II OSK 176/08

II OSK 176/08 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-02-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-02-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Stahl
Maria Czapska - Górnikiewicz /przewodniczący/
Teresa Kobylecka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1051/05 - Wyrok WSA w Krakowie z 2007-07-02
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 54, 55, 57, 59
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1051/05 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. w Warszawie na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 lipca 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] Spółka z o.o. w W. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2005r. w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie.
Zawarte w uzasadnieniu wyroku główne motywy rozstrzygnięcia Sądu były następujące:
Starosta Bocheński decyzją z dnia [...] lipca 2002r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej GSM 900 zlokalizowanej na działce nr [...] wraz z drogą dojazdową na działkach nr [...] i nr [...] w miejscowości P. D. gmina N. W.. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2002r.
Roboty przy budowie stacji nadawczej rozpoczęto dnia 7 października 2002r., a zakończono - według wpisu w dzienniku budowy - dnia 25 listopada 2002r.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2002r. Wojewoda Małopolski, na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym uchylił własną decyzję z dnia [...] września 2002r. oraz decyzję Starosty Bocheńskiego z dnia [...] lipca 2002r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta Bocheński decyzją z dnia [...] stycznia 2003r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę istniejącej stacji, a Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] kwietnia 2003r. utrzymał ją w mocy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia [...] września 2003r. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Gminy N. W. z dnia [...] czerwca 1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o którą wydano pozwolenie na budowę, z powodu jej niezgodności z ustaleniami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy N. W.. W zaistniałej sytuacji Wojewoda Małopolski w dniu [...] stycznia 2004r. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2003r., utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2003r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2004r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 8, art. 150 § 1 i art. 151 § pkt 2 kpa uchylił decyzję Starosty Bocheńskiego z dnia [...] lutego 2003r., jak i decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2003r. oraz umorzył postępowanie w pierwszej instancji. Decyzja ta stała się ostateczna. Z obrotu prawnego została tym samym wyeliminowana decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji.
Wnioskiem z dnia 12 marca 2004r. [...] Sp. z o.o. w W. wystąpiła o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestycji, do wniosku dołączając pierwszą decyzję Starosty Bocheńskiego o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2002r.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bochni decyzją z dnia [...] października 2004 r., na podstawie art. 59 ust. 5, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przy zastosowaniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane odmówił udzielenia inwestorowi [...] Sp. z o.o. w W. pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] M. – Centrum, zlokalizowanej na działce nr [...] wraz z drogą dojazdową na działkach nr [...] i nr [...] w miejscowości P. D. gmina N. W..
Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, złożonego przez inwestora Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie, tj. 12 marca 2004r. obowiązywał przepis art. 55 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu przed nowelizacją, wprowadzoną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane stanowiący, że uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane, jeżeli właściwy organ nałożył taki obowiązek w wydanym pozwoleniu na budowę.
W dacie wydania decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bochni brak było w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej stacji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA prace budowlane wykonane na podstawie ostatecznej decyzji, która z jakichkolwiek przyczyn później okazała się wadliwa, nie mogą być uznane za samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Jednak z uwagi na brak w obiegu prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest możliwe spełnienie wymogów tej ustawy, warunkujących uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Artykuł 57 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego nakłada na inwestora obowiązek dostarczenia oświadczenia kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami. Spełnienie tego wymogu nie jest możliwe w przypadku braku pozwolenia na budowę.
