II OSK 1757/21

II OSK 1757/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Magdalena Dobek-Rak
Robert Sawuła /sprawozdawca/
Zdzisław Kostka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Łd 335/20 - Wyrok WSA w Łodzi z 2021-03-10
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 105 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 335/20 w sprawie ze skargi A.R. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 31 stycznia 2020 r. nr 21/2020 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie nadbudowy i rozbudowy budynku oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 10 marca 2021 r., II SA/Łd 335/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Łodzi oddalił skargę A.R. (skarżąca) na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi (ŁWINB) z 31 stycznia 2020 r., nr 21/2020, w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie nadbudowy i rozbudowy budynku. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z 31 stycznia 2020 r., nr 21/2020, ŁWINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm., K.p.a.) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pabianicach (PINB) z 1 października 2019 r., nr 163/2019, którą na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzono w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej nadbudowy i rozbudowy budynku biurowo-przemysłowo-usługowego, usytuowanego na dz. nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości [...] przy ul. [...].
2.2. Sąd wojewódzki przywołał argumentację organu odwoławczego, który podał, że skarżąca zwróciła się do PINB o przeprowadzenie oględzin na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Podniosła, że na skutek robót budowlanych związanych z rozbiórką budynku sąsiadującego z jej budynkiem doszło do pęknięcia ściany. Wobec powyższego organ powiatowy przeprowadził kontrolę budowy, w trakcie której stwierdzono, że na ww. nieruchomości prowadzone są roboty budowlane na podstawie decyzji Starosty P. z 22 maja 2018 r., nr 173/2018, udzielającej T. (inwestor) pozwolenia na budowę obejmującego nadbudowę i rozbudowę istniejącego budynku biurowo-przemysłowo-usługowego. Z protokołu sporządzonego na powyższą okoliczność wynika, że przebieg robót budowlanych rejestrowany jest w dzienniku budowy nr 226/2018 wydanym 7 sierpnia 2018 r. przez organ architektoniczno-budowlany. Dziennik budowy prowadzony jest niewłaściwie. Trzy wpisy kierownika budowy datowane są na dni poprzedzające zarejestrowanie dziennika budowy. Wpis dotyczący rozbiórki ściany jest niejasny i zawiera informację o rozpoczęciu rozbiórki w prawym styku z budynkiem sąsiednim. Tymczasem dokonano rozbiórki całej ściany wschodniej i fragmentu komina w narożniku północno-zachodnim. Skarżąca wskazała pęknięcia włosowate i trzy miejsca, w których nastąpiły ubytki tynku, jako ich przyczynę podając wynik robót prowadzonych przez inwestora. W dniu kontroli stwierdzono, iż dokonano rozbiórki fragmentu ściany w narożniku północno-zachodnim (graniczącym z budynkiem skarżącej). Dokonano również rozbiórki ściany wschodniej. W dniu kontroli inwestor oświadczył, że ściana północna, której fragment rozebrano należy do dz. nr ewid. [...]. Dokonano pomiaru długości ściany wschodniej (od uskoku w ociepleniu od strony południowej do wewnętrznej krawędzi ściany od strony północnej) i wynosiła ona 17,06 m.
2.3. Dalej w wyroku II SA/Łd 335/20 ustalono, że 8 listopada 2018 r. PINB wydał postanowienie nr 84/2018, którym: 1) dopuszczono z urzędu dowód z opinii uprawnionego geodety na okoliczność określenia przebiegu granicy między działkami nr ewid. [...] i [...], w szczególności o wskazanie przebiegu granicy w stosunku do istniejącej ściany północno-wschodniej w budynku biurowo-przemysłowo-usługowym, usytuowanym na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (dz. nr ewid. [...] i [...]); 2) zobowiązano inwestora do zlecenia opracowania opinii, o której mowa w punkcie 1 i jej przedłożenia w terminie do 10 grudnia 2018 r. Do PINB wpłynął wniosek skarżącej zawierający żądania: 1) wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności realizowanej nadbudowy i rozbudowy istniejącego budynku biurowo-przemysłowo-usługowego; 2) wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych przez inwestora; 3) przeprowadzenia kontroli prowadzonych robót budowlanych oraz oględzin uszkodzeń w lokalu wnioskodawczyni położonym w [...] przy ul. [...], nr działki [...] i poinformowania o terminie kontroli i oględzin obiektu.
