II OSK 1762/24

II OSK 1762/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma
Leszek Kiermaszek /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Bk 312/23 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2023-10-17
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1, art. 50, art. 51
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
art. 36
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 190, art. 153, art. 147 § 1, art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. P. i M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Bk 312/23 w sprawie ze skargi I. P. i M. T. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 17 marca 2023 r. nr WOP.7721.30.2023.ASN w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 312/23, wydanym w drodze autokontroli na podstawie art. 179a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm. dalej; "P.p.s.a."), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez I.P. i M.T. (dalej: "skarżący") od wyroku tego Sądu z dnia 17 października 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 312/23 w sprawie z ich skargi na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (dalej: "PWINB") z dnia 17 marca 2023 r., nr WOP.7721.30.2023.ASN, uchylił własny wyrok (pkt 1), oddalił skargę (pkt 2) oraz odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 3).
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Decyzją z dnia 14 grudnia 2001 r., nr AGP IV.7353-216/2001 Prezydent Miasta [...] (dalej: "Prezydent") zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. i K.B., E. i S. B. oraz B. i G. S. pozwolenia na remont, adaptację i rozbudowę istniejącego budynku na cele usługowo-handlowe i gastronomiczno-hotelarskie, przebudowę dziedzińca wraz z wyznaczeniem 34 miejsc postojowych, przyłącze kanalizacji sanitarnej o długości 3,5 m wraz z separatorem tłuszczu FAK 2-1 na działce nr [...], położonej w [...] u zbiegu ulic [...].
Decyzją z dnia 7 czerwca 2017 r., nr AGP.6740.190.2017.BR Prezydent przeniósł ww. decyzję na rzecz S.B. (dalej: "inwestor"), a kolejną decyzją z dnia 30 listopada 2018 r., nr 398/2018, na wniosek inwestora, zmienił własną decyzję z 14 grudnia 2001 r. w zakresie: zmiany sposobu użytkowania części piętra z funkcji hotelowej na gastronomiczno-konferencyjną i części poddasza z funkcji hotelowej na poddasze nieużytkowe w skrzydle B wraz z rozbudową (klatka schodowa i winda zewnętrzna), wykonaniem śmietnika, utwardzeniem terenu z 16 miejscami postojowymi i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] z dostępem do drogi publicznej przez działkę nr [...] oraz rozbiórką podestu zewnętrznego, schodów stalowych zewnętrznych, murków betonowych i utwardzenia terenu.
Na skutek odwołania wniesionego przez skarżących oraz po uzyskaniu informacji od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] (dalej: "PINB"), że w obiekcie prowadzone są roboty budowlane bez pozwolenia, Wojewoda Podlaski (dalej: "Wojewoda") decyzją z dnia 6 marca 2019 r., nr AB-II.7840.5.7.2018.MN uchylił decyzję Prezydenta z 30 listopada 2018 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę wskazując, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie może służyć zalegalizowaniu już zrealizowanych robót z istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę.
W następstwie tej decyzji PINB wszczął postępowanie naprawcze w trybie art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm., obecnie Dz. U. z 2025 r. poz. 418, dalej "p.b."). W międzyczasie Prezydent decyzją z dnia 14 czerwca 2019 r., nr AGP.6740.233.2019.ESP przeniósł własną decyzję z 14 grudnia 2001 r., nr AGP IV-7353-216/2001 w zakresie segmentu A (położonego na nieruchomości przy ul. [...] - działka nr [...]) na rzecz B.S., zaś w zakresie segmentu B (położonego przy ul. [...] - działka nr [...]) na rzecz inwestora.
Segment B i segment A stanowią odrębne obiekty połączone ze sobą, natomiast postępowanie prowadzone w ramach nadzoru budowlanego dotyczy jedynie segmentu B. PINB w dniu 18 czerwca 2019 r. przeprowadził kontrolę części budynku oznaczonego jako segment B i ustalił, że: (-) w stanie wykończonym znajdowały się pomieszczenia oznaczone w projekcie budowlanym 2/6, 2/7, 2/9, 2/10; (-) nie wydzielono zaprojektowanych w tej części po stronie północnej segmentu B pokoi hotelowych z łazienkami, oznaczonych w projekcie budowlanym od 2/12 do 2/26; (-) realizując inwestycję wprowadzono następujące zmiany w odniesieniu od pierwotnego projektu budowlanego na piętrze segmentu B: dokonano rozbiórki ściany pomiędzy pomieszczeniami oznaczonymi nr 2/9 i 2/10 oraz powiększenia otworów pomiędzy pomieszczeniami oznaczonymi 217 i 2/9 oraz 2/10 i 2/6, przesunięto lokalizację zaprojektowanych sanitariatów oznaczonych w projekcie budowanym nr 2/3, 2/4 i 2/5, zmieniono układ ścianek działowych pomieszczeń od nr 2/68 do nr 2/82.
PINB ustalił też, że budynek położony przy ul. [...] wpisany jest do rejestru zabytków pod nr [...], a zatem wprowadzone w trakcie realizacji robót odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta z 14 grudnia 2001 r. należy zakwalifikować jako zmiany odbiegające w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ponadto PINB ustalił, że w stosunku do przedmiotowego obiektu (segmentu B) zostały wydane przez PINB decyzje o pozwoleniu na użytkowanie: z dnia 28 czerwca 2004 r. - zrealizowanej inwestycji w części obejmującej piwnicę (pomieszczenia techniczne i gospodarcze o pow. użytkowej 138,51 m) i parter (restauracja – bar gastronomiczny, zaplecze, zespół sanitarny o pow. użytkowej 281,41 m2), oraz z dnia 3 lutego 2006 r. - zrealizowanej inwestycji w części obejmującej parter (pomieszczenia sali bankietowej, restauracyjno-balowej, szatni i pomieszczenia placu zabaw dla dzieci o pow. użytkowej 268,29 m2).