W związku z tym, działając na podstawie art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane organ pierwszej instancji odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie, pomimo iż w czasie wykonywania robót budowlanych inwestor legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. W obecnym stanie faktycznym i prawnym niezbędne jest przeprowadzenie postępowania w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, a przed zakończeniem tego postępowania nie może zostać udzielone pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [...] Sp. z o.o. w W. domagała się jej uchylenia oraz uchylenia utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w okresie obowiązywania decyzji Starosty Bocheńskiego z dnia [...] lipca 2002 r. o pozwoleniu na budowę oraz przed stwierdzeniem w dniu [...] września 2003 r. nieważności decyzji z dnia [...] maja 1999r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
W dalszych wywodach strona skarżąca zwróciła uwagę, że zgodnie z przepisami art. 50-51 Prawa budowlanego pomimo braku cech samowoli budowlanej doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem może okazać się niemożliwe, a w takim przypadku organ orzeknie rozbiórkę obiektu lub przywrócenie do stanu poprzedniego, co pozostaje w rażącej sprzeczności z niedopuszczalnością uznania go za samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 tej ustawy. W tym stanie faktycznym skarżąca uznała za istotny fakt, że w czasie od złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na użytkowanie tj. od dnia 12 marca 2004 r. do dnia wydania obu decyzji w niniejszej sprawie nastąpiła nowelizacja przepisów ustawy Prawo budowlane. Zgodnie art. 2 ustawy nowelizującej z dnia 6 kwietnia 2004 r. ustawę zmieniającą stosuje się do spraw wszczętych a nie zakończonych przed dniem jej wejścia w życie. Obowiązywała ona zatem w chwili wydania decyzji odmawiających udzielenia pozwolenia na użytkowanie, które winny za podstawę swojego rozstrzygnięcia przyjąć art. 54 Prawa budowlanego. Ponieważ stacja bazowa telefonii komórkowej nie należy do obiektów budowlanych w rozumieniu przepisu art. 55 pkt 1 tej ustawy, nabycie użytkowania przedmiotowej stacji następuje w drodze zawiadomienia o zakończeniu budowy właściwego organu oraz braku sprzeciwu w terminie 21 dni od chwili doręczenia zawiadomienia, przy równoczesnym spełnieniu ze strony inwestora przesłanek z art. 57 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego. Oznacza to, że zarówno organ wydający decyzję w pierwszej, jak i drugiej instancji mylnie ocenił stan faktyczny oraz prawny nie stosując obowiązującej wówczas ustawy nowelizującej Prawo budowlane. W związku z tym, wydając decyzję mającą skutkować niedopuszczalnością użytkowania przedmiotowej stacji przez inwestora, organ bez względu na treść wniosku powinien oprzeć swoje rozstrzygnięcie na przepisie art. 54, a nie art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego.
Autor skargi podkreślił także, że organy pominęły szczególną sytuację inwestora, który opierając na ostatecznym pozwoleniu na budowę zrealizował kosztowną inwestycję.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę wskazał, że przedmiot niniejszej sprawy został wyznaczony przez treść wniosku skarżącej spółki z dnia 12 marca 2004 r., w którym domagała się ona wydania pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] M.-Centrum, zlokalizowanej na działce nr [...] wraz z drogą dojazdową na działkach nr [...] i [...] w miejscowości P. D. gmina N. W.. Wniosek zawierał jednoznaczne żądanie wydania decyzji zezwalającej na użytkowanie obiektu, któremu towarzyszyło zawiadomienie o zakończeniu budowy.
Wśród dokumentów złożonych wraz z w/w wnioskiem znajdowała się kserokopia ostatecznej decyzji Starosty Bocheńskiego z dnia [...] lipca 2002 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej GSM 900 zlokalizowanej na działce nr [...] wraz z drogą dojazdową na działkach nr [...] i [...] w miejscowości P. D. gmina N. W.u, nakładająca na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na jej użytkowanie.
Sąd podkreślił, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do zmiany przedmiotu postępowania, stąd w niniejszej sprawie, wbrew zarzutom skargi, także w sytuacji nowelizacji przepisów Prawa budowlanego nie zachodziły podstawy do stosowania trybu zawiadomienia o zakończeniu budowy z art. 54 tej ustawy, którego zachowanie warunkuje legalne przystąpienie do użytkowania obiektów budowlanych, na wzniesienie których wymagane jest pozwolenie na budowę, gdy nie jest konieczne uzyskanie przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Sąd podał, że sprawa wszczęta na wniosek strony w przypadkach obowiązywania zasady skargowości wymaga zakończenia postępowania stosowną decyzją przez rozstrzygnięcie co do istoty, albo w inny sposób w sytuacjach uzasadniających odstąpienie od merytorycznego orzekania. Stosownie do art. 105 § 2 k.p.a. rezygnacja z możności uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej wszczynanej na wniosek pozostawiona jest stronie zgłaszającej żądanie. Skoro w żadnej fazie postępowania skarżąca spółka nie występowała o umorzenie postępowania, a wręcz przeciwnie, w piśmie z dnia 27 września 2004r. zażądała ponownie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu, także w/w przepis nie mógł mieć w sprawie zastosowania.