2.4. Przywołując dalsze ustalenia organu odwoławczego sąd wojewódzki wskazał, że w piśmie Ł. M. - kierownika budowy - do organu I instancji wskazano, że niezgodność w dzienniku budowy pomiędzy datą jego rejestracji, a zapisanym przez niego terminem rozpoczęcia prac 23 czerwca 2018 r. ma swoją podstawę w podjętych przez wykonawcę działaniach, bowiem na etapie przygotowania się do realizacji inwestycji wykonawca rozpoczął prace porządkowe. Polegały one między innymi na wywozie gruzu z wnętrza obiektu. Podczas tych prac usunięto również murowaną ścianę "działową" będącą w złym stanie technicznym. Będąc konsekwentnym uznał, że mimo iż wykonanie tych prac nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, to są one częścią inwestycji takim pozwoleniem objętym. W związku z tym, aby w dzienniku przedstawić rzeczywisty stan realizacji zdecydował się dokonać takiego wpisu. W dniu 10 grudnia 2018 r. inwestor złożył do akt sprawy jeden egzemplarz pomiaru usytuowania ściany bocznej północnej budynku w stosunku do granicy ewidencyjnej dz. [...] obręb [...].
2.5. Jak dalej w wyroku wskazano, w dniu 12 grudnia 2018 r. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie robót budowlanych związanych z nadbudową i rozbudową przedmiotowego budynku. W tym samym dniu organ powiatowy wydał postanowienie nr 93/2018, którym nakazano inwestorowi: 1) wstrzymać roboty budowlane związane z nadbudową i rozbudową budynku biurowo-przemysłowo-usługowego, usytuowanego na nieruchomości położonej w miejscowości [...] przy ul. [...] (dz. nr ewid. [...] i [...]), prowadzonych w sposób wykraczający poza zakres wydanego pozwolenia na budowę oraz w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa mienia; 2) dokonać niezbędnych zabezpieczeń obiektu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo ludzi i mienia; 3) przedłożyć, w terminie 30 dni od dnia doręczenia tego postanowienia, odpowiednią ocenę techniczną dotyczącą dotychczas wykonanych robót budowlanych przy nadbudowie i rozbudowie budynku biurowo-przemysłowo-usługowego usytuowanego na ww. nieruchomości; ocena ta powinna w szczególności rozstrzygać, czy prowadzone roboty mają wpływ na budynki sąsiednie i czy nowo powstała ściana gwarantuje funkcje ściany nośnej i osłonowej, a także zawierać, gdy okaże się to konieczne, projekt (opis) robót mających na celu doprowadzenie ww. budynku do stanu zgodnego z przepisami.
2.6. W dniu 20 grudnia 2018 r. PINB przeprowadził oględziny budowy, w trakcie których stwierdzono, że w ramach przedmiotowej inwestycji wykonano ściany kondygnacji I piętra wraz ze stropem przekrywającym tę kondygnację. Na dachach budynków sąsiednich ustawione są rusztowania. Rozpoczęto ocieplenie ścian północnej i południowej. Budowa osiągnęła stan surowy otwarty. W dniu oględzin roboty budowlane nie były prowadzone. Teren budowy był wygrodzony. Do akt sprawy inwestor złożył opracowanie pod nazwą: "Ekspertyza techniczna dotycząca stanu realizacji inwestycji zgodnie z projektem "Nadbudowa i rozbudowa istniejącego budynku biurowo-przemysłowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną [...] [...], ul. [...] działka nr ew. [...] i [...], ob. [...]"", sporządzone przez mgr inż. S.K..