W oparciu o tak zebrany materiał dowodowy PINB we wszczętym postępowaniu naprawczym postanowieniem z dnia 19 czerwca 2019 r. wstrzymał roboty budowlane w części dotyczącej zabudowanej nieruchomości położonej przy ul. [...] (segment B) oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia oceny technicznej w zakresie wykonanych robót, w tym rozbiórkowych na piętrze w części dotyczącej zabudowanej nieruchomości i określenia ich wpływu na konstrukcję obiektu.
W dniu 19 lipca 2019 r. inwestor przedłożył ocenę techniczną wykonanych robót budowlanych sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego L.H., z treści której wynikało, że pomimo wprowadzonych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego polegających na: powiększeniu otworów w środkowej ścianie nośnej, rozbiórce fragmentu południowej ściany podłużnej i trzech ścian poprzecznych oraz zmian w zakresie lokalizacji i wymiarów ścian działowych na piętrze budynku, stan techniczny poszczególnych części konstrukcji oraz budynku jako całości jest dobry.
W tych okolicznościach PINB decyzją z dnia 16 sierpnia 2019 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego remontu, adaptacji i rozbudowy istniejącego budynku na cele usługowo-handlowe i gastronomiczno-hotelarskie, budynku kamienicy przy ul. [...] (segment B), uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
W dniu 20 października 2020 r. inwestor przedłożył cztery egzemplarze projektu budowlanego zamiennego. Złożony projekt został następnie uzupełniony ekspertyzą techniczną budynku usługowo-mieszkalnego przy ul. [...] pod kątem możliwości wykonania remontu, adaptacji i rozbudowy budynku o funkcji usługowo-handlowej i gastronomicznej przy ul. [...] (segment B), sporządzoną przez rzeczoznawcę M.M..
Opierając się na przedłożonych dokumentach PINB decyzją z dnia 29 stycznia 2021 r., nr NB.5040.5.2019, na podstawie art. 51 ust. 4 p.b., zatwierdził przedłożony projekt budowlany zamienny, udzielił pozwolenia na wznowienie robót według tego projektu oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej inwestycji.
Odwołanie od tego postanowienia złożyli skarżący.
PWINB decyzją z dnia 29 marca 2021 r., nr WOP.7721.24.2021.MW utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję stojąc na stanowisku, że nie narusza ona przepisów prawa i stanowi kontynuację procedury naprawczej istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, zastosowanej w budynku na cele usługowo-handlowe i gastronomiczne. W ocenie PWINB przedłożony projekt jest kompletny i zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w kwartale ulic: [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] poz.[...]), posiada wymagane opinie, uzgodnienia i sprawdzenia, a także wykonany został przez osoby posiadające uprawnienia budowlane i przynależność do właściwych izb samorządu zawodowego. PWINB zwrócił uwagę, że działka, na której usytuowany jest sporny obiekt, znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem 16 U wyznaczającym tereny zabudowy usługowej (z zakresu bankowości, handlu, hotelarstwa i gastronomii), ul. [...] pełni rolę pasażu (deptaka), a przedmiotowy budynek jest wkomponowany w ciąg zwartej zabudowy przyulicznej. PWINB zaznaczył, że rozwiązania projektowe przewidują zapewnienie ochrony akustycznej sąsiedniego budynku mieszkalnego (od strony wschodniej) z uwzględnieniem polskiej normy PN-B 02151-3:1999, z zastosowaniem warstwowej izolacji w określonym układzie, gwarantującej wzrost izolacyjności akustycznej przedmiotowej ściany.
Skargę na powyższą decyzję PWINB z 29 marca 2021 r. złożyli skarżący. WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 397/21 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję PINB z 29 stycznia 2021 r. Sąd stwierdził prawidłowość zastosowania przez organy nadzoru budowalnego przepisów p.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej 19 września 2020 r. (postępowanie wszczęto w maju 2019 r.). Podkreślił, że skoro roboty budowlane były realizowane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, ale inwestor wykonał je niezgodnie z pierwotnym projektem budowlanym, to w sprawie istniały przesłanki wdrożenia procedury naprawczej z art. 50-51 p.b. W ocenie Sądu zarówno wszczęcie postępowania naprawczego, jak i podjęte przez PINB czynności, były co do zasady prawidłowe, a zakres badania przedłożonego projektu budowlanego zasadnie został ograniczony do przesłanek z art. 35 p.b. Oceniając natomiast prawidłowość przedłożonego przez inwestora projektu zamiennego Sąd stwierdził, że organy nadzoru budowlanego nieprawidłowo ustaliły zgodność tego projektu z § 323 i § 326 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. poz. 225, dalej: "rozporządzenie") w zakresie izolacji akustycznej, a także § 204 w związku z § 206 rozporządzenia, co uniemożliwiło dokonanie jego należytej analizy w ramach procedury opisanej w art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 p.b. pod kątem zgodności z przepisami, w tym z warunkami technicznymi. W związku z powyższym Sąd wskazał, że kontrolowany obiekt należy dostosować do aktualnych wymogów w zakresie izolacji akustycznej, odpowiadającej wymogom stawianym przez § 323, § 324 i § 326 rozporządzenia oraz doprecyzować przedłożone ekspertyzy techniczne. Zalecił też rozważenie, czy zmiana charakteru przedmiotowej inwestycji z gastronomiczno-hotelarskiej na usługowo-gastronomiczną nie będzie miała wpływu na ustalenia w zakresie obszaru odziaływania obiektu. Sąd przesądził jednocześnie, że funkcja budynku nie narusza obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przedłożony projekt budowlany zamienny posiada wymagane przepisami prawa uzgodnienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (dalej: "PPIS"), rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz pozwolenie Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] (dalej: "MKZ").