Brak było również podstaw do uznania, że postępowanie w niniejszej sprawie należało uznać za bezprzedmiotowe z uwagi na wejście w życie po jego wszczęciu kolejnych nowelizacji Prawa budowlanego, których stosowanie następuje zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów przejściowych. W tym zakresie ani art. 7-9 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), ani też art. 2 - 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888) nie upoważniały do dokonywania odmiennej oceny praw i obowiązków uczestników procesów budowlanych, czy zdarzeń, które nastąpiły w poprzednio obowiązującym stanie prawnym. W szczególności zaś, po zmianach wprowadzonych w tych regulacjach brak było podstaw do innej, niż wynikająca z przepisów obowiązujących w okresie budowy obiektów ich kwalifikacji, jako wymagających lub niewymagających pozwolenia na budowę, względnie modyfikacji obowiązków w zakresie uzyskania pozwolenia na ich użytkowanie. Zmiana stanu prawnego może prowadzić do utraty przez ten akt mocy wiążącej i tym samym do zniesienia kreowanej przezeń normy indywidualnej tylko wtedy, gdy nowe przepisy tak stanowią. W przypadku wskazanych wyżej nowelizacji ustawodawca nie ujawnił woli utraty mocy prawnej w całości lub w części wydanych uprzednio pozwoleń na budowę, w szczególności w zakresie, w jakim wynikał z nich dla inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Także po nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane pozostała podstawa prawna do wydawania przez organy administracji publicznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, o ile taki obowiązek wynikał z uprzednio wydanych indywidualnych rozstrzygnięć, przy czym obowiązek ten winien być realizowany w trybie znowelizowanych przepisów art. 56, 57, 59, 59 a-g, z uwzględnieniem modyfikacji zawartych w przepisach przejściowych. Dokonana tą ustawą zmiana art. 55 Prawa budowlanego, a w szczególności pkt 1 oznacza rezygnację z uznaniowego charakteru nakładania obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie w decyzji o pozwoleniu na budowę od daty wejścia w życie nowych regulacji (31 maja 2004r.) i nie ma wpływu na obowiązywanie aktów administracyjnych wydanych w poprzednim stanie prawnym.
Sąd zwrócił uwagę, że skarżąca spółka nie kwestionowała prawidłowości ustaleń dokonanych przez organy, dotyczących wszelkich wydawanych przez organy architektoniczno-budowlane decyzji odnoszących się do przedmiotowej inwestycji oraz ich treści, a także okoliczności faktycznego zakończenia robót przy jej realizacji, które nastąpiło w dniu 25 listopada 2002 r. Nie twierdziła i nie podnosiła w toku postępowania administracyjnego, że w momencie realizacji przedmiotowej inwestycji nie wymagała ona uzyskania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Nie przeczyła też, że nie tylko w datach wydania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ale również w momencie złożenia wniosku nie funkcjonowała już w obrocie prawnym ostateczna decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, na podstawie której zrealizowano inwestycję.
W tym kontekście Wojewódzki Sąd Administracyjny, mając na uwadze treść art. 55 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. oraz przed jej wejściem w życie zauważył, że tak w stanie prawnym obowiązującym w dacie wszczęcia przedmiotowego postępowania, jak i po zmianach w/w przepisów, niezależnie od konieczności spełnienia innych przesłanek, możliwość uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu wiązała się m in. z istnieniem w obrocie prawnym pozwolenia na budowę, albo innej wymienionej w przepisach decyzji wydanej w procesie legalizacji, która byłaby postawą do prowadzenia na wniosek inwestora dalszych czynności kończących proces inwestycyjny, dla sfinalizowania którego przewidziano obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Słusznie zatem organ uznał na tle poczynionych ustaleń, że nie jest możliwe sprawdzenie spełnienia przez inwestora obowiązku realizacji obiektu zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, jeśli brak jest takiej decyzji.