2.7. W wyroku ujawniono następnie, że skarżąca zapoznała się ze złożoną do akt sprawy ekspertyzą techniczną, co utrwalono w aktach w formie stosownej notatki służbowej, w której odnotowano, że zwróciła ona uwagę odnośnie do zapisu dotyczącego niezależności konstrukcji budynku należącego do inwestora. Z notatki tej wynika również, że pracownik organu I instancji w rozmowie telefonicznej z mgr inż. S.K. uzyskał informację, że według jego oceny budynek skarżącej i budynek inwestora posiadają odrębne ściany. S.K. zobowiązał się do uzupełnienia przedłożonej oceny o taki zapis do dnia 12 lutego 2019 r. W dniu 12 lutego 2019 r. do akt sprawy złożono opinię uzupełniającą do ww. ekspertyzy technicznej. Tego samego dnia PINB wydał decyzję nr 17/2019, którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2018, poz. 1202 ze zm., uPb) zobowiązano inwestora do wykonania robót budowlanych, polegających na wymurowaniu w poziomie kondygnacji parteru od strony północnej, ściany o minimalnej grubości 20 cm na własnym, oddzielnym fundamencie, pozostawiając pomiędzy ścianą istniejącą a nowo wybudowaną przekładkę dylatacyjną o grubości od 3 do 5 cm, zgodnie z opisem zawartym w ekspertyzie technicznej sporządzonej przez mgr inż. S.K. Określono również, że roboty należy prowadzić w sposób bezpieczny, zgodny z zasadami sztuki budowlanej i z poszanowaniem uzasadnionych interesów osób trzecich, pod nadzorem osób posiadających odpowiednie uprawnienia budowlane. Przebieg robót należy rejestrować w dzienniku budowy. Ustalono termin wykonania ww. obowiązku do 15 maja 2019 r.
2.8. Sąd pierwszej instancji wskazał następnie, że postanowieniem z 13 lutego 2019 r., nr 27/2019, ŁWINB utrzymał w mocy postanowienie PINB z 12 grudnia 2018 r., nr 93/2018.
2.9. Dalej w wyroku wskazano, że 27 lutego 2019 r. do organu stopnia powiatowego wpłynęło pismo inwestora adresowane do skarżącej, informujące o przystąpieniu do robót budowlanych, o których mowa w decyzji z 12 lutego 2019 r. Ponadto inwestor poinformował o przeprowadzeniu prac zabezpieczających na styku ściany szczytowej z dachem sąsiadującego budynku. W dniu 16 kwietnia 2019 r. do organu powiatowego wpłynęło pismo Ł.M. informujące o tym, że zgodnie z koniecznością wyposażenia budynku we własną ścianę zamykającą parter, na własnym oddzielnym fundamencie, taka ściana została wykonana. Sąd wojewódzki ustalił, że w wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez skarżącą, ŁWINB decyzją z 20 maja 2019 r., nr 124/2019, uchylił w całości decyzję PINB z 12 lutego 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
2.10. Wyrokując w sprawie II SA/Łd 335/20 przywołano z kolei, że 2 lipca 2019 r. PINB przeprowadził oględziny nieruchomości inwestycyjnej, w ich trakcie ustalono, że od strony północnej - w poziomie kondygnacji parteru została wykonana ściana z pustaków ceramicznych. Górną warstwę muru wykonano z cegły ceramicznej pełnej. Dokonano pomiaru między ścianą północną a najbliższym otworem okiennym, usytuowanym w elewacji wschodniej i stwierdzono, iż odległość ta wynosi od 15 do 18 cm. Ściana została wykonana na własnym fundamencie. Zastosowano również izolację przeciwwilgociową poziomą, ułożoną na fundamencie. Ł.M. oświadczył, że między ścianami istniejącą i nowo wybudowaną zastosowano przekładkę dylatacyjną. Ponadto stwierdzono, że roboty budowlane przy ww. budynku nie są prowadzone. Stan na gruncie od 20 grudnia 2018 r. nie uległ zmianie. PiNB wezwał S.K. do złożenia oświadczenia, czy wykonana w poziomie kondygnacji parteru ściana od strony północnej została zrealizowana zgodnie z założeniami sporządzonej ekspertyzy technicznej. W następstwie S.K. poinformował, że ścianę tę wykonano prawidłowo i zgodnie z zaleceniami wykonanej przeze niego ekspertyzy. W dniu 3 września 2019 r. PINB przeprowadził oględziny na spornym terenie. Z treści protokołu sporządzonego na powyższą okoliczność wynika, że w dniu oględzin nie stwierdzono, aby w budynku prowadzone były roboty budowlane. Stan na gruncie nie uległ zmianie od czasu ostatniej kontroli. Zdemontowano rusztowanie przy elewacji frontowej (wschodniej) oraz wygrodzono obiekt. W dniu 1 października 2019 r. PINB wydał opisaną na wstępie decyzję nr 163/2019.
2.11. Sąd wojewódzki w wyroku II SA/Łd 335/20 wskazał następnie, na czym - według ŁWINB - polegała bezprzedmiotowość postępowania. Stwierdzono, że bezsprzecznym jest, że w toku robót budowlanych, prowadzonych na podstawie decyzji Starosty P. z 22 maja 2018 r. udzielającej pozwolenia na budowę w zakresie nadbudowy i rozbudowy istniejącego budynku, inwestor wykroczył poza zakres udzielonego pozwolenia na budowę, jak również to, że roboty budowlane prowadzone były w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa mienia. Taki stan faktyczny obligował organ nadzoru budowlanego do wydania postanowienia z dnia 12 grudnia 2018 r., nr 93/2018, co też znalazło swój wyraz w motywach uzasadnienia rozstrzygnięcia organu II instancji z 13 lutego 2019 r. Zdaniem tego organu okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dają jakiejkolwiek podstawy do wydania decyzji rozbiórkowej lub orzekającej o przywróceniu obiektu do stanu poprzedniego, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 uPb. Niezasadne byłoby również nałożenie obowiązku w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb, to jest żądanie zamiennego projektu budowlanego, skoro nie sposób zarzucić inwestorowi istotnego odstąpienia od udzielonego pozwolenia na budowę, w rozumieniu art. 36a ust. 5 uPb. Przyjął zarazem, że brak było także przesłanek do zobowiązania inwestora do wykonania czynności lub robót budowlanych, o których mowa w pkt 2 art. 51 ust. 1 uPb, bowiem przeprowadzone postępowanie wyjaśniające pozwalało na uznanie, że inwestor wykonał zalecenia wynikające z opinii uzupełniającej do opracowania pod nazwą: "Ekspertyza techniczna dotycząca stanu realizacji inwestycji zgodnie z projektem "Nadbudowa i rozbudowa istniejącego budynku biurowo-przemysłowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną [...] [...], ul. [...] działka nr ew. [...] i [...], ob. [...]"", autorstwa mgr inż. S.K. W opinii tej S.K. stwierdził, że po dokonaniu przeglądu budynku przyległego będącego własnością skarżącej okazało się, że ściana szczytowa w poziomie parteru jest częścią konstrukcji budynku skarżącej. Po dokonaniu przeglądu budynku przebudowywanego należącego do inwestora stwierdzono, że ściana szczytowa pierwszej kondygnacji wykonana jest na niezależnej konstrukcji, ponieważ wybudowana jest na żelbetowej belce wspartej na elementach konstrukcyjnych parteru budynku przebudowywanego. Wynika z tego jednoznacznie, że konstrukcje budynków przyległych pracują niezależnie, jednakże w poziomie parteru przebudowywany budynek będący własnością inwestora należy wyposażyć we własną ścianę zamykającą parter na własnym oddzielnym fundamencie z betonu. Ściana taka powinna zostać wykonana jako murowana np. z cegły szczelinowej o grubości min. 20 cm. Pomiędzy ścianą istniejącą oraz nowobudowaną należy umieścić przekładkę dylatacyjną o grubości 3 do 5 cm. Taki zabieg spowoduje, że w poziome parteru i piętra obydwa budynki będą posiadać niezależne konstrukcje jak również własne ściany obudowy zewnętrznej. Prace te nie były objęte projektem budowlanym, ale ich wykonanie gwarantuje pełen rozdział nieruchomości w sensie technicznym oraz zapewni komfort użytkowania budynków sąsiadujących.
