II OSK 1763/13

II OSK 1763/13 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2014-10-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-07-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Leszek Kamiński
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Ol 65/13 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2013-04-09
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. e i ust 9
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jacek Chlebny, sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.), sędzia NSA Leszek Kamiński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska, po rozpoznaniu w dniu 30 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 65/13 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 65/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę D.K.na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] grudnia 2012r., Nr [...]utrzymującą w mocy decyzję Starosty Olsztyńskiego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dwóch elektrowni wiatrowych o wysokości [...] m n.p.t., o mocy nominalnej [...] kW każda typu [...], abonenckiej sieci elektroenergetycznej [...] z rozdzielnią [...] wraz z niezbędną infrastrukturą, przyłączeniem do sieci elektroenergetycznej w obrębie L. na działkach nr geod. [...],[...],[...], w obrębie K. na działkach nr geod. [...],[...],[...] oraz w obrębie K. na działkach nr geod. [...],[...],[...],[...] gm. J.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Starosta Olsztyński decyzją z dnia [...] września 2012 r., w wyniku rozpatrzenia wniosku M. B. o wydanie pozwolenia na budowę dwóch elektrowni wiatrowych wraz z niezbędną infrastrukturą i przyłączeniem do sieci elektroenergetycznej, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedsięwzięcia określonego w przedmiotowym wniosku. Organ wskazał, że przedsięwzięcie to może znacząco oddziaływać na środowisko poprzez wytwarzanie ścieków i odpadów komunalnych oraz emisji hałasu zarówno w okresie budowy jak i eksploatacji. Zauważył, że według danych zawartych w raporcie o oddziaływaniu na środowisko, a także w ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia planowana inwestycja nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, zwłaszcza na terenach podlegających ochronie przed hałasem tj. na terenach zabudowy mieszkalnej typu zagrodowego położonych w odległości około 700 m od planowanych obiektów. Analiza innych uciążliwości w postaci: rzucania cienia przez obiekt, migotanie światła poprzez jego odbijanie się od skrzydeł wirnika elektrowni, zagrożenie dla populacji ptaków, wpływ inwestycji na obszary chronione Natura 2000, zdaniem organu, wykazała, że inwestycja nie będzie stanowiła zagrożenia i nie powinna spowodować negatywnych skutków dla środowiska.
Tak sformułowana decyzja została zaskarżona przez D. K., właściciela działki nr [...] obr. [...] L., sąsiadującej z planowaną inwestycją. W złożonym odwołaniu wnosił on o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zarzucił organowi I instancji zaniechanie obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sytuacji, gdy organ wiedział o toczących się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Olsztynie postępowaniach o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Jezioran z dnia [...] czerwca 2008 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, z dnia [...] maja 2011 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz z dnia [...] września 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia; niezaliczenie do obszaru oddziaływania obiektu budowlanego działki o nr ew. [...] należącej do odwołującego się; niedopełnienie obowiązku zbadania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a także wydanie pozwolenia na budowę dla działki o nr ew. [...] bez uzyskania uprzedniej zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na dokonanie zmiany przeznaczenia gruntu na cel nierolniczy z uwagi na okoliczność, iż w skład działki nr [...] wchodzi grunt orny klasy IIIb.
Wojewoda Warmińsko-Mazurski, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że żaden z postawionych w odwołaniu zarzutów nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Wojewoda uznał, że odwołujący się jest stroną postępowania ze względu na obszar oddziaływania inwestycji dotyczącej linii kablowych wyprowadzonych z rozdzielni [...]. Nie ma jednak statusu strony w zakresie postępowania dotyczącego budowy elektrowni wiatrowych na działce o nr ew. [...] obr. [...] L. Organ stwierdził, że status strony w tym ostatnim postępowaniu przysługiwałby D. K. gdyby dodatkowo wykazał albo przynajmniej uprawdopodobnił, że planowana inwestycja będzie negatywnie oddziaływać na jego nieruchomość, ograniczy możliwości jej zagospodarowania, czym zostaną naruszone prawa właścicielskie wynikające z art. 140 K.c. Organ nie podzielił też stanowiska skarżącego, co do konieczności zawieszenia postępowania bowiem wskazane decyzje, będące przedmiotem postępowania o stwierdzenie ich nieważności toczy się i póki pozostają one w obrocie prawnym to organ II instancji jest nimi związany. Nie ostał się też zarzut wydania pozwolenia na budowę dla działki nr [...] bez uzyskania uprzedniej zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na dokonanie zmiany przeznaczenia gruntu na cel nierolniczy. Wojewoda zaznaczył, że w aktach sprawy znajduje się pismo Starosty Olsztyńskiego z dnia [...] lutego 2012 r. informujące, że z dniem rozpoczęcia inwestycji wyłączeniu z produkcji rolniczej podlegają grunty o powierzchni łącznej [...] m2, w tym: RIVa - [...] m2 i PsIV - [...] m2, przeznaczone pod budowę zgodnie z przedłożonym projektem zagospodarowania terenu, bez konieczności uzyskania zezwolenia.
Na powyższą decyzję D.K. (dalej jako skarżący) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia oraz decyzji ją poprzedzającej.
Zdaniem skarżącego, wydając decyzje organy obu instancji nie dokonały oceny, czy wzniesienie planowanego obiektu budowlanego (elektrowni wiatrowych) odpowiada normom prawa budowlanego, warunkom techniczno-budowlanym i czy planowana inwestycja nie spowoduje pogorszenia warunków życia okolicznych mieszkańców przez wzrost uciążliwości dla otoczenia, a także, czy projekt budowlany spełnia wymogi przewidziane w decyzji środowiskowej. Zaznaczył, że planowana inwestycja pogorszy warunki oświetleniowe otoczenia w związku z migotaniem obracających się skrzydeł wiatraka oraz nasłonecznienia otoczenia poprzez rzucający się i ruchomy cień elektrowni wiatrowej. Poza tym będzie miała miejsce emisja ciągłego hałasu mechanicznego i szumu aerodynamicznego w związku z pracą turbiny wiatrowej, emisja infradźwięków w promieniu nawet kilku kilometrów, zakłócana będzie praca urządzeń radiowych oraz niemożliwa będzie budowa nowych budynków mieszkalnych i gospodarczych na nieruchomościach sąsiadujących z elektrownią wiatrową. Ponadto skarżący zaznaczył, że organ administracji miał prawny obowiązek zbadania, czy inwestycja będzie oddziaływała i w jaki sposób na istniejące, usytuowane w sferze oddziaływania obiektu inne budynki, zwłaszcza budynki mieszkalne znajdujące się w odległości ok. 650-670 m od planowanej inwestycji. Pominięcie tych kwestii przez organy podczas dokonywania analizy wniosku inwestora oznacza, że wydanie pozwolenia na budowę jest przedwczesne, bowiem nie wiadomo, czy realizacja inwestycji nie naruszy wymogów wynikających z przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz dopuszczalnych wartości parametrów fizycznych pól elektromagnetycznych określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia w sprawie poziomów elektromagnetycznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 65/13 oddalił skargę na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] grudnia 2012r., Nr [...] i decyzję ją poprzedzającą bowiem w jego ocenie skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd I instancji wskazał na treść art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) i zaznaczył, że pozytywny wynik opisanego w tym artykule sprawdzenia skutkuje obowiązkiem organu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wynika to także z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Sąd I instancji wyjaśnił, że proces inwestycyjny, który zakończyć ma się zrealizowaniem planowanej inwestycji składa się z kilku etapów, których spełnienie umożliwia przystąpienie do kolejnego, w następstwie których to działań dochodzi do wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Inwestor, przed wystąpieniem z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, musi uzyskać dla planowanej inwestycji najpierw ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie ostateczną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.
Sąd wskazał, że w okolicznościach sprawy stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, ze zm.) dalej: u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Sąd I instancji zaznaczył, że w rozpoznawanej sprawie inwestor przedstawił wszelkie wymagane przepisami decyzje, bowiem w aktach sprawy - projekcie budowlanym - znajdują się ostateczne decyzje Burmistrza Jezioran z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym polegającej na budowie dwóch elektrowni wiatrowych wraz z niezbędną infrastrukturą i przyłączem do sieci elektroenergetycznej na działce nr [...] obręb L., oraz decyzja Burmistrza Jezioran z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie abonenckiej sieci elektroenergetycznej [...] kV z rozdzielnia [...] kV przez działki nr [...],[...],[...] obr. L., działki nr [...],[...],[...] obr. J. i działki nr [...],[...],[...], [...] obr. K. gm. J. Inwestor uzyskał również decyzją Burmistrza Jezioran z dnia [...] września 2009 r., nr [...] środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch elektrowni wiatrowych o mocy projektowanej [...] kW każda na działce nr [...] obręb. L., określając jednocześnie warunki realizacji przedsięwzięcia w odniesieniu do zapisów art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227) dalej: ustawa o udostępnianiu informacji.
Sąd zwrócił uwagę, na okoliczność, że Stowarzyszenie S. W. oraz grupa mieszkańców wsi L. podjęli działania mające na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Burmistrza Jezioran z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie dwóch elektrowni wiatrowych w trybie wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności takiej decyzji lecz do dnia rozpoznawania przez Wojewodę odwołania w tej sprawie, jak również w dacie orzekania przez Sąd nie doszło do wyeliminowania tej decyzji z porządku prawnego, wobec czego ustalenia w niej zawarte wiążą zarówno organy orzekające w tej sprawie, jak również sąd administracyjny.
W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji zauważył, że na etapie rozpoznawania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę organy architektoniczno-budowlane nie dokonują ponownie oceny tych okoliczności sprawy, które stanowiły podstawę wydania zarówno decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Organ architektoniczno - budowlany musi ocenić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska sprecyzowanymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie ma natomiast prawa we własnym zakresie uchylić się od respektowania ostatecznych decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla tej inwestycji, czy też ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Poza tym z treści art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, jak również z treści art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji wynika, że w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określa się środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Organ architektoniczno - budowlany nie może ich samodzielnie określić inaczej. Z przytoczonymi zapisami ustaw koresponduje nadto treść art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji, zgodnie z którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 tej ustawy, czyli wiąże organ architektoniczno - budowlany przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę ( art. 72 ust. 1 pkt 1).
W związku z powyższym Sąd I instancji uznał za niezasadny zarzut skarżącego, iż organy orzekające w tej sprawie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności związanych z oddziaływaniem planowanej inwestycji na budynki mieszkalne skarżącego znajdujące się w odległości ok. 650-670 m od planowanej inwestycji. Okoliczności te zostały zbadane w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] września 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organów obu instancji, że ponieważ przedstawiony przez inwestora projekt budowlany nie naruszał ustaleń oraz wymogów zawartych w tych decyzjach, były one zobowiązane na podstawie art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny za niezasadny uznał zarzut naruszenia § 11 ust. 1 i 2, § 13 oraz § 323-327 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) zwanego dalej: rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych. Zdaniem Sądu, organy zbadały zgodność projektu budowlanego z przepisami Prawa budowlanego i przepisami techniczno-budowlanymi oraz stwierdziły, że projekt ten jest zgodny z wymogami powołanego rozporządzenia. Sąd wskazał, że powołane przez stronę skarżącą regulacje § 11 ust. 1 i 2, § 13 rozporządzenia dotyczą zasad usytuowania budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, który winien być lokalizowany poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych, przy czym dopuszcza się wznoszenie budynków w tym zasięgu pod warunkiem zastosowania środków technicznych zmniejszających uciążliwości poniżej poziomu ustalonego w tych przepisach, bądź zwiększających odporność budynku na te zagrożenia i uciążliwości. Do takich uciążliwości zalicza się szkodliwe promieniowanie i oddziaływanie pół elektromagnetycznych oraz hałas i drgania. Nadto Sąd zwrócił uwagę, że co do zachowania odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów, należało uznać, że istniejąca odległość pomiędzy lokalizacją dwóch wiatraków a najbliższymi zabudowania skarżącego wynosząca jak wskazano w decyzji środowiskowej ok. 700 m, a którą skarżący określa na ok. 650-670 m świadczy o zachowaniu wszelkich wymogów określonych w § 13 rozporządzenia.
W kwestii dopuszczalnych norm hałasu, Sąd zauważył, że wyniki przeprowadzonych obliczeń zawarte w raporcie wykazały brak przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Zaznaczył także, że celem potwierdzenia tych założeń na inwestora został dodatkowo nałożony obowiązek przeprowadzenia pomiaru hałasu na terenie zabudowy mieszkaniowej w otoczeniu przedsięwzięcia. W ocenie Sądu, trudno zatem na podstawie twierdzeń skarżącego przyjąć, wbrew informacjom zawartym w decyzji środowiskowej i raporcie, że poziom hałasu na działce skarżącego zostanie przekroczony o dopuszczalne normy. Zdaniem Sądu, brak było, na obecnym etapie, podstaw do stwierdzenia, że w otoczeniu dwóch elektrowni wiatrowych przekroczone zostaną dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobu sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883) zwanego dalej: rozporządzeniem w sprawie poziomów elektromagnetycznych.
Odnośnie statusu strony skarżącego Sąd uznał, że wbrew temu, co stwierdził organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, skarżący jest stroną zarówno postępowania w zakresie pozwolenie na budowę elektrowni wiatrowych, jak i w zakresie pozwolenia na budowę abonenckiej sieci elektroenergetycznej [...] kV z rozdzielnią [...] kV. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane należy bowiem interpretować z uwzględnieniem treści przepisów art. 28 K.p.a., art. 3 pkt 20 oraz art. 5 ust. 1 pkt 1-9 ustawy Prawo budowlane. Zatem nadal przymiot strony powiązany jest z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku, a nie z jego naruszeniem. Wprowadzenie pojęcia obszaru oddziaływania obiektu oznacza, że przymiot strony mają nie tylko właściciele działek bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji, jak również nie chodzi o wykazanie naruszenia własnego interesu prawnego, aby uznać podmiot za stronę postępowania. Zatem bez względu na okoliczność, czy skarżący wykaże, iż doszło poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę do naruszenia jego prawnie chronionego interesu prawnego, czy też nie, to przymiot strony mu przysługuje, jeżeli tylko wykaże istnienie takiego interesu prawnego.
Nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Sąd I instancji stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł D.K. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Olsztynie, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie przepisu art. 145 § 1 ust. 1 iit. a) P.p.s.a. w związku z art. 35 ust; 1 pkt 2) ustawy Prawo budowlane przez jego błędne zastosowanie przy wydaniu rozstrzygnięcia, mimo, że w obowiązującym prawie nie obowiązują żadne przepisy regulujące warunki techniczne dla obiektów budowlanych w postaci elektrowni wiatrowych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, organy administracji obu instancji nie mogły więc dokonać oceny zgodności przedłożonego projektu z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego, a w szczególności z warunkami technicznymi dla tych obiektów, gdyż nie są to budynki w rozumieniu art. 3 pkt 2) ustawy Prawo budowlane. W jego ocenie także Sąd I instancji nie mógł stwierdzić zgodności wydanych decyzji z prawem, z uwagi na brak normatywnego miernika oceny projektu budowlanego w tym względzie.
Natomiast naruszenia przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy skarżący kasacyjnie upatruje w naruszeniu art. 145 § 1 ust. 1 lit. c), art. 145 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1, lit. e) oraz ust. 1 pkt 9) ustawy Prawo budowlane i przepisów § 11 ust. 1 i 2, § 13, § 204 ust. 5, § 206 ust. 1 oraz § 323 – 327 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez pominięcie analizy czy budowa planowanych dwóch elektrowni wiatrowych spełnia podstawowe wymogi art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nie koliduje z dotychczasową zabudową terenu inwestycji i otoczenia i nie stanowi zagrożenia dla dotychczasowej zabudowy terenu i otoczenia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wskazał, że Wojewódzki Sądu Administracyjnego w Olsztynie w wyroku z dnia 9 kwietnia 2013 r. dokonując kontroli legalności decyzji organów architektoniczno-budowlanych obu instancji i stwierdzając, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany jest zgodny z wymogami powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie naruszył obowiązek wynikający z przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., polegający na weryfikacji, czy art. 35 ust. 1 pkt 2) ustawy Prawo budowlane w ogóle może zostać zastosowany w sprawie, z uwagi na to, że w aktualnym stanie prawnym nie obowiązują żadne przepisy regulujące warunki techniczne dla obiektów w postaci elektrowni wiatrowych. W ocenie skarżącego kasacyjnie organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogły dokonać oceny zgodności przedłożonego projektu z przepisami ustawy Prawo budowlane, a w szczególności z warunkami technicznymi dla tych obiektów, gdyż nie są to budynki w rozumieniu art. 3 pkt 2) tej ustawy.
Skarżący kasacyjnie wywiódł, że Sąd I instancji nie mógł stwierdzić zgodności decyzji z prawem w tym zakresie, z uwagi na brak normatywnych kryteriów oceny w tym względzie. Wskazał, że wydane dotychczas na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenia określające warunki techniczne użytkowania dla budynków oraz dla obiektów budowlanych nie zawierają unormowań dla elektrowni wiatrowych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, budowa budynków, budowli i obiektów technicznych wiąże się z koniecznością spełnienia szeregu warunków prawnych związanych z realizacją inwestycji oraz z ich bezpieczeństwem dla użytkowników i otoczenia. Im większe i bardziej skomplikowane przedsięwzięcie techniczne, tym bardziej należy oczekiwać, że zaostrzone będą warunki techniczne i zakres nadzoru. W przypadku budowy elektrowni wiatrowych występuje szczególny przypadek przypadkiem, tzn. z brak norm technicznych.
Skarżący kasacyjnie wskazał, że elektrownie wiatrowe, jak każde urządzenie techniczne, może się psuć, może być źle wykonane, może w końcu ulec awarii, stąd też nadzór techniczny, czy też nadzór budowlany nad nimi, powinien być oczywisty. Zdaniem skarżącego kasacyjnie badanie strefy oddziaływania takiego obiektu - poza kwestią zasięgu hałasu - powinno dotyczyć także kwestii ustalania zasięgu możliwych negatywnych oddziaływań, np. urwania się śmigieł, pożaru turbiny, migotania cienia w dzień i w nocy, przewrócenia się obiektu, czy rzucania kawałkami lodu w ludzi, zabudowania, czy w przejeżdżające drogą publiczną samochody, a nawet wyłączania go w określone pory roku lub dnia. Powyższe kwestie powinny być przedmiotem rzetelnej i wyczerpującej analizy i to nie tylko na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, ale przede wszystkim na etapie postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę.
W zakresie drugiego zarzutu skargi kasacyjnej skarżący zauważył, że w zaskarżonym wyroku z dnia 9 kwietnia 2013 r. Sąd nie dokonał analizy zarzutu skargi tj. naruszenia przez organy administracji architektoniczno-budowlanej art. 5 ust. 1 pkt 1) lit. e) oraz ust. 1 pkt 9) ustawy Prawo budowlane. Stwierdził, że co prawda Sąd wskazał, że nie doszło do naruszenia § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale pominął już prawną analizę wymogów wynikających z przepisów § 11 ust. 1 i 2, § 204 ust. 5 i § 206 ust. 1 oraz § 323 - 327 tego rozporządzenia, a więc tego, czy budowa planowanych dwóch elektrowni wiatrowych spełnia podstawowe wymogi wynikające art. 5 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i nie koliduje z dotychczasową zabudową. Tego rodzaju urządzenie powinno bowiem spełniać wymagania podstawowe określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a więc zapewnić bezpieczeństwo konstrukcji, pożarowe, użytkowania, spełniać warunki higieniczne i ochrony środowiska, a także zapewnić poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, przez brak pogorszenia warunków do życia okolicznych mieszkańców, przez wzrost uciążliwości dla otoczenia.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 ustawy Prawo budowlane, obejmuje szeroki zakres badania oddziaływania jednej nieruchomości na sąsiednie działki budowlane. Zgodnie z § 11 ust. 1 czytanym a contrario budowle wznoszone w terenie zabudowanym budynkami z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinny być wznoszone poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości, o których mowa m.in. w § 11 ust. 2, a w szczególności pkt 1) i 2). Analogicznie zresztą stanowi przepis § 204 ust. 5 i § 206 ust. 1 ww. rozporządzenia, wskazując, że wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego nie może powodować zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania, a budowa powinna być poprzedzona ekspertyzą techniczną stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku i a contrario nowego obiektu. Nowy obiekt budowlany nie może bowiem naruszać praw osób trzecich pogarszając dotychczasowe ich warunki do życia i tworząc nowe, gorsze warunki. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, okoliczność ta nie była w ogóle oceniana przez Sąd, a przez to doszło do naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez pominięcie w rozstrzygnięciu i w uzasadnieniu, kwestii bezpieczeństwa planowanego obiektu budowlanego oraz poszanowania interesów osób trzecich.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez D.K.nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.).
Art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Skarżący kasacyjnie stawia Sądowi I instancji zarzut, że niezasadnie uznał, iż przepis ten nie został przez organy administracji naruszony, gdyż nie ma przepisów techniczno-budowlanych regulujących kwestie związane z wznoszeniem elektrowni wiatrowych. Argument skarżącego jest nader oryginalny jednakże, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zupełnie pozbawiony podstaw. Organ administracji ma obowiązek dokonać oceny zgodności z przepisami prawa, które obowiązują, nie zaś z przepisami prawa, które zdaniem skarżącego kasacyjnie, powinny obowiązywać. Jeśli, w ocenie skarżącego kasacyjnie, powinny istnieć przepisy techniczno-budowlane regulujące kwestie związane z budową elektrowni wiatrowych, to jest to postulat do prawodawcy, by przepisy takie ustanowił. Nie może to natomiast być podstawą formułowania w stosunku do organów administracji oraz Sądu zarzutu, że nie dokonał kontroli zgodności projektu budowlanego z przepisami, których nie ma. Odnośnie do zarzutu naruszenia od § 323 do 327 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) stwierdzić należy, że zarzut naruszenia tych przepisów, z wyjątkiem § 324, nie mógł być przedmiotem merytorycznej oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Z art. 176 P.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Nieodzownym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest m.in. wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych.
Paragraf 323 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie składa się z trzech jednostek redakcyjnych (ustępów), paragraf 325 tego rozporządzenia składa się z 2 jednostek redakcyjnych (ustępów), paragraf 326 składa się z pięciu jednostek redakcyjnych (ustępów) zaś paragraf 327 składa się z czterech jednostek redakcyjnych (ustępów).
W skardze kasacyjnej wskazano zaś ogólnie na naruszenie ww. przepisów nie wskazując, który ustęp lub ustępy tego przepisu zostały naruszone. Nie jest zaś rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej i ustalanie, które w istocie przepisy wymienionych artykułów, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone.
Także podnosząc zarzut naruszenia § 13, który składa się z czterech ustępów, skarżący kasacyjnie nie wskazał, który ustęp lub ustępy tego paragrafu zostały naruszone. Zarzut naruszenia tego paragrafu nie mógł wiec być przedmiotem merytorycznej oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Z § 324 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, że budynek, w którym ze względu na prowadzoną w nim działalność lub sposób eksploatacji mogą powstawać uciążliwe dla otoczenia hałasy lub drgania, należy kształtować i zabezpieczać tak, aby poziom hałasów i drgań przenikających do otoczenia z pomieszczeń tego budynku nie przekraczał wartości dopuszczalnych określonych w odrębnych przepisach dotyczących ochrony środowiska, a także nie powodował przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu i drgań w pomieszczeniach innych budynków podlegających ochronie przeciwhałasowej i przeciwdrganiowej określonego w Polskich Normach dotyczących dopuszczalnych wartości poziomu dźwięku w pomieszczeniach oraz oceny wpływu drgań na budynki i na ludzi w budynkach.
Elektrownie wiatrowe, których dotyczy kontrolowane przez Sąd I instancji pozwolenie na budowę dotyczy nie są budynkami. Przepis ten nie ma więc zastosowania do tego przedsięwzięcia. Z § 2 ww. rozporządzenia wynika, że jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. Budowle elektrownie wiatrowych nie pełnia funkcji użytkowych budynków. W konsekwencji przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie mają zastosowanie również do związanych z nimi urządzeń.
Paragraf 207 ust. 2 ww. rozporządzenia stanowi, że przepisy rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2 i 3a, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi. Przepis ten nie ma więc również zastosowania do obiektów jakimi są elektrownie wiatrowe.
Analogiczna sytuacja ma miejsce w odniesieniu do zarzutów naruszenia § 11 ust. 1 i 2, § 204 ust. 5 i § 206 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Paragraf 11 ust. 1 i 2 reguluje kwestie związane z usytuowaniem budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi i stanowi, że budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych, przy czym dopuszcza się wznoszenie budynków w tym zasięgu pod warunkiem zastosowania środków technicznych zmniejszających uciążliwości poniżej poziomu ustalonego w tych przepisach bądź zwiększających odporność budynku na te zagrożenia i uciążliwości, jeżeli nie jest to sprzeczne z warunkami ustalonymi dla obszarów ograniczonego użytkowania, określonych w przepisach odrębnych. Do uciążliwości, o których mowa w ust. 1, zalicza się w szczególności szkodliwe promieniowanie i oddziaływanie pól elektromagnetycznych, hałas i drgania (wibracje), zanieczyszczenie powietrza, zanieczyszczenie gruntu i wód, powodzie i zalewanie wodami opadowymi, osuwiska gruntu, lawiny skalne i śnieżne, szkody spowodowane działalnością górniczą.
Paragraf 204 ust. 5 reguluje kwestię wznoszenia budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego i stanowi, że wzniesienie takiego budynku nie może powodować zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania.
Paragraf 206 ust. 1 stanowi, że przypadku, o którym mowa w § 204 ust. 5, budowa powinna być poprzedzona ekspertyzą techniczną stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku.
ludzi w budynkach.
Elektrownie wiatrowe, których dotyczy kontrolowane przez Sąd I instancji pozwolenie na budowę dotyczy nie są budynkami. Przyjmując, tak jak to postuluje skarżący kasacyjnie, że skoro niedopuszczalne jest wznoszenie budynków w warunkach określonych w wyżej wymienionych przepisach, to niedopuszczalne jest również wznoszenie budowli, które wywoływałyby takie skutki dla budynków już istniejących stwierdzić należy, że Sąd I instancji słusznie uznał, iż w toku postępowania dowodowego organy administracji wykazały, że wskazana w pozwoleniu na budowę inwestycja tego rodzaju negatywnych skutków dla skarżącego kasacyjnie nie powoduje. Sąd I instancji wskazał, że inwestor uzyskał dla planowanej inwestycji decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji. W toku tego postępowania badany był wpływ inwestycji na środowisko. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym brak jest podstaw do przyjęcia, iż przedsięwzięcie spowoduje wskazywane przez skarżącego kasacyjnie zagrożenia. Ponowne przytaczanie argumentów Sądu I instancji zawartych w uzasadnieniu wyroku jest niecelowe. Nie ma tym samym podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował fakt wydania przez organ administracji pozwolenia na budowę z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. e i ust. 9 ustawy Prawo budowlane.
Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 145 § 4 P.p.s.a. stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie mógł przepisu tego naruszyć, gdyż przepisu takiego nie ma. Art. 145 P.p.s.a. składa się tylko z dwóch paragrafów. Zarzut ten jest najprawdopodobniej wynikiem omyłki i w istocie skarżący kasacyjnie chciał zarzucić naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. Na stronie 7 skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wskazuje bowiem na art. 141 § 4 P.p.s.a. Niemniej jednak wobec dwukrotnego powołania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 4 P.p.s.a. (str. 2 i str. 6 skargi kasacyjnej) konieczne było odniesienie się do tego zarzutu.
Za niezasadny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi wynikające z tego przepisu. Sąd I instancji należycie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze. Przedstawione w uzasadnieniu wyroku argumenty pozwalają na odtworzenie motywów, którymi Sąd kierował się wydając zaskarżony wyrok oraz ocenę prawidłowości zajętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiska.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.