Sąd podzielił stanowisko organu, że w niniejszej sprawie wydanie pozwolenia na użytkowanie musi być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania mającego na celu doprowadzenie wzniesionego obiektu do stanu zgodnego z prawem.
Sąd uznał natomiast za niezasadne powołanie się przez organy na treść art. 59 Prawa budowlanego, odnoszącego się do sytuacji wystąpienia przesłanek z art. 55 tej ustawy w nowym brzmieniu, względnie pozostawania w obrocie prawnym uprzednio wydanej decyzji, w której nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, które w niniejszej sprawie nie są spełnione.
Ponadto zdaniem Sądu organ błędnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podał, że w obecnym stanie faktycznym i prawnym podstawę prawną dla przeprowadzenia postępowania służącego doprowadzeniu wzniesionego obiektu do stanu zgodnego z prawem stanowią art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Taką podstawę stanowią dla obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, względnie w warunkach, w których uchylono decyzję o pozwoleniu na budowę przepisy art. 48 - 49a powołanej wyżej ustawy.
Sąd jednak uznał, że wskazane uchybienia nie mają istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, które było zasadne z innych przyczyn. Sąd także wskazał, że z uwagi na przedmiot postępowania wyznaczony przez żądanie i okoliczności faktyczne podane we wniosku, nie istniały w sprawie przesłanki do zawieszania postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Odnosząc się do zarzutu skargi, że organy pominęły szczególną sytuację inwestora, który opierając się na ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę zrealizował kosztowną inwestycję, ale przed jej uchyleniem nie zgłosił zakończenia budowy i nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie Sąd wskazał, że nie może ona zostać uwzględniona jako legitymująca do uzyskania pozwolenia na użytkowanie, gdyż w przypadku wyeliminowania decyzji o pozwoleniu na budowę z obrotu prawnego brak ku temu podstaw prawnych.
Uznając zarzuty skargi za bezzasadne Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. w W., zaskarżając go w całości.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię (art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) poprzez:
- wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 54 w zw. z art. 55 ustawy z
dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118) i w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez odmowę umorzenia postępowania w sprawie wniosku skarżącego o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, skoro nie doszło do zgłoszenia sprzeciwu w przepisanym terminie w sprawie zakończenia robót budowlanych;
- wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) w zakresie oceny skutków wejścia w życie ustawy nowelizującej przepisy ustawy Prawo budowlane dla postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a gdyby Sąd ten nie mógł rozpoznać jej w innym składzie, innemu Sądowi oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał, że w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie możliwość użytkowania obiektu uzależniona była od legitymowania się przez skarżącego decyzją o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, co wiązało się z istnieniem w obrocie prawnym pozwolenia na budowę, albo innej wymienionej w przepisach decyzji wydanej w procesie jego legalizacji, która byłaby podstawą do prowadzenia na wniosek inwestora dalszych czynności, kończących proces inwestycyjny, dla finalizacji którego przewidziano obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jednak Sąd "pominął kwestie intertemporalne w zakresie oceny skutków wejścia w życie przepisów nowelizujących ustawę Prawo budowlane i kwalifikacje żądania strony".
W dniu 19 lutego 2004 r. strona skarżąca złożyła zawiadomienie o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do jego użytkowania. Zgodnie z treścią przepisu art. 54 ustawy Prawo budowlane do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Zdaniem autora skargi kasacyjnej przedmiotowy wniosek strony powinien być oceniany jako zawiadomienie, zgodnie z art. 54 ustawy Prawo budowlane.
Skarżący podniósł, że po złożeniu wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie zmieniły się przepisy prawa budowlanego i w dniu wydania decyzji obowiązywała nowelizacja ustawy, wprowadzona ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888). W świetle powyższego "prowadzenie postępowania w sprawie decyzji o pozwolenie na użytkowanie z dniem 1 maja 2004r. było bezprzedmiotowe". W sprawie nie ma zastosowania przepis art. 55 i art. 57 Prawa budowlanego, czego skutkiem powinno być umorzenie postępowania.
W skardze kasacyjnej zarzucono także, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera obszerne fragmenty dotyczące kwalifikacji wniosku strony o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Sąd nie odnosi się jednak do istotnej kwestii, a mianowicie, czy w ogóle możliwe było wydanie decyzji w tym przedmiocie. Zastosowanie znajdował w sprawie art. 54 ustawy Prawo budowlane, skoro obiekt wybudowany przez skarżącego nie znajdował się w katalogu wskazanym w art. 55 ustawy Prawo budowlane.
Przepis art. 55 ustawy Prawo budowlane określa zamknięty katalog kategorii obiektów budowlanych, do których użytkowania konieczne jest uprzednie uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Przystąpienie do użytkowania tych kategorii obiektów może nastąpić wyłącznie po przeprowadzeniu przez organ nadzoru budowlanego obowiązkowej kontroli w trybie art. 59a ustawy Prawo budowlane (art. 59 ust. ustawy Prawo budowlane). Kontrola odbywa się na wezwanie inwestora, przy czym jako wezwanie inwestora traktowane jest złożenie przez niego wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 59a ust. 1 w zw. z art. 57 ust. 6 ustawy Prawo budowlane).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.
Na wstępie należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje oceny wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego w płaszczyźnie podstaw skargi kasacyjnej, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach tej skargi, chyba że z urzędu stwierdzi nieważność postępowania sądowego. W sprawie niniejszej nie zachodzi nieważność postępowania.
Skargę kasacyjną – jak wynika z treści art. 174 p.p.s.a. – można oprzeć na dwóch podstawach: naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, o ile uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W sprawie niniejszej zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą wyłącznie naruszenia prawa materialnego. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego - błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu skargi kasacyjnej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie naruszył przepis prawa materialnego przez "wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888) w zakresie oceny skutków wejścia w życie ustawy nowelizującej przepisy ustawy Prawo budowlane dla postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie".
Przepis art. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane stanowi, że do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy niniejszej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2-4 (do których sytuacja występująca w rozpoznawanej sprawie nie została zaliczona). Dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. (z wyjątkiem art. 1 pkt 5) jest, zgodnie z art. 4 tej ustawy dzień 31 maja 2004r. (30 dni od daty ogłoszenia).
Dotychczasowa, tzn. obowiązująca przed dniem 31 maja 2004r. treść art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, zwanej dalej ustawą wskazywała, że uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wymagane, jeżeli właściwy organ nałożył taki obowiązek w wydanym pozwoleniu na budowę. Nałożenie na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie wymagało dodatkowego rozstrzygnięcia w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 36 ust. 1 pkt 5). Brak takiego obowiązku w decyzji oznaczał uprawnienie do prawnego zakończenia inwestycji poprzez zgłoszenie zakończenia budowy.
Zmiana przepisu art. 55, dokonana ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. – o zmianie ustawy Prawo budowlane sprowadza się do tego, że przepis ten określa przypadki, w których nałożenie obowiązku uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego jest obligatoryjne.
Jak słusznie zauważył Sąd I instancji ustawa z dnia 16 kwietnia 2004r. nie zawiera przepisu, na podstawie którego nałożony na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie w decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej przed dniem 31 maja 2004r. utraciłby moc prawną, tzn. przestał obowiązywać. Zmiana przepisu art. 55 ustawy nie ma wpływu na obowiązywanie decyzji wydanych przez organ w poprzednim stanie prawnym.
Jednak w niniejszej sprawie okolicznością mającą istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji jest fakt, że decyzja o pozwoleniu na budowę, na podstawie której inwestycja ta została zrealizowana i w której nałożono obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie – decyzja Starosty Bocheńskiego z dnia [...] lipca 2002r. została wyeliminowana z obrotu prawnego (decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2002r.). Bezspornym jest, że w dacie składania wniosku przez inwestora do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bochni o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stacji (dnia 12 marca 2004r.), jak również w dacie orzekania przez organ I instancji i organ odwoławczy inwestor nie legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę stacji. Zatem uznać należy, że wraz z uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę nałożony nią obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu przestał istnieć.
Słusznie uznał Sąd I instancji, że po zmianie przepisów, niezależnie od konieczności spełnienia innych przesłanek, możliwość uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu wiąże się m in. z istnieniem w obrocie prawnym pozwolenia na budowę, albo innej wymienionej w przepisach decyzji wydanej w procesie legalizacji, która byłaby postawą do prowadzenia na wniosek inwestora dalszych czynności kończących proces inwestycyjny, dla sfinalizowania którego przewidziano obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Słusznie uznano, że na tle poczynionych ustaleń nie jest możliwe sprawdzenie spełnienia przez inwestora obowiązku realizacji obiektu zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, jeśli brak jest takiej decyzji,
Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w sprawie niniejszej wydanie pozwolenia na użytkowanie musi być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania mającego na celu doprowadzenie wzniesionego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Jednak zauważyć należy, że jeżeli budowa obiektu budowlanego została rozpoczęta, a w sprawie niniejszej także zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została uchylona na skutek złożenia skargi do sądu administracyjnego postępowanie legalizacyjne winno zmierzać do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ustawy, jako "inny przypadek" określony w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy, a nie jako samowola budowlana z art. 48 ust. 1. Odmiennie wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko Sądu I instancji, nie mające jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej jest nieprawidłowe.
W tym stanie Naczelny Sąd Administracyjny podziela dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię przepisów art. 2 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888) oraz ich właściwe zastosowanie.
Nie jest także uprawniony drugi zarzut skargi kasacyjnej, polegający na "wadliwej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 54 w zw. z art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez odmowę umorzenia postępowania w sprawie wniosku skarżącego o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, skoro nie doszło do zgłoszenia sprzeciwu w przepisanym terminie w sprawie zakończenia robót budowlanych".
Tak sformułowany zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie niniejszej nie "odmówiono umorzenia postępowania". Inwestor nie cofnął wniosku z dnia 12 marca 2004r. i nie domagał się umorzenia postępowania. Sąd zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku obszerne wywody na okoliczność związania organu treścią wniosku, którym w sprawie niniejszej był wyraźnie sformułowany wniosek o "wydanie pozwolenia na użytkowanie", skierowany do organu nadzoru budowlanego I instancji. Na żadnym etapie postępowania inwestor nie cofnął tego wniosku, na podstawie którego organ mógłby umorzyć postępowanie (art. 105 § 2 kpa).
W zarzucie skargi wskazano na naruszenie art. 105 § 1 kpa w powiązaniu z wadliwą wykładnią i niewłaściwym zastosowaniem art. 54 w zw. z art. 55 prawa budowlanego. Przepis art. 105 § 1 kpa stanowi o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Jednak słusznie uznał Sąd I instancji, iż sprawa nie była bezprzedmiotowa i organ musiał ją rozstrzygnąć co do istoty. Zgłoszenie obiektu do użytkowania (art. 54 ustawy) jest czynnością, która nie stanowi wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a w sprawie niniejszej taki właśnie wniosek w dniu 12 marca 2004r. został złożony, a wnioskowi temu towarzyszyło zawiadomienie o zakończeniu budowy. Słusznie Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie także po nowelizacji przepisów Prawa budowlanego nie zachodziła podstawa do stosowania trybu zawiadomienia o zakończeniu budowy z art. 54 tej ustawy, którego zachowanie warunkuje legalne przystąpienie do użytkowania obiektów budowlanych, na wzniesienie których wymagane jest pozwolenie na budowę (gdy nie jest konieczne uzyskanie przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie).
W tej sytuacji nie może budzić wątpliwości, że wyrok Sądu I instancji opiera się na właściwej wykładni oraz prawidłowo zastosowanych przepisach prawa materialnego, natomiast zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) skargę kasacyjną oddalił.