2.12. ŁWINB zwrócił także uwagę na stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu własnej decyzji kasacyjnej z 20 maja 2019 r., nr 124/2019, w której podniósł, że o ile zakres obowiązku nałożonego na inwestora, w postaci wymurowania w poziomie kondygnacji parteru, od strony północnej, ściany o minimalnej grubości 20 cm, na własnym, oddzielnym fundamencie, pozostawiając pomiędzy ścianą istniejącą a nowo wybudowaną przekładkę dylatacyjną o grubości od 3 do 5 cm, nie może budzić zastrzeżeń, to niemniej jednak mając na względzie charakter robót budowlanych objętych decyzją z 12 lutego 2019 r., nr 17/2019, stwierdzić należało, że załączone do akt sprawy opracowanie autorstwa mgr inż. S.K., winno zawierać część graficzną, tj. projekt określający jednoznacznie sposób wykonania przedmiotowych robót budowlanych. Co prawda, do akt sprawy nie zostało przedłożone stosowne opracowanie, odzwierciedlające sposób wykonania ww. robót budowlanych w formie graficznej, to jednak biorąc pod uwagę fakt stwierdzenia prawidłowości ich wykonania przez autora ww. ekspertyzy technicznej, a co istotne zgodnie z zaleceniami z niej wynikającymi, uznać należało, że brak jest podstaw do przeprowadzenia działań zmierzających do ustalenia, czy wykonana przez inwestora ściana została wzniesiona prawidłowo i należycie zabezpiecza budynek skarżącej. Prawidłowość zrealizowanych robót została potwierdzona przez osobę legitymującą się wszak stosownymi uprawnieniami budowlanymi.
3.1. Wyrokując w sprawie II SA/Łd 335/20 kolejno wskazano, że skargę na ww. decyzję ŁWINB złożyła A.R. domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W skardze podniesiono naruszenie:
1) art. 105 § 1 w zw. z art. 104 K.p.a. - przez uznanie za prawidłowe umorzenie w całości dalszego postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej nadbudowy i rozbudowy budynku biurowo-przemysłowo-usługowego na nieruchomości położonej w miejscowości [...] przy ul. [...] (dz. nr ewid. [...] i [...]) pomimo tego, że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe;
2). art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. - przez uchylenie się od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz od załatwienia sprawy, tj. zaniechanie ustalenia, czy zaproponowane przez inwestora rozwiązania są wykonalne i czy doprowadzą do wystarczającego zabezpieczenia budynku skarżącej przed dalszymi szkodami.
Sąd wojewódzki przedstawił także motywy skargi.
3.2. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie.
3.3. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Łodzi skargę oddalił.
3.4. Sąd pierwszej instancji za słuszną uznał ocenę, że inwestor dopuścił się w przedmiotowej sprawie samowolnego wykonania robót budowlanych wykraczających poza udzielone mu pozwolenie na budowę, a skutkiem tego było uszkodzenie ściany w budynku skarżącej. Bezwzględnie zaistniały zatem podstawy do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 uPb, co znalazło wyraz w postanowieniu organu I instancji z 12 grudnia 2018 r. W postanowieniu tym zobowiązano inwestora do przedłożenia oceny technicznej dotyczącej dotychczas wykonanych robót budowlanych przy nadbudowie i rozbudowie budynku biurowo-przemysłowo-usługowego usytuowanego na ww. nieruchomości. Jednocześnie wskazano, że ocena ta powinna w szczególności rozstrzygać, czy prowadzone roboty mają wpływ na budynki sąsiednie i czy nowo powstała ściana gwarantuje funkcje ściany nośnej i osłonowej, a także zawierać, gdy okaże się to konieczne, projekt (opis) robót mających na celu doprowadzenie ww. budynku do stanu zgodnego z przepisami.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że taka ocena techniczna w postaci "Ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu realizacji inwestycji zgodnie z projektem (...)" wraz z jej uzupełnieniem, została złożona przez inwestora. Ekspertyza podstawowa zawiera opis techniczny budynku; ocenę techniczną dotychczas wykonanych robót; ocenę techniczną dotyczącą ściany pomiędzy rozbudowywanym i nadbudowywanym budynkiem, a budynkiem sąsiednim w kontekście spełniania przez nią funkcji ściany nośnej i osłonowej; ocenę wpływu realizowanej inwestycji na budynki sąsiednie; opis prac koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia powyższego budynku do stanu zgodnego z przepisami. Natomiast ekspertyza uzupełniająca zawiera sprawdzenie niezależności konstrukcji budynku inwestora i budynku będącego własnością skarżącej, a także konstrukcji dachu budynku sąsiedniego, pod kątem zmiany warunków gromadzenia się śniegu oraz innych warunków wynikających z nadbudowy przyległego budynku. Obie ekspertyzy zostały sporządzone przez S.K. legitymującego się odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego wydał decyzję, którą na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb nałożył na inwestora obowiązek wykonania robót budowlanych wskazanych w złożonej ocenie technicznej. Jak wynika natomiast ze stanu faktycznego sprawy opisane w ekspertyzie technicznej i jej uzupełnieniu roboty budowlane zostały przez inwestora wykonane, co potwierdził zarówno autor ekspertyzy, jak i kierownik budowy – Ł.M. – również legitymujący się odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi.
3.5. Odnosząc się do podniesionych zarzutów sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że obowiązek powstrzymania się przez inwestora przed wykonywaniem robót budowlanych, wynikający z postanowienia PINB z 12 grudnia 2018 r., nr 93/2018, nie obejmował tych robót budowlanych, których celem było doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Jak wynika z kolei z przeprowadzonych kilkukrotnie w toku postępowania oględzin spornej budowy, nie stwierdzono, by inwestor kontynuował roboty budowlane w oparciu o decyzję Starosty P. o pozwoleniu na budowę. Zdemontowano jedynie rusztowanie przy elewacji frontowej (wschodniej) oraz wygrodzenie obiektu panelowe.
3.6. Za niezasadne uznał sąd pierwszej instancji przy tym kwestionowanie przez skarżącą przedłożonej przez inwestora opinii biegłego geodety z 10 grudnia 2018 r., określającej przebieg granicy działek nr [...] i [...]. W ocenie sądu wojewódzkiego brak było podstaw do odmowy wiarygodności temu dokumentowi przez organy nadzoru budowlanego, zwłaszcza, że skarżąca nie przedłożyła żadnego innego dokumentu, który mógłby wpłynąć na odmienną ocenę stanu faktycznego i prawnego w tym zakresie. Ponadto jak słusznie podkreślił organ II instancji nie leży w gestii organów nadzoru budowlanego rozstrzyganie sporów granicznych miedzy stronami postępowania.
4.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca - zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika - zaskarżając orzeczenie sądu pierwszej instancji w całości.
4.2. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa), zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 i ust. 7 uPb przez jego błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem, polegającą na przyjęciu, że ww. przepisy nie dotyczą zdarzeń związanych z wkroczeniem przez inwestora w prawo własności osób trzecich i ich skutków, a inwestor wykonał wszystkie nałożone przez organ obowiązki, podczas gdy uchybienia organu w toku postępowania ukierunkowania na uszkodzenie budynku skarżącej nielegalnie prowadzonymi robotami budowlanymi - uniemożliwiał dokonanie tej oceny, a w szczególności zaś podjęcie prawidłowej decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania;
2) naruszenie przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez dokonanie błędnej oceny prawidłowości stosowania w/w przepisów postępowania przez organy obu instancji oraz wyprowadzenie błędnych wniosków z ustalonego stanu faktycznego, skutkujących nieuzasadnionym oddaleniem skargi;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. przez nieuwzględnienie skargi podczas gdy zasługiwała na uwzględnienie, bowiem organy obu instancji dopuściły się naruszenia ww. przepisu postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy przez umorzenie postępowania administracyjnego;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 1 zw. z art. 135 Ppsa przez niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sprawowanej przez sąd administracyjny i wydanie rozstrzygnięcia, które sankcjonuje uchybienia prawa procesowego popełnione przez organy obu instancji.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca kasacyjnie wnosi o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a w przypadku uznania istoty sprawy za dostatecznie wyjaśnioną wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto wnosi o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm prawem przepisanych.
4.3. Zdaniem skarżącej kasacyjnie nie sposób jest przyjąć za sądem pierwszej instancji, by istniały jakiekolwiek racjonalne przeszkody po stronie organów, które uniemożliwiałyby dokonanie logicznej z punktu widzenia zakresu prowadzonego postępowania administracyjnego oceny Ekspertyzy technicznej nie mówiąc o ocenie ilości elementów zawartych w jej treści. W szczególności zaś nie można podzielić w tym zakresie zapatrywania, jakoby organy obu instancji - ustawowo powołane do prowadzeniu w imieniu Państwa szczególnej kontroli nad procesami inwestycyjnymi w kraju - nie miały żadnej wiedzy i kompetencji do tego, aby oceniać merytorycznie składane przez inwestorów na ich żądanie opinie czy ekspertyzy. Takie założenie sprowadzałoby bowiem rolę organów do adresatów dokumentów kierowanych przez inwestorów, a z pewnością zaś taka rola jest daleka do tej, którą nadał im ustawodawca. Nawet przy założeniu, że organy ustawowo są pozbawione możności dokonywania kontroli ekspertyz technicznych składanych przez inwestorów w toku postępowań z art. 48 czy 51 uPb i n., to nie sposób jest jednak przyjąć, że nie są władne do oceny ich zgodności z punktu widzenia ich kompletności, wiarygodności, logiki, czy choćby celu, w jakim zostały złożone. Skarżąca stanęła zatem na stanowisku, że stan faktyczny sprawy nie został należycie ustalony, gdyż nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności.
Argumentowała dalej, że sąd wyszedł z całkowicie błędnego założenia, iż art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 i ust. 7 uPb absolutnie nie dotyczą zdarzeń związanych z wkroczeniem przez inwestora w prawo własności osób trzecich i ich skutków, podczas gdy ochrona obiektów znajdujących się w bezpośredniej sferze oddziaływania inwestycji oraz ochrona bezpieczeństwa i mienia osób trzecich są jedną z najbardziej podstawowych funkcji norm zapisanych w ustawie Prawo budowlane oraz odzwierciedlających je kompetencjach organów obu instancji. Nadto sąd wojewódzki całkowicie pominął okoliczność, że same organy wytyczyły granice prowadzone postępowania administracyjnego poprzez nałożenie na inwestora obowiązku prowadzenia wszelkich robót z uwzględnieniem konieczności zapewnienia bezpieczeństwa mienia osób trzecich, od czego wszakże odstąpiły w wyniku "zderzenia" z ekspertyzą techniczną, której żądały, ale której - jak przyjął sąd - nie mogły ocenić pod względem formalnym i merytorycznym. Oba błędne założenia, w ocenie skarżącej, legły u podstaw wniosku, że postępowanie administracyjne osiągnęło swój cel, podczas gdy najistotniejsza jego kwestia tj. zapewnienie bezpieczeństwa budynkom sąsiednim oraz doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, nie zostały w żadnym stopniu wyjaśnione, nie mówiąc nawet o realizacji tych celów.
4.4. Podczas rozprawy pełnomocnik skarżącej kasacyjnie popierał wnioski i zarzuty skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
5.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 1364 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.
5.2. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
5.3. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 Ppsa, jak również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. W trakcie postępowania administracyjnego organy dokonały niezbędnych ustaleń faktycznych, przeprowadzono oględziny spornej inwestycji, uzyskano ekspertyzę dotyczącą wykonanych robót, sporządzoną prze z osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. Organy dokonały także oceny prawidłowości tego środka dowodowego, a sąd wojewódzki trafnie zaakceptował ustalenie organów, aprobujących prawidłowość tej ekspertyzy. Podnosząc zarzuty naruszenia wyłuszczonych powyżej przepisów K.p.a. strona skarżąca kasacyjnie nie wskazuje jakich to jeszcze dowodów nie przeprowadzono i w jakim zakresie pozostały niewyjaśnione istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Brak jest – w ocenie Sądu drugiej instancji – takiej argumentacji w skardze kasacyjnej, z której wynikałaby skuteczność zarzutu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. przez skarżony organ i niedostrzeżenia tej okoliczności przez sąd a quo.
Strona skarżąca kasacyjnie podważając brak kwestionowania przez organy ustaleń zawartych w przedłożonej ekspertyzie oraz oświadczeniu kierownika budowy, a odnoszących się do zrealizowania ściany w rozbudowanym i nadbudowywanym budynku inwestora, pomija następstwa wynikające z treści art. 12 ust. 6 uPb, a co trafnie w wyroku podniesiono, gdy idzie o odpowiedzialność osób wykonujących samodzielne funkcje w budownictwie. W tym aspekcie nie podważono wynikających z przedłożonej ekspertyzy wniosków, odnośnie dostatecznego zabezpieczenia obu budynków i braku negatywnego oddziaływania prowadzonych robót na przyległy budynek sąsiedni. W szczególności skarżąca kasacyjnie nie przedłożyła żadnego dowodu, który by tę ekspertyzę techniczną oraz jej uzupełnienie miały podważać.
Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę w jej granicach, nie dopuścił się przeto naruszenia art. 134 § 1 Ppsa, a oddalając skargę nie stosował wszak przepisu art. 135 Ppsa.
5.4. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2 i ust. 7 uPb przez jego błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem, jak również naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., podlegają łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w związku.
W ocenie Sądu Naczelnego w realiach kontrolowanej sprawy nie doszło do naruszenia wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego. Niesporne jest, że przedmiotową inwestycję prowadzono na podstawie uzyskanego przez inwestora pozwolenia na budowę. Powołanie w podstawie prawnej postanowienia PINB z 12 grudnia 2018 r. przepisu art. 50 ust. 1 pkt 1 uPb było wadliwe, skoro w treści tegoż postanowienia wskazano, że inwestor wykonał roboty polegające na rozbiórce fragmentu ściany budynku w jego narożniku północno-zachodnim oraz ściany wschodniej w sposób wykraczający poza udzielone pozwolenie na budowę, nadto mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa mienia. Tę drugą okoliczność uzasadniały zgłaszane przez A.R. uszkodzenia w jej budynku, jako mające być wywołane prowadzonymi robotami przez inwestora. W toku postępowania przedłożono została ekspertyza, z której wynika, że budynki inwestora oraz strony skarżącej kasacyjnie są konstrukcyjnie niezależne, posiadają odrębne fundamentowanie, usunięcie zaś fragmentu komina, a tym samym fragmentów nienośnej ściany nie wpłynęło na stan techniczny budynku na działce sąsiedniej. Zobowiązanie przez PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 uPb do wykonania przez inwestora robót budowlanych polegających na wymurowaniu w poziomie kondygnacji parteru przebudowywanego budynku ściany na własnym fundamencie i wykonanie tych robót przez inwestora, skutkowało powstaniem takiego stanu faktycznego, że trafnie organy nadzoru budowlanego doszły do przekonania, że brak było podstaw do wydania którejkolwiek z decyzji ujętych przepisami art. 51 ust. 1 pkt 1-3 uPb. Tym samym postępowanie przed organem nadzoru budowlanego stało się bezprzedmiotowe, to zaś uzasadniało jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.
5.5. Wbrew stwierdzeniu zajętemu w skardze kasacyjnej inwestor nie "wkroczył w prawo własności osób trzecich", skoro wykonywał roboty budowlane na podstawie udzielonego mu pozwolenia na budowę i na działce inwestycyjnej, do której posiadał tytuł, aby wykorzystać ją na cele budowlane. W myśl art. 1 uPb, cyt. ustawa normuje działalność obejmująca sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych sprawach. Trafnie sąd wojewódzki wskazywał, że kwestie ewentualnych uszkodzeń w substancji budynkowej strony skarżącej kasacyjnie, czy innych skutków wywołanych działaniem inwestora (konieczność wyłączenia lokalu z użytkowania), może ona dochodzić na zasadach ogólnych przed sądem powszechnym.
6. Z wyłożonych i uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, oddalono ją na podstawie art. 184 Ppsa.