II OSK 1754/18

II SA/Łd 1086/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-03-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Jarosław Czerw
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Ochrona zwierząt
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 7, art. 87 ust. 2, art. 94
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2022 poz 559
art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 572
art. 11 ust. 1, art. 11a ust. 1, ust. 2 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 7 i pkt 8, ust. 3a, ust. 5
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j.)
Dz.U. 2016 poz 283
par. 6, art. 119, par. 143
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 3 par. 2 pkt 5, art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 15 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 marca 2023 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Wodzierady z dnia 28 marca 2022 roku nr XXXVII/315/2022 w sprawie "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Wodzierady na 2022 rok" 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Gminy Wodzierady na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewoda Łódzki zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę nr XXXVII/315/2022 Rady Gminy Wodzierady z 28 marca 2022 r. w sprawie "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Wodzierady na 2022 rok" w całości.
Zaskarżanej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, polegające na obrazie przepisów:
1. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (t.j. Dz. U. Nr 78, poz. 483) – dalej: "Konstytucja RP" – oraz art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 572) – dalej: "u.o.z." – poprzez zaniechanie wskazania w § 9 ust. 3, § 17 ust. 1 pkt 4-6 załącznika do zaskarżonej uchwały konkretnych organizacji społecznych, stowarzyszeń i fundacji, których statutowym celem działania jest przeciwdziałanie bezdomności zwierząt, dzierżawców obwodów łowieckich na terenie Gminy W. oraz innych jednostek zajmujących się statutowo bezdomnością zwierząt instytucji, z którymi Gmina W. współpracować będzie w celu przeciwdziałania bezdomności zwierząt podczas gdy z przepisu art. 11 ust. 1 i 4 w zw. z art. 11a ust. 2 u.o.z. należy wywieść normę prawną zobowiązującą radę gminy do precyzyjnego określenia sposobu realizacji tego zadania w tym konkretnego określenia podmiotów je realizujących;
2. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 3a u.o.z. poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej w sytuacji braku wskazania konkretnego lekarza weterynarii lub gabinetu weterynaryjnego, który będzie realizował zabiegi kastracji i sterylizacji zwierząt (psów i kotów) mających właścicieli lub opiekunów określonych w § 11 ust. 2 pkt 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, podczas gdy z przepisu art. 11a ust. 3a u.o.z. należy wywieść normę prawną zobowiązującą radę gminy do precyzyjnego określenia sposobu realizacji tego zadania jeżeli program obejmuje plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie;
3. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez zaniechanie precyzyjnego wskazania w § 12 ust. 3 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały konkretnego sposobu działania w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ustalania miejsc, w których przebywać mają koty wolno żyjące, częstotliwości dokarmiania tych zwierząt, a także szczegółów współpracy Gminy z opiekunami kotów wolno żyjących oraz zasad dotyczących zakupu karmy i jej wydawania społecznym opiekunom, podczas gdy z przepisu art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. należy wywieść normę prawną zobowiązującą radę gminy do precyzyjnego określenia sposobu realizacji tych zadań, w tym konkretnego określenia podmiotów je realizujących;
4. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 3a u.o.z. poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej w sytuacji braku wskazania dodatkowego gospodarstwa rolnego, które zapewni miejsce dla zwierząt gospodarskich w sytuacji określonej w § 13 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, podczas gdy z przepisu art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. należy wywieść normę prawną zobowiązującą radę gminy do wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich jeżeli program obejmuje wyznaczenie kolejnego gospodarstwa rolnego w tym zakresie;
5. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji określenie w sposób niedostateczny w § 15 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami, to jest:
a) brak wskazania środków finansowych na zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt,
b) brak wskazania środków finansowych na obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schronisku dla zwierząt,
c) brak wskazania środków finansowych na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
d) brak wskazania środków finansowych na usypianie ślepych miotów;
e) brak wskazania środków na edukację mieszkańców (o której mowa w § 16 ust. 1 i 2);
f) ujęcie wydatków na realizację kilku zadań jedną kwotą, co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego.
6. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. poprzez jego błędną wykładnię i zawężenie w § 2 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały w postaci zapewnienia schronienia oraz opieki zwierzętom bezdomnym w schronisku wyłącznie do zwierząt domowych, podczas gdy celem art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. jest zapewnienie miejsca w schronisku i opieka nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, które to zadanie dotyczy wszystkich zwierząt bezdomnych, a nie tylko zwierząt domowych;
7. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP i art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. poprzez jego błędną wykładnię i zawężenie w § 7 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały do wskazania opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt wyłącznie w zakresie zwierząt wolno żyjących, bezdomnych, a także posiadających właściciela gdy kontakt z nim jest niemożliwy, a zwierzę wymaga natychmiastowej pomocy podczas gdy przepis art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. nie wprowadza takiego ograniczenia;
8. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP i art. 11a ust. 2 u.o.z. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie w § 9 ust. 5 załącznika do zaskarżonej uchwały, że adoptować zwierzę ze schroniska może także osoba prawna, podczas gdy z treści art. 11a ustawy nie można przyjąć, takiej regulacji;
9. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez użycie w § 4 ust. 1 pkt 7, § 4 ust. 2 pkt 1, § 13 ust. 2 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały pojęć nieostrych tj. "odpowiednią ilość odpowiedniej karmy", "okres odpowiedni", "w ilości odpowiadającej ich potrzebom i zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisom" podczas gdy przepisy uchwały redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy;
10. art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. w zw. z § 119 ust. 1 i § 143 "Zasad techniki prawodawczej" stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez użycie w § 6 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały zwrotu "w szczególności".
Zarzucając powyższe pełnomocnik Wojewody Łódzkiego wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie na rzecz Wojewody Łódzkiego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy W. wskazała, że:
1. uznaje stanowisko skarżącego w części dotyczącej § 2 pkt 1) Załącznika do uchwały (zwanego dalej: "Programem"), w zakresie słowa: "(...) domowych (...)"- tj. zarzut ad. 6 skargi;
2. uznaje stanowisko skarżącego w części dotyczącej części § 7 ust. 1 Programu, tj. sformułowania: "(...) wolno żyjących, bezdomnych a także posiadających właściciela w przypadku, gdy kontakt z nim nie jest możliwy, a zwierzę wymaga natychmiastowej pomocy." tj. zarzut ad. 7 skargi;
3. uznaje stanowisko skarżącego w części dotyczącej części § 9 ust. 5 Programu, tj. sformułowania: "(...) lub prawna (...)" tj. zarzut ad. 8 skargi;
4. uznaje stanowisko skarżącego w części dotyczącej części § 6 ust. 2 Programu, tj. sformułowania: "(...) w szczególności chore lub zagrażające życiu, zdrowiu i bezpieczeństwu ludzi." tj. zarzut ad. 10 skargi;
5. wnosi o oddalenie skargi w pozostałej części.
Organ wyjaśnił, że w zakresie zarzutu ad. 1 nie podziela stanowiska skarżącego, gdyż omawiane uwagi skarżącego do treści § 9 ust. 3, § 17 ust. 1 pkt 4-6 Programu nie znajdują oparcia w przytoczonych przez niego przepisach ustawy o ochronie zwierząt. Co więcej, Gmina W. jest niewielką jednostką samorządu terytorialnego o charakterze wiejskim, która ze względu na niewielką skalę zjawiska bezdomności zwierząt - ani przy okazji bieżącego Programu, ani też w latach ubiegłych, nie miała okazji nawiązać formalnej współpracy z organizacjami i innymi instytucjami zajmującymi się statutowo bezdomnością zwierząt. Tym samym wskazanie konkretnych jednostek i organizacji nie było możliwe, zdecydowano się natomiast pozostawić zapisy o ogólniejszym brzmieniu, na wypadek nawiązania współpracy przy realizacji Programu już po jego przyjęciu.