Uwzględniając zalecenia zawarte w powyższym wyroku PINB postanowieniem z dnia 15 października 2021 r. zobowiązał inwestora do dostosowania projektu budowlanego zamiennego budynku do wymagań rozporządzenia poprzez: dostosowanie projektu budowlanego zamiennego do przepisów w zakresie izolacji akustycznej, a w szczególności normy Polskiej PN-B-02151-3:2015-10 i przedłożenie ekspertyzy technicznej budynku odpowiadającej § 204 ust. 5 i § 206 ust. 1 rozporządzenia, a także przepisów rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w zakresie obszaru oddziaływania obiektu (Dz. U. z 2018 r. poz. 1935, dalej: "rozporządzenie z 2012 r.").
Realizując powyższe zobowiązania inwestor przedłożył trzy egzemplarze projektu budowlanego zamiennego remontu i adaptacji budynku o funkcji usługowo- handlowo-gastronomicznej z rozbudową o klatkę schodową i windę zewnętrzną wraz z zagospodarowaniem terenu (w tym 16 miejsc postojowych) na działce nr [...], przy ul. [...], wraz z uzupełnioną ekspertyzą techniczną budynku usługowo-mieszkalnego przy ul. [...], sporządzoną przez rzeczoznawców A.C. i S.G., opinią akustyczną wykonaną przez rzeczoznawcę E.Ł. i ostateczną decyzję MKZ z dnia 26 października 2022 r., znak: MKZ.40440.58.2022.AZ oraz aktualną mapę do celów projektowych.
Po przeanalizowaniu tej dokumentacji PINB decyzją z dnia 30 stycznia 2023 r., nr NB.5040.5.2019, na podstawie art. 51 ust. 4 p.b., zatwierdził projekt budowlany zamienny remontu i adaptacji budynku o funkcji usługowo-handlowo-gastronomicznej z rozbudową o klatkę schodową i windę zewnętrzną wraz z zagospodarowaniem terenu (w tym 16 miejsc postojowych) na działce nr [...] przy ul. [...] i zezwolił na wznowienie robót według tego projektu. Jednocześnie PINB nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej inwestycji.
W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania przez skarżących PWINB decyzją z dnia 17 marca 2023 r., nr WOP.7721.30.2023.ASN utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stwierdził, że projekt budowlany zamienny jest zgodny z art. 35 p.b. i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, posiada wymagane opinie, uzgodnienia i sprawdzenia, projekt zamienny wykonany został przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i przynależność do właściwych izb samorządu zawodowego. PWINB miał przy tym na uwadze, że organy nadzoru budowlanego wykonały zalecenia zawarte w wyroku WSA w Białymstoku z 8 lipca 2021 r. wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 397/21 (autor projektu budowlanego zamiennego zawarł w treści opracowania obszerną analizę obszaru oddziaływania obiektu w kontekście przepisów technicznych, opinię akustyczną wykonaną w oparciu o obowiązujące przepisy i normy oraz rzetelną ekspertyzę konstrukcyjną weryfikującą konstrukcje podciągów wykonanych w ramach samowoli budowlanej).
Decyzję z 17 marca 2023 r. skarżący zaskarżyli do WSA w Białymstoku domagając się uchylenia zarówno jej, jak i poprzedzającej ją decyzji PINB oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie orzeczenia co do istoty sprawy poprzez odmówienie inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, a nadto rozstrzygnięcia o kosztach postępowania.
W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 17 października 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 312/23 WSA w Białymstoku oddalił skargę skarżących uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa, a organy nadzoru budowlanego dostosowały się do wskazań i oceny prawnej wyrażonych w wyroku z 8 lipca 2021 r. o sygn. akt II SA/Bk 397/21.
Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyli skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Zarządzeniem z dnia 1 lutego 2024 r. stwierdzono podstawy do zastosowania art. 179a P.p.s.a. i skierowano sprawę na rozprawę.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 16 kwietnia 2024 r., wydanego w wyniku autokontroli, WSA w Białymstoku stwierdził, że zaistniała przesłanka nieważności postępowania sądowego z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. (strona została pozbawiona możności obrony swych praw) z tego powodu, że cała korespondencja (skarga, odpowiedź na skargę oraz zawiadomienie o terminie rozprawy) była doręczana bezpośrednio małoletniemu W.S. (spadkobiercy zmarłego P.S.), zamiast jego ustawowemu przedstawicielowi – T.M. (matce). Stwierdzenie nieważności postępowania skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku, po uprzednim doręczeniu pism i zawiadomieniu przedstawicielki ustawowej małoletniego o toczącym się postępowaniu, terminie rozprawy i umożliwieniu stronie uczestniczenia w niej.
Sąd nie uwzględnił zarzutu nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) podając, że po uzyskaniu informacji o śmierci P.S. organ kierował dalszą korespondencję, w tym zaskarżoną decyzję, do następcy prawnego tego uczestnika postępowania – W.S.. Stwierdził, że uchybienie w postaci nieprawidłowego doręczenia decyzji małoletniemu, zamiast jego ustawowemu przedstawicielowi, nie ma wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia i nie może prowadzić do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Okoliczność ta może zaś stanowić podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (pominięcie strony w postępowaniu administracyjnym), przy czym - jak zaznaczył Sąd - pełnomocnik skarżących nie może podnosić tego zarzut, skoro nie reprezentuje następcy prawnego zmarłego uczestnika postępowania.
Sąd następnie stwierdził, że orzekając ponownie związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi we własnym wyroku z 8 lipca 2021 r. o sygn. akt II SA/Bk 397/21 (art. 153 P.p.s.a.). Zaznaczył, że w sprawie przesądzone zostało: 1) tryb wszczęcia i prowadzenia procedury naprawczej; 2) zgodność projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego; 3) posiadanie wymaganych prawem uzgodnień i opinii.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 51 ust. 4 p.b. Sąd przypomniał, że zatwierdzenie projektu zamiennego przez organ pierwszej instancji w oparciu o ten przepis kończy postępowanie naprawcze i na etapie postępowania naprawczego nie ma możliwości podzielenia projektu zamiennego na część dotyczącą prac zrealizowanych i prac do wykonania. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że postępowanie dotyczy wyłącznie segmentu B i nie ma podstaw, aby projekt zamienny obejmował również segment A należący do innego inwestora.
Za niezasadny ocenił zarzut naruszenia art. 39 p.b. i art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2002 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.; dalej: "u.o.z.o.z.") podnosząc, że MKZ decyzją z 26 października 2022 r., nr 86/2022 udzielił inwestorowi pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych w budynku przy ul. [...]. Zdaniem Sądu nieuzasadnione jest twierdzenie, ażeby MKZ wypowiedział się w wydanym pozwoleniu co do wykonanych prac w całym budynku.
Dalej Sąd zważył, że z opinii akustycznej sporządzonej przez rzeczoznawcę J..Ł. wynika, iż budynek sąsiadujący posiada niezależne dwie ściany konstrukcyjne oddylatowane od ścian nośnych projektowanego budynku, co daje dodatkową warstwę ochrony akustycznej oraz ogranicza przenoszenie dźwięków pouderzeniowych (drgań) i zapewnia izolacyjność akustyczną przegrody budowlanej w odniesieniu do ścian sąsiednich. Jak wyjaśnił autor opinii, w wyniku zastosowania w projekcie wewnętrznej warstwowej izolacji akustycznej nastąpiło zwiększenie izolacyjności ściany sąsiadującej i ponadnormatywna poprawa warunków akustycznych. Stwierdzono też, że w celu maksymalnej redukcji hałasu i osiągnięcia lepszych parametrów wskaźnika Rw zachodzi konieczność zamontowania od strony ul. [...] stolarki okiennej drewnianej o podwyższonej izolacyjności akustycznej zapewniającej redukcję hałasu na poziomie Rw = 35 40 dB, co uwzględniono w rozwiązaniach przyjętych w projekcie. Dodatkowo takie okna przewidziano również w otworach okiennych sali konferencyjnej od strony dziedzińca.
Sąd zważył również, że z ekspertyzy technicznej weryfikującej konstrukcję podciągów wykonanych w wewnętrznej ścianie nośnej pierwszego piętra budynku opracowanej przez A.C. i S.G. również wynika, iż obiekt posiada całkowicie niezależną konstrukcję nośną, oddylatowaną od sąsiednich budynków, w chwili obecnej jest użytkowany w zakresie piwnicy oraz parteru, natomiast piętro jest nieużytkowane. Na podstawie przeprowadzonych pomiarów i badań autorzy ekspertyzy ocenili stan techniczny podciągów jako dobry. Wyjaśniono jednocześnie, że w rejonie podciągów nie zaobserwowano zmian o charakterze niepokojącym w postaci rys, spękań, czy też odspojenia. Wykonane powiększenie otworów w środkowej ścianie nośnej w postaci podciągów żelbetowych nie ma negatywnego wpływu na fundamenty oraz posadowienie budynku, nie wpływa także na ogólną sztywność przestrzenną i stateczność budynku. Podobnie jak inne prace planowane w zakresie przedstawionym w projekcie zamiennym architektoniczno-budowlanym w zakresie zmiany sposobu użytkowania części I pietra w skrzydle B wraz z rozbudową (...) nie będą miały negatywnego wpływu na stan budynku przy ul. [...], ponieważ stanowi on odrębną konstrukcję.
Sąd uwzględnił, że w ponownie prowadzonym postępowaniu uzupełniona została ekspertyza techniczna budynku sporządzona przez rzeczoznawcę M.M., z treści której wynika, iż istniejący budynek mieszkalno-usługowy, położony przy ul. [...] jest obiektem o własnej, niezależnej od sąsiednich budynków konstrukcji nośnej. Ściany sąsiadujących budynków są zdylatowane. Sąd wskazał, że opinia ta została sporządzona w oparciu o przeprowadzone w toku ponownie prowadzonego postępowania oględziny, zatem bezpodstawne jest twierdzenie skarżących o ustaleniach na tzw. "oko, bez oględzin".
Sąd nie znalazł podstaw do przeprowadzenia dowodu z dodatkowych opinii i ekspertyz uznając, że projekt budowlany zamienny jest kompletny, zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 35 p.b., inwestor uzyskał wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, a projekt budowlany zamienny został wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto o treść art. 207 § 2 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. i w związku z art. 39 ust. 1 p.b. i z art. 51 ust. 4 p.b. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą subsumcję i nieprawidłowe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że:
a) wydana decyzja posiadała prawidłową zgodę MKZ, w sytuacji gdy MKZ nie wyraził zgody w formie decyzji administracyjnej i nie usankcjonował dotychczas wykonanych prac w budynku przy ul. [...] w ramach samowoli budowlanej (wyburzenie ścian konstrukcyjnych), z jednoczesnym ustaleniem czy dotychczas wykonane prace w ramach samowoli wykonane są w sposób prawidłowy i nie wpływają negatywnie na budynki, a tym samym w sposób nieuprawniony Sąd uznał, iż projekt budowlany zamienny z 1 września 2022 r., stanowiący podstawę wydania decyzji z 30 stycznia 2023 r., PINB został uzgodniony pozwoleniem MKZ nr 86/2022 z 26 października 2022 r. również w zakresie prac już wykonanych w budynku, w sytuacji gdy projekt zamienny nie obejmuje prac już wykonanych i nie bada ich wpływu na budynki przy ul. [...] i sąsiedni budynek przy ul. [...], które to budynki położone są w układzie urbanistycznym Miasta [...] wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją z dnia [...] nr [...] i były wybudowane w I ćw. XIX w., a tym samym nieuprawnione uznanie przez Sąd, iż decyzja PWINB z 17 marca 2023 r. posiada wymagane uzgodnienia i opinie, w sytuacji gdy w projekcie zamiennym właściciel budynku przy ul. [...] nie ustalił i nie sprecyzował funkcji przedmiotu inwestycji, co sprawia, iż wszelkie uzgodnienia nie mogą być uznane za prawidłowe, gdyż w rzeczywistości dokonując oceny projektu zamiennego MKZ nie posiadał wiedzy, czy budynek ten będzie miał funkcję usługowo-gastronomiczną, czy usługowo-handlową i gastronomiczną, bowiem w zatwierdzonym projekcie zamiennym są rożne określenia, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło Sąd do wadliwego przekonania, że organ przy procedowaniu nie naruszył ww. przepisów, a błędna ocena działania organu doprowadziła do niesłusznego oddalenia skargi;
b) skoro uzyskanie decyzji MKZ jest obligatoryjne także w przypadku prowadzenia postępowania związanego z legalizacją robót budowlanych, to niewłaściwe uznanie Sądu, iż inwestor nie był obowiązany do wystąpienia o wydanie pozwolenia konserwatora zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. obejmujących również roboty w takiej postaci, w jakiej zostały one już wykonane, podczas gdy wykonane dotychczas prace zostały wykonane bez odpowiedniego pozwolenia konserwatorskiego, a w szczególności oceny jak one wpłynęły na sąsiedni budynek położony w układzie urbanistycznym Miasta [...], który jest konstrukcyjnie związany z budynkiem, w którym prowadzona jest inwestycja, a to doprowadziło do nieuprawnionej oceny materiału dowodowego,
2) naruszenie przepisów postępowania w zakresie, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 190 P.p.s.a. w związku art. 153 P.p.s.a w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 p.b., a w szczególności § 323, § 324 ust. 2, § 325 ust. 1 oraz § 326 rozporządzenia oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, bowiem sąd orzekający przedwcześnie ocenił, że przedmiot inwestycji nie narusza przepisów prawa w zakresie dopuszczalnych norm drgań i wibracji, w sytuacji gdy WSA w wyroku z 8 lipca 2021 r. o sygn. akt II SA/BK 397/21 nakazał wykonanie ekspertyzy akustycznej w zakresie hałasu i drgań oraz wibracji budynku objętego postępowaniem administracyjnym, zaś opinia akustyczna J.Ł. nie zawiera analizy, badań, dowodów potwierdzających dokonanie odkrywek po ówczesnym uzyskaniu na nie zgody MKZ i wniosków w tym przedmiocie drgań i wibracji w związku z realizacją funkcji usługowo-handlowo-gastronomiczne, a tym samym w jakim stopniu inwestycja oddziałuje na nieruchomości sąsiednie z uwagi na położenie budynków przy ul. [...] i budynku ul. [...], a niewłaściwe uznanie Sądu, iż rzeczona opinia akustyczna J.Ł. w zakresie ustalenia drgań i oddziaływania inwestycji w budynku [...] na osób trzecie i nieruchomość skarżących położnej przy ul. [...] i poprzez brak dokonania obliczeń poziomu hałasu i drgań emitowanego przez usługi gastronomiczne (których rodzaj faktycznie nie został określony - czy to będzie restauracja, sala weselna, czy też mleczny bar), immisji drgań muzyki w tym budynku. W szczególności, iż sam projekt zamienny nie precyzuje i nie konkretyzuje sposobu wykorzystania budynku i sposobu jego użytkowania poprzez użycie ogólnego nie zdefiniowanego określenia "gastronomia", co uniemożliwiło uznanie przez Sąd, iż decyzja z dnia 17 października 2023 r. nie narusza przepisów prawa, w sytuacji gdy oba te budynki położne są w układzie urbanistycznym Miasta [...], a także dopuszczenie się uchybienia przez WSA w Białymstoku, który w sposób istotny naruszył przepisy prawa i w sposób nieuprawniony dokonał oceny ekspertyzy inż. M., który nie mógł na podstawie wyłącznie oględzin naocznych, stwierdzić czy oba budynki położone przy ulicy [...] i [...] wybudowane w XIX w. są od siebie zdylatowane i posiadają niezależne od sąsiednich budynków konstrukcje nośne, w sytuacji gdy powyższe inż. M.M. mógł stwierdzić wyłącznie po uprzednim dokonaniu odkrywek, nawiertów, odsłonięcia okładzin ścian, które to prace w zakresie ingerencji w budynek mógł wykonać po uprzednim uzyskaniu zgody konserwatorskiej MKZ na dokonanie takich prac, co miało istotny wpływ na naruszenie przepisów prawa i nieuprawnione uznanie przez Sąd, iż przedłożona ekspertyza zarówno inż. M.M. i opinia akustyczna inż. J.Ł. mogła być uznana za prawidłową przez Sąd, a tym samym mogła stanowić podstawę do wydania prawidłowych orzeczeń, w szczególności, iż przedłożone zdjęcie przez skarżących potwierdza, iż budynek skarżących i [...] mają jedną ścianę konstrukcyjną, a nie dwie jak twierdzą ww. inżynierzy;
b) art. 147 § 1 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ugk i art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 p.b. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie uchylenia decyzji PWINB z 17 marca 2023 r. znak: WOP.7721.30.2023.AS wydanej wobec zmarłego P.S., a nie wobec małoletniego W.S., który w chwili obecnej co najwyżej ma 3 lata, który reprezentowany jest przez przedstawicielkę ustawową, nie jest w stanie ocenić, czy decyzja wystawiona na jego ojca dotyczy jego osoby, czy też zmarłego, a tym samym nieuprawnione uznanie, iż decyzja została wydana wobec uprawnionej osoby, z jednoczesnym nieprawidłowym uznaniem, iż wszystkie strony w sprawie otrzymały decyzję do niej skierowaną, a w szczególności nieuprawnione uznanie, iż pełnomocnik skarżących nie ma podstaw do podnoszenia zarzutu w powyższym przedmiocie, gdy ten zarzut ma wpływ na całe postępowanie administracyjne i prowadzi do nieważności wydanej decyzji, a nie wyłącznie na interes prawny małoletniego, który ma w chwili obecnej 3 lata, a w szczególności nieuzasadnione uznanie, iż przesłanek nieważności Sąd nie bada z urzędu.
W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy i wniósł o przeprowadzenie dowodu z oświadczenia skarżących z dnia 4 czerwca 2024 r. potwierdzających merytoryczne informacje, jakie uzyskali w trakcie podjętych czynności mających na celu uzyskanie ekspertyzy przeciwnej do opinii uzupełniającej M.M. co do faktu braku samodzielności budynku skarżących z budynkiem inwestora, spękania ścian w budynku przy ul. [...] z uwagi na prowadzone prace w sąsiednim budynku.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżących rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna z braku usprawiedliwionych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy się odnieść do najdalej idącego zarzutu procesowego zmierzającego do wykazania, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł w trakcie kontroli, iż zaskarżona decyzja dotknięta jest wadami kwalifikowanymi, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a., co winno skutkować uchyleniem tej decyzji na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Zarzut ten jest całkowicie chybiony i to nie tylko z powodu jego wady konstrukcyjnej. Umknęło pełnomocnikowi, że jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach stanowi to podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w całości lub w części, stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., nie zaś uchylenia decyzji na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Ostatnio powołany przepis, objęty podstawą kasacyjną, znajduje zastosowanie w przypadku uwzględnienia skargi na akty prawa miejscowego i inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. Zatem przepis ten w ogóle nie mógł zostać zastosowany w rozpoznawanej sprawie, skoro kontrola sądowa dotyczyła decyzji administracyjnej. Zasadniczo jednak brak podstaw do twierdzeń, że zaskarżona decyzja z przyczyn wskazanych przez pełnomocnika wydana została z rażącym naruszeniem prawa lub została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że jedną ze stron postępowania administracyjnego był P.S., który zmarł 2 lipca 2022 r., a zatem jeszcze przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji. Istotnie, po uzyskaniu przez organ informacji o śmierci strony (29 września 2022 r.), brak już było podstaw do dalszego oznaczania tej osoby na liście stron i w tzw. rozdzielniku decyzji, w tym decyzji organu odwoławczego. Decyzja ta, po ustaleniu następcy zmarłej strony, wprawdzie zaadresowana została do jedynego spadkobiercy - małoletniego W.S., jednak doręczona jego matce T.M., stwierdza to potwierdzenie odbioru z 31 marca 2023 r. (k. 42 akt). Błędne zaadresowanie decyzji (do małoletniego, nie zaś przedstawiciela ustawowego) nie stanowi ani rażącego naruszenia prawa, ani nie jest skierowaniem decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Słusznie odnotował Sąd pierwszej instancji, że wadliwość związana z doręczeniem decyzji mogłaby stanowić najwyżej podstawę wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., nie zaś stwierdzenia nieważności. Wyłącznie zaś od strony, która została pominięta zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia postępowania, w którym nie brała udziału, względnie podniesie ten zarzut w skardze do sądu. Prawami procesowymi osobistymi rozporządza ta strona, gdyż należy to do jej czynności dyspozycyjnych, a inne podmioty, w tym także inne strony postępowania nie są uprawnione do skutecznego podnoszenia tego zarzutu (zob. np. wyrok NSA z 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08, LEX nr 509705). Z tych powodów także zarzut odniesiony do art. 141 § 4 P.p.s.a. jest niezasadny, gdyż Sąd pierwszej instancji właściwie wyłożył w uzasadnieniu wyroku pogląd w tym zakresie odnosząc się również do zgłoszonego zarzutu przez skarżących. Niezrozumiałe jest dalsze powiązanie tego zarzutu z art. 28 ust. 2 p.b. wskazującego, kto jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (niniejsze postępowanie prowadzone jest w ramach nadzoru budowlanego), a przede wszystkim art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 "ugk", autor skargi kasacyjnej nie podał i nie wyjaśnił nawet w uzasadnieniu do jakiego aktu prawnego odnosi się ostatnio powołany skrót.
Także drugi zarzut, realizowany w granicy podstawy naruszenia przepisów postępowania, nie może zostać uznany za usprawiedliwiony.
Nie do obrony jest twierdzenie, że Sąd pierwszej instancji nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Białymstoku z 8 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 397/21, wydanym na poprzednim etapie postępowania i tym samym naruszył art. 153 P.p.s.a. Przywołanie w skardze kasacyjnej dodatkowo art. 190 P.p.s.a. jest o tyle niezasadne, gdyż dotychczas Naczelny Sad Administracyjny w tej sprawie nie orzekał, nie dokonał więc wykładni prawa. Analiza pisemnych motywów zaskarżonego wyroku, wydanego w ramach autokontroli, jednoznacznie wskazuje, że sąd miał w polu widzenia nie tylko wynik kontroli sądowej w tamtym postępowaniu, wyrażony pogląd prawny, ale także nakreślony niezbędny zakres postępowania wyjaśniającego w trakcie ponownego rozpoznania sprawy. Precyzyjnie w trzech punktach określono materię, która została przesądzona w prawomocnym wyroku (k. 17 i 18 uzasadnienia) oraz kwestie wymagające wyjaśnienia lub uzupełnienia (k. 18 i 19 uzasadnienia), w tym akcentowane immisje związane z hałasem i możliwymi drganiami pochodzącym z sąsiedniego budynku.
Zagadnienia związane ze zgodnością zamierzenia budowlanego z ustaleniami planu miejscowego, trybu prowadzenia postępowania celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem (tzw. postępowanie naprawcze) oraz dysponowania przez inwestora wymaganymi uzgodnieniami, pozwoleniami i opiniami (z zastrzeżeniem ich uzupełnienia lub dodatkowego wyjaśnienia) nie mogły być już podnoszone przy ponownym rozpoznaniu sprawy, zostały już bowiem przesądzone. Nie mogą być także objęte podstawami kasacyjnymi w stosunku do zaskarżonego wyroku. W tym zakresie ocena prawna wyrażona w orzeczeniu w sprawie II SA/Bk 397/21 ma moc wiążącą, jest nią związany także Naczelny Sąd Administracyjny w trakcie niniejszej kontroli instancyjnej.
Wbrew zarzutowi kasacyjnemu istniały podstawy do przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że materiał dowodowy został uzupełniony w sposób odpowiadający wskazaniom do dalszego postępowania wynikającym z orzeczenia w sprawie II SA/Bk 397/21, a zatem jest kompletny, wyczerpujący i jako taki mógł stanowić podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 p.b.
Projekt budowlany zamienny został uzupełniony przez dołączenie specjalistycznej oceny akustycznej, sporządzonej 20 lipca 2022 r. przez rzeczoznawcę J.Ł.. Jak stwierdzono w niej oddylatowane od siebie ściany nośne budynków dają dodatkową warstwę ochronną. Wynikające z oceny akustycznej zalecenia zapobiegające przenikaniu do otoczenia hałasu i drgań z pomieszczeń realizowanego budynku, w tym wykonania zaproponowanej izolacji akustycznej zostały uwzględnione w projekcie zamiennym (zamontowanie stolarki okiennej drewnianej o podwyższonej izolacyjności, montaż banerów dźwiękochłonnych o określonym współczynniku pochłaniania dźdwięku,
Nadto, dotychczasowa ocena techniczna rzeczoznawcy L.H. i ekspertyza techniczna rzeczoznawcy M.M. zostały uzupełnione przez drugiego rzeczoznawcę i dodatkową ekspertyzą sporządzoną w sierpniu 2022 r. przez rzeczoznawców A.C. i S.G., w której potwierdzono, że oba budynki posiadają dwie, niezależne od siebie ściany. Należało uwzględnić, że także w ekspertyzie akustycznej wskazano na istniejącą dylatację, co stanowi dodatkowo warstwę akustyczną chroniąca przed immisją hałasu pochodzącą od instalacji i urządzeń stanowiących wyposażenie techniczne budynku oraz w związku z projektowanym sposobem użytkowania budynku. W tej sytuacji podnoszona okoliczność, że oceny techniczne nie zawierają obliczeń i badań oddziaływania drgań i wstrząsów na sąsiednią nieruchomość nie podważa tych opinii.
W ocenach technicznych i ekspertyzach stwierdzono, z jakich powodów rzeczoznawcy sformułowali finalne wnioski, nie zawierają one przy tym braków, sprzeczności. Skarżący kwestionując ekspertyzy techniczne nie przedstawili "kontrdowodu", który mógłby podważyć wnioski w nich zawarte, co uznawane jest za warunek skuteczności zgłoszonych zarzutów kwestionujących treść takich dokumentów. Należy bowiem mieć na uwadze, że ekspertyza jest fachowym opracowaniem specjalisty w dziedzinie budownictwa. Odnośnie uwagi autora skargi kasacyjnej, że skarżący podjęli czynności związane z uzyskaniem "ekspertyzy przeciwnej do opinii uzupełniającej M.M. co do faktu braku samodzielności budynku skarżących z budynkiem inwestora, spękania ścian w budynku [...] z uwagi na prowadzone prace w budynku" należy stwierdzić, że po pierwsze takiej ekspertyzy nie przedłożyli ani przed wydaniem zaskarżonej decyzji, ani w toku postępowania sądowego i po drugie posiadanie przez nich "merytoryczne informacje, jakie uzyskali w trakcie podjętych czynności" tylko z tego powodu nie mogą doprowadzić do podważenia rzetelności i prawdziwości specjalistycznej oceny technicznej.
Projekt zamienny, w wersji uwzględniającej powołane oceny i ekspertyzy, został pozytywnie uzgodniony 26 września 2022 r. przez rzeczoznawców odpowiednio do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych i higieniczno-sanitarnych. Projekt uzyskał akceptację właściwego organu konserwatorskiego, tj. Prezydenta Miasta [...], który na mocy porozumienia zawartego z Wojewodą Podlaskim realizuje kompetencje Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na terenie Miasta [...], wynikające z przepisów u.o.z.o.z. Zgoda organu konserwatorskiego z 26 października 2022 r. (pozwolenie konserwatorskie), która przybrała formę decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z., obejmuje roboty budowlane polegające na "remoncie i adaptacji budynku o funkcji usługowo-handlowo-gastronomicznej z rozbudową o klatkę schodową i windę zewnętrzną wraz z zagospodarowaniem terenu, w tym 16 miejscami postojowymi". Wbrew odmiennym zapatrywaniom autora skargi kasacyjnej zgoda organu konserwatorskiego obejmuje zarówno roboty wykonane poza porządkiem prawnym, jak i roboty przyszłe. Brak podstaw, by na obecnym etapie postępowania naprawczego w ramach nadzoru budowlanego rozdzielać roboty wykonane z istotnym odstępstwem od warunków i ustaleń pozwolenia na budowę i roboty projektowane do wykonania. Przede wszystkim nie zachodziła potrzeba uzyskania oddzielnej decyzji - pozwolenia konserwatorskiego, poza pozwoleniem z 26 października 2022 r., na roboty na piętrze budynku wykonane z istotnym odstępstwem (rozbiórka ściany między dwoma pomieszczeniami, zmiana układu ścianek działowych i powiększenie otworów między niektórymi pomieszczeniami, zmiana lokalizacji sanitariatów). Odnośnie zaś do wykonanych robót budowlanych w piwnicy i parterze budynku, objętych dwoma wcześniej wydanymi decyzjami o pozwoleniu na użytkowanie (z 28 czerwca 2004 r. i 3 lutego 2006 r.), brak jakichkolwiek podstaw do rozstrzygania w tym zakresie. Decyzje te są prawomocne, korzystają zatem z domniemania ich mocy obowiązującej.
Nie można także uznać zasadności wywodów pełnomocnika, że w toku postępowania nie wyjaśniono, jaki sposób użytkowania budynku został zatwierdzony zaskarżoną decyzją. Zatwierdzony nią został projekt budowlany zamienny budynku "o funkcji usługowo-handlowo-gastronomicznej ...". Pozwolenie na wznowienie robót obliguje zatem inwestora do realizacji robót na warunkach określonych w pozwoleniu i zatwierdzonym projekcie, zawierającym szczegółowe rozwiązania techniczne, również w zakresie sposobu użytkowania. Dodać trzeba, że ta funkcja budynku dotyczy tej części, która objęta została przedmiotową decyzją. Pełnomocnik nie uwzględnił dostatecznie, że na końcowym etapie postępowania zmianie uległ projekt budowlany zamienny, w tym opis funkcji budynku, wyeliminowano także funkcję hotelarską (na piętrze budynku zamiast pokoi hotelowych zaprojektowano sale konferencyjne i zaplecze żywieniowe).
Odeprzeć przyjdzie zarzuty materialne, realizowane w ramach omawianego zarzutu procesowego. Zaskarżona decyzja, biorąc pod uwagę podstawę faktyczną przyjętą za podstawę orzekania, nie narusza ani art. 5 ust. 1 pkt 1 p.b. (w skardze kasacyjnej nie wskazano wymagań dotyczących obiektów budowlanych zawartych w załączniku do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r., podanego w tej jednostce redakcyjnej), ani § 323-326 rozporządzenia (nie wskazano naruszenia konkretnej jednostki przepisów zawierających warunki techniczne w zakresie ochrony przed hałasem i drganiami).
Nietrafne są zarzuty zmierzające do wykazania naruszenia dalszych przepisów materialnoprawnych (art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. w związku z art. 39 ust. 1 p.b.). Nawiązano już do nich w ramach argumentacji prowadzonej w granicy podstawy naruszenia przepisów postępowania. Odwołując się więc do wcześniejszych rozważań, należy stwierdzić, że prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 39 ust. 1 p.b.). Nie stanowiło przedmiotu sporu w toku całego postępowania, że budynek w stosunku do którego prowadzono postępowanie stanowi obiekt wpisany w 1993 r. do rejestru zabytków, a działka na której jest on usytuowany znajduje się na obszarze historycznego układu urbanistycznego miasta, który został wpisany do rejestru w 1973 r., zatem roboty budowlane przy tym obiekcie wymagały zgody organu konserwatorskiego (art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z.). Rację mają wnoszący skargę kasacyjną, że pozwolenie konserwatorskie jest niezbędne także w postępowaniu prowadzonym w ramach nadzoru budowlanego przed wydaniem decyzji, w tym w razie stwierdzenia istotnego odstępstwa od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę. W orzecznictwie sądowym i w praktyce administracyjnej pogląd ten jest utrwalony (zob. np. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1249/15, LEX nr 2276579). Jednakowoż w niniejszej sprawie organ konserwatorski (właściwy w sprawie) udzielił pozwolenia konserwatorskiego (w formie decyzji administracyjnej) obejmującego całość robót budowlanych objętych projektem budowlanym zamiennym. Projekt, wbrew tezie pełnomocnika, uwzględnia również zakres robót wykonanych w drodze odstępstwa, a jak już z stwierdzono, zbędne było ubieganie się przez inwestora o udzielenie odrębnego pozwolenia konserwatorskiego przed wydaniem przez organ nadzoru budowlanego decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 4 p.b.
Przedstawione rozważania skłaniają do konkluzji, że Sąd pierwszej instancji oddalając skargę nie naruszył art. 151 P.p.s.a., skoro wynik kontroli sądowej nie upoważniał Sądu do uwzględnienia skargi.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., jako że strona która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w czternastodniowym terminie nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.