświadczyli, że jako właściciele działki nr [...] "pozwalają państwu E. na wybudowanie pomieszczenia garażowego przy swojej granicy działki, bez zachowania odpowiedniej odległości przewidzianej przez Prawo budowlane". Na rozprawie skarżący doprecyzowali, iż wnoszą o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania wniosku inwestora o wznowienie postępowania o ustalenie warunków zabudowy oraz do czasu rozpatrzenia skargi kasacyjnej na postanowienie Sądu z dnia 10 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Po 906/05, którym odrzucono skargę na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r.
Rozpoznając zarzuty skargi Sąd I instancji w wyroku z dnia 14 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Po 905/05, stwierdził, że nie można ich uwzględnić. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji nieprawidłowości w ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Sąd wskazał, że w ramach niniejszego postępowania badaniu Sądu podlegało także postanowienie z dnia [...] września 2004 r. wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych i nakładające na inwestorów obowiązek przedłożenia wskazanych w postanowieniu dokumentów. Postanowienie to nie jest zaskarżalne (art. 141 § 1 k.p.a.) i w związku z tym strona mogła je kwestionować w odwołaniu od decyzji (art. 142 k.p.a.), a następnie w skardze do sądu administracyjnego, który zobowiązany jest do wydania rozstrzygnięcia "w granicach danej sprawy" (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.). Sąd stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż w niniejszej sprawie skarżący postawili budynek garażowy w sytuacji, gdy nie została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Sąd podkreślił, iż określenie dokładnej daty odbioru decyzji przez skarżących pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem, na skutek wniesienia odwołania C. i T. O. decyzja z [...] stycznia 2001 r. nie stała się ostateczna, co jest istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd zaniechał więc badania daty doręczenia decyzji skarżącym. Powołując się na treść art. 28 ust. 1 oraz art. 48 ustawy - Prawo budowlane Sąd uznał, że roboty prowadzone na podstawie decyzji, która nie uzyskała przymiotu ostateczności są robotami prowadzonymi na ryzyko inwestora i kwalifikuje się je jako działanie w warunkach samowoli budowlanej. Według Sądu o takim rozumieniu przepisów przesądza art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego dodany ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), zgodnie z którym nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. Rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji zawsze będzie objęte hipotezą art. 48 ust. 1, gdyż w obecnym stanie prawnym nie jest prawnie dopuszczalne wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli inwestor rozpocznie roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Dlatego też Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 130 § 4 k.p.a. Sąd podniósł ponadto, że przepis art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane jest przepisem szczególnym, które wyłącza możliwość zastosowania art. 130 § 4 k.p.a. Sąd podniósł także, że dobrowolne wykonanie decyzji nieostatecznej o pozwoleniu na budowę dopuszczalne jest zatem tylko wtedy, gdy w sprawie występuje jedna strona, a decyzja jest zgodna z jej żądaniem oraz gdy w sprawie występuje wielość stron, a ich interesy prawne nie są sporne i decyzja jest zgodna z ich żądaniem, nie naruszając interesów prawnych osób trzecich (co z kolei wynika z treści art. 5 ust 1 ust. 9 ustawy - Prawo budowlane). Sąd uznał, że w niniejszej sprawie realizacja decyzji o pozwoleniu na budowę w sposób oczywisty wpływała na interesy prawne C. i T. O. Na marginesie Sąd wskazał, iż w niniejszej sprawie wszystkie strony nie przedstawiły zgodnego wniosku (żądania) o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowego garażu. Istnienie porozumienia z dnia [...] maja 1999 r. nie jest równoznaczne ze złożeniem zgodnego wniosku, w żadnym zatem wypadku nie mogło dojść do spełnienia wymogu z art. 130 § 4 k.p.a., dlatego też w ocenie Sądu I instancji, zaistniały okoliczności wskazane w art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Sąd wskazał zatem, że organ I instancji zobowiązany był do zbadania możliwości zalegalizowania samowolnie wybudowanego obiektu garażowego. Właściwy organ (Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego), stwierdzając możliwość zalegalizowania obiektu, stosownie do art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego był zobligowany do wstrzymania, w drodze postanowienia, prowadzenia robót budowlanych. W postanowieniu z dnia [...] września 2004 r. w tym przedmiocie organ nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, zaś w związku z faktem, że w wyznaczonym terminie skarżący nie przedłożyli wymaganych dokumentów, organ miał obowiązek orzec o rozbiórce samowolnie wykonanego obiektu, zatem decyzja z dnia [...] kwietnia 2005 r. została wydana zgodnie z prawem. Ponadto żądanych dokumentów skarżący nie dostarczył nawet w terminie, który sam określił w piśmie z dnia 20 grudnia 2004 r., zaś decyzja o rozbiórce zapadła po jego upływie. Sąd podniósł, że kwestia przesądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny o zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę garażu z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie ma żadnego znaczenia dla posiadania przez decyzję z dnia [...] stycznia 2001 r. o pozwoleniu na budowę przymiotu ostateczności, w związku z czym nie może wpływać na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Podobnie, Sąd uznał, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia jest kwestia drogi dojazdowej do garażu, podnoszony zaś przez skarżących problem istnienia decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 1993 r. zatwierdzającej projekt planu realizacyjnego dotyczącego podziału działki [...], w której część działki o nr geod. [...] została wyłączona z przeznaczeniem na normatywne poszerzenie ul. [...], w żaden sposób nie wpływa na ocenę decyzji w przedmiocie rozbiórki. Skarżący w istocie kwestionują bowiem zasadność rozstrzygnięcia Wojewody z dnia [...] marca 2001 r. i podkreślają prawidłowość nieostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2001 r. Okoliczności te w ocenie Sądu pozostają jednak poza zakresem badania w niniejszym postępowaniu, ponadto decyzja z dnia [...] stycznia 2001 r. jest decyzją nieostateczną i w związku z tym nie podlega kontroli sądowej. Sąd za niecelowe uznał zawieszenie postępowania i dlatego oddalił wniosek skarżących w tym przedmiocie, zaś kwestia wznowienia postępowania o ustalenie warunków zabudowy w żaden sposób nie oddziałuje na niniejsze postępowanie, a skarga kasacyjna na postanowienie z dnia 10 listopada 2005 r., pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie zapadłe w niniejszym postępowaniu i oceny, jakich dokonano przy jego wydaniu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wnieśli skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego, zarzucając naruszenie prawa procesowego, a to art. 125 § ust. 1 p.p.s.a., gdyż miało ono wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego, a to art. 48 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, a mianowicie, w sytuacji przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. jak i po jej wejściu w życie: "czy brak decyzji ostatecznej będący skutkiem zawieszenia postępowania w postępowaniu odwoławczym, ponieważ rozpoczęcie robót budowlanych nastąpiło na podstawie nieostatecznej decyzji, prowadzi do orzeczenia rozbiórki, gdyż inwestor nie przedłożył decyzji ostatecznej w trakcie prowadzonego postępowania z art. 48 Prawa budowlanego, jeśli ten brak decyzji ostatecznej wynika z faktu, że rozpoczęcie robót na podstawie decyzji nieostatecznej jest jednocześnie uznane w postępowaniu odwoławczym za zagadnienie wstępne, a zatem prowadzi do niemożności uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności?"
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skoro skargę na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] września 2004 r. Sąd I instancji odrzucił postanowieniem z dnia 10 listopada 2005 r., wydzielił to zagadnienie do oddzielnego postępowania oznaczonego sygnaturą II SA/Po 906/05, to rozpoznanie skargi na decyzję nakazującą rozbiórkę garażu w sprawie o sygn. akt II SA/Po 905/05 może mieć miejsce dopiero po rozpoznaniu skargi kasacyjnej na postanowienie z dnia 10 listopada 2005 r. Rozpoznanie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w dniu 14 lipca 2006 r. w sprawie II SA/Po 905/05 na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. i na postanowienie z dnia [...] września 2004 r. odrzucone wcześniej postanowieniem tego Sądu w sprawie II SA/Po 906/05 nie jest prawidłowe. Ponadto uznano, że w rozważanej sprawie nie zachodzi przypadek wydania decyzji o pozwoleniu na budowę po rozpoczęciu robót w ramach samowoli budowlanej, albowiem skarżący taką decyzję w momencie podjęcia robót posiadali i posiadają ją obecnie, zatem powoływanie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku art. 32 ust 4a jest nietrafne. dojazd do nieruchomości Państwa E. przez działkę [...] o szerokości 1 m wynika z decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] kwietnia 1993 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości przedłożony przez Państwa O. i uwzględniający dojazd przez działkę [...]. Fakt ten został ujawniony dopiero w 2005 r. w postępowaniu przed Sądem Okręgowym w P. o ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomości [...]. W postępowaniu tym ujawniło się także, że oznaczenie dojazdu w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na której oparta jest decyzja Wojewody z dnia [...] marca 2001 r. było nieprecyzyjne co ujawniło się dopiero w 2005 r. a winę za to ponosi organ wydający tę decyzję. Skarżący podnieśli, że postępowanie w sprawie dokładnego określenia dojazdu do garażu jest w toku. Ponadto w dniu wydania wyroku z dnia 14 lipca 2006 r. skarżący posiadali ostateczne postanowienie Sądu Wojewódzkiego w Poznaniu, na mocy którego została ustanowiona służebność drogi koniecznej na działce [...], zaś informacja o nieprzyjęciu przez Sąd Najwyższy kasacji uczestników Państwa O. nie była w tym dniu znana. W ocenie strony istotny w sprawie jest fakt, że skoro skarżący posiadają decyzję o pozwoleniu na budowę garażu, skoro nie została ona do dnia wydania zaskarżonego wyroku uchylona, to decyzja ta istnieje i nie można jej pominąć, a zatem wydanie decyzji o rozbiórce nie jest dopuszczalne. Skarżący wskazali, że w świetle powyższych okoliczności wyeliminowanie uzyskanej przez skarżących decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 2001 r. nie jest możliwe, natomiast sposobem na unicestwienia tej decyzji jest utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku. Skarżący podnieśli ponadto, że służebność drogi koniecznej na przeznaczonej na drogę nieruchomości o szerokości 1 m skarżący uzyskali, a zatem odwołanie państwa O. powinno być oddalone przez Wojewodę W., co pozwoliłoby na uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę przymiotu ostateczności, którą skarżący mogliby skutecznie przeciwstawić w postępowaniu o rozbiórkę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bada wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wylicza art. 183 § 2 p.p.s.a.
Nie stwierdzając nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał ich częściową zasadność. Szczególnie na podzielenie słuszności zasługuje zarzut naruszenia prawa materialnego art. 48 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.
Z materiałów sprawy wynika niespornie, że Prezydent Miasta P. uwzględniając wniosek inwestorów P. i J. E. decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę garażu na nieruchomości położonej w P. przy ul. [...].
Wojewoda W. po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji uchylił ją decyzją odwoławczą z dnia [...] marca 2001 r. po uznaniu, iż nie odpowiada ustaleniom wynikającym z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie dojazdu do garażu.
Decyzja ta została uchylona przez Naczelny Sąd Administracyjny na skutek skargi inwestorów E. wyrokiem z dnia 29 maja 2003 r. w sprawie II SA/Po 1516/01.
W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jednoznacznie, że organ odwoławczy dokonał błędnej oceny, iż projekt budowlany nie odpowiada wymaganiom określonym w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Powyższy wyrok spowodował więc, iż w obrocie prawnym nadal pozostała decyzja wydana przez Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2001 r. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę garażu. Niesporny w sprawie jest fakt, że inwestorzy rozpoczęli roboty budowlane, realizując inwestycję garażową na podstawie nieostatecznej decyzji wyżej opisanej, którą to Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym wyroku ocenił jako zgodną z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy podważając odmienne stanowisko Wojewody W.
W wyroku z dnia 5 września 2001 r. sygn. akt SA/Sz 2652/00 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że:
1. Doręczenie stronom decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza wprowadzenie tej decyzji do obrotu prawnego. Jej treścią związany jest również organ, a wyeliminowanie takiej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego.
2. Inwestor, który rozpoczął budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę niewątpliwie narusza jednoznaczny w swej wymowie art. 28 ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). Tym samym naraża się on na ryzyko, iż nieostateczna decyzja zezwalająca na budowę zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego i wówczas spełniona zostanie hipoteza normy zawartej w art. 48 - Prawa budowlanego. Jednak rozpoczęcie budowy na podstawie decyzji nieostatecznej nie może być w świetle treści art. 48 i art. 28 uznane za objęte hipotezą pierwszego z tych przepisów. W sprawie niniejszej rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji okazało się niezwiązane z ryzykiem jej usunięcia z obrotu prawnego bowiem w nim pozostało jeśli się zważy, iż Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję organu odwoławczego, który to uchylił decyzję pierwszoinstancyjną Prezydenta Miasta P. z 2001 r. Wyrok NSA zapadł 29 maja 2003 r. a zatem przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. zmieniającej ustawę - Prawo budowlane, co nastąpiło dopiero z dniem 11 lipca 2003 r.
Po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda W. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie odwoławcze wobec informacji, że sporny garaż został już wykonany.
Podkreślić należy, że wszczęcie postępowania przez organ nadzoru budowlanego, tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. nastąpiło we wrześniu 2003 r., kiedy to w obrocie prawnym pozostawała decyzja o pozwoleniu na budowę garażu niemająca charakteru ostatecznej decyzji.
Artykuł 7 przepisów przejściowych ustawy z dnia 27 marca 2003 r. "o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw" stanowi, że "Do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe z zastrzeżeniem ust. 2". Ust. 2 zawiera stwierdzenie, że: "Do postępowań dotyczących obiektów budowlanych będących w budowie lub wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy art. 1 pkt 37-39 oraz w części odnoszącej się do art. 48 ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 1 - art. 1 pkt 41".
Przepisów powyższych przejściowych nie miał na uwadze Sąd pierwszej instancji, który to nie dokonał oceny czy w przypadku stanu faktycznego niniejszej sprawy miały zastosowanie przepisy dotychczasowe w myśl art. 7 ust. 1 ustawy zmieniającej. Sąd nie przeprowadził też analizy prawnej treści art. 7 ust. 2 tej ustawy a w uzasadnieniu wyroku nie wskazał dlaczego uznał, iż w sprawie ma zastosowanie art. 48 ust. 2 i 3 zmienionej ustawy - odnoszące się do legalizacji samowoli budowlanej.
Zgodnie z przywołanym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowana początkowo na gruncie prawa budowlanego z 94 r. restrykcyjna linia orzecznicza NSA, zgodnie z którą inwestor rozpoczynający budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę dopuszcza się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego - została w orzecznictwie złagodzona. I tak: w orzeczeniach NSA z dnia 21 marca 2001 r. IV SA 241/00 i z dnia 5 września 2001 r., OSP z. 12, poz. 155 Sąd zajął jednoznaczne stanowisko, że nie można postawić znaku równości pomiędzy inwestorem, który posiada decyzję o pozwoleniu na budowę, chociaż nieostateczną oraz inwestorem, który w ogóle nie wystąpił do organu o wydanie mu pozwolenia na budowę. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 września 2005 r. OSK 1490/04 (niepubl.) oraz NSA w wyroku z dnia 30 listopada 2005 r. OSK 144/05, Lex nr 210223. Podziela je także skład NSA orzekający w sprawie niniejszej. Na szczególne zaś podkreślenie zasługuje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego powołanego na wstępie niniejszych rozważań, że w sytuacji, gdy inwestor uzyskał pozwolenie na budowę, rozpoczął budowę z naruszeniem art. 28 Prawa budowlanego, organ nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 48 - bez wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę.
W sprawie niniejszej, co także wcześniej podkreślono, decyzja o pozwoleniu na budowę wydana inwestorom małż. E. pozostaje w obrocie prawnym. Przed jej wydaniem inwestorzy dopełnili wszelkich wymogów formalno-prawnych, o których mowa w art. 35 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym na datę wydania decyzji - a warunkujących jej wydanie. Jedyny zarzut podnoszony w odwołaniu o niezgodności z decyzją o warunkach zabudowy został oddalony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2003 r. Okoliczność ta wymaga podkreślenia w świetle treści art. 7 przepisów przejściowych ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718) przepisów przejściowych, przesądza o tym, że w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy dotychczasowe. Również vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2005 r. II OSK 429/05.
Oznacza to, że w stanie faktycznym sprawy nie miały zastosowania przepisy art. 48 ust. 2 i 3 zmienionego Prawa budowlanego.
W konsekwencji stwierdzić należy, iż zajęte przez Sąd pierwszej instancji stanowisko o słuszności orzeczenia przez organ nakazu rozbiórki spornego garażu, jest wadliwe. Ponieważ rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji stanowi naruszenie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego winny przedsięwziąć czynności zmierzające do doprowadzenia budowli do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 Prawa budowlanego i wydania pozwolenia na użytkowanie po wykonaniu nałożonych obowiązków (vide wyrok NSA z dnia 30 listopada 2005 r. II OSK 144/05, Lex nr 210223).
Co się tyczy drugiego zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 125 ust. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił słuszności tego zarzutu. Rozpoznanie niniejszej sprawy nie było bowiem uwarunkowane od wcześniejszego rozpoznania skargi kasacyjnej dotyczącej odrzucenia skargi na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r. o nałożeniu obowiązków na inwestorów. Na to postanowienie nie służy zażalenie a tym samym nie służy skarga. Brak było więc przesłanki z art. 125 § 1 ust. 1 p.p.s.a. do zawieszenia postępowania przed Sądem pierwszej instancji.
Mając na uwadze powyższe rozważania i częściową zasadność skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.