Odnośnie zarzutu ad. 2 (niewskazanie lekarza weterynarii lub gabinetu weterynaryjnego który będzie realizował zabiegi kastracji i sterylizacji zwierząt) organ wyjaśnił, że omawiana uwaga skarżącego do treści Programu nie znajduje oparcia w przytoczonych przez niego przepisach ustawy o ochronie zwierząt. Zgodnie z dotychczasową wieloletnią praktyką, przyjmowaną także w poprzednich Programach, podlegającą z resztą nadzorowi prawnemu Wojewody Łódzkiego, Program nigdy nie zawierał wskazania konkretnego lekarza weterynarii/gabinetu weterynarii realizującego zabiegi sterylizacji/kastracji zwierząt. Wynika to między innymi z długotrwałej procedury przyjmowania Programu, w tym koniecznością zaopiniowania jego projektu, stąd odpowiednie podmioty wyłaniane są z reguły, gdy istnieje już projekt uchwały w zaakceptowanym kształcie.
Odnośnie zarzutu ad. 3 (nieprecyzyjne określenie zasad opieki nad kotami wolno żyjącymi) – organ uznał, że nie znajduje on oparcia w przytoczonych w skardze przepisach prawa. Oceniając skarżony zapis należy mieć na uwadze, że dotyczy on kotów wolnożyjących, a zatem, niejako z definicji, bardzo szczegółowe i precyzyjne dookreślanie miejsca ich przebywania czy częstotliwości ich dokarmiania w akcie prawa miejscowego nie ma podstaw racjonalnych. Przyjęte w Programie rozwiązanie, bazujące m. in. na współpracy ze społecznymi opiekunami kotów, osobiście zaangażowanym w pomoc tym zwierzętom, znającym ich zwyczaje i okoliczności bytowania, którym zostaje rozdysponowany przydział karmy, opiekunowie zaś systematycznie wykładają karmę wedle zapotrzebowania, w ocenie Strony przeciwnej w znacznie większym stopniu realizuje dyspozycje art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z.
Zdaniem organu zarzut ad. 4 (niewskazanie w programie dodatkowego gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich) nie znajduje oparcia w przytoczonych w skardze przepisach prawa. Brzmienie § 13 ust. 3 Programu odnosi się do sytuacji o charakterze nadzwyczajnym (nie mających miejsca w dotychczasowym, wieloletnim funkcjonowaniu Programów w Gminie W.) i nieprzewidywalnych, dając furtkę do zupełnie fakultatywnego skorzystania z pomocy dodatkowego, innego gospodarstwa rolnego niż w ust. 1. Charakter tego przepisu w sposób oczywisty wyklucza jego dalej idące skonkretyzowanie.
Organ wyjaśnił następnie, że formułując zarzut ad. 5 (brak podziału środków na poszczególna zadania), skarżący zarzuca uchwale brak transparentności w części dotyczącej wskazania sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację zadań określonych w Programie, oraz że brzmienie § 15 Programu nie wypełnia postanowień art. 11a ust. 5 u.o.z. Według organu zarzut ten jest całkowicie gołosłowny, w skardze próżno doszukać się jakichkolwiek argumentów w tej kwestii.
Zdaniem organu uchwała w § 15 wskazała wydatkowanie środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu w sposób wystarczająco szczegółowy dla zapewnienia mu transparentności jak również gwarantujący jego prawidłowe wykonanie. Co więcej, takie wskazanie sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację zadań określonych w Programie konsultowane było z organizacjami społecznymi których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt i propozycja Gminy spotkała się z ich aprobatą (dokumentacja dot. Konsultacji - w aktach sprawy.) Organ wyjaśnił dodatkowo, że wbrew stanowisku skarżącego, w Programie wskazano środki finansowe na zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt (§ 15 ust. 2 pkt 1) Programu), zaś wydatki związane z realizacją umowy ze schroniskiem dla zwierząt w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi zawierają w sobie także kwestie związane ze:
̶ sterylizacją i kastracją u zwierząt;
̶ poszukiwaniem właścicieli dla bezdomnych zwierząt (w zakresie w jakim realizuje to schronisko);
co wynika z umowy zawartej ze schroniskiem.
Organ nadmienił, że zadnia związane z edukacją mieszkańców oraz poszukiwaniem właścicieli dla bezdomnych zwierząt (w zakresie w jakim realizuje je Gmina), realizowane są w sposób nie generujący dodatkowych wydatków, m. in. poprzez akcje informacyjne na stronie internetowej Gminy oraz Urzędu Gminy W.
Organ nie zgodził się z zarzutem ad. 9 (posługiwanie się sformułowaniami nieostrymi) twierdząc, że w związku ze specyfiką materii objętej Programem, a w szczególności zróżnicowanymi potrzebami i cechami osobniczymi danych zwierząt (vide: odpowiedź na zarzut Ad. 3), próby zbyt szczegółowego określenia kwestii przykładowo związanej z ilością pokarmu nie są racjonalne. Z punktu widzenia zapewnienia dobrostanu zwierzętom o wiele bardziej racjonale wydaje się tu odwołanie do wiedzy i doświadczenia osób wykwalifikowanych, doświadczonych, sprawujących bezpośrednią opiekę nad konkretnym zwierzęciem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) - dalej: "p.p.s.a." - sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.).
Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a.).
Podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz. U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.) – dalej: "u.s.g." – oraz art. 11 ust. 1 i art. 11a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj.: Dz. U. z 2022 r., poz. 572).
Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.z. zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11a ust. 1 wskazanej ustawy rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 określa, w drodze uchwały, corocznie do 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.
Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:
1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
3) odławianie bezdomnych zwierząt;
4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
6) usypianie ślepych miotów;
7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.).
Natomiast stosownie do art. 11a ust. 5 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.
Wskazać w tym miejscu należy, że akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a ponadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.
Zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 40 tej ustawy przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust. 1). Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, kreujące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, aby cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z. (por. wyroki NSA: z 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1754/18; z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17; z 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13 - CBOSA).
Podkreślenia również wymaga, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie ma obowiązek uregulowania realizacji zadań jej przekazanych. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Wymienione w art. 11a u.o.z. niezbędne postanowienia programu, jak i określony ustawą sposób procedowania mają więc charakter obligatoryjny. Brak któregokolwiek z powyższych elementów skutkuje stwierdzeniem, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia.
Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie uchwałę, Sąd doszedł do przekonania, że skarga Wojewody Łódzkiego zasługuje na uwzględnienie.
Po pierwsze należy uznać za uzasadniony zarzut, że program nie wskazuje konkretnych organizacji, z którymi Gmina realizować będzie opiekę nad wolno żyjącymi kotami. W ocenie Sądu, użycie w § 9 ust. 3 Programu sformułowania, że "Gmina W. wspiera i promuje adopcję zwierząt poprzez umieszczanie zdjęć zwierząt do adopcji na swojej stronie internetowej oraz współpracę ze stowarzyszeniami i fundacjami", jak również użycie w § 17 ust. 1 pkt 4-6 Programu sformułowań, że: realizatorami programu są "Organizacje społeczne, Stowarzyszenia i Fundacje, których statutowym celem działania jest przeciwdziałanie bezdomności zwierząt we współpracy z organami gminy W.", "Dzierżawcy obwodów łowieckich na terenie Gminy W." oraz "Inne jednostki zajmujące się statutowo bezdomnością zwierząt w drodze współdziałania w formach przyjętych przez prawo" bez jakiegokolwiek ich zindywidualizowania, nie wypełnia delegacji ustawowej i prowadzi do naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Podkreślić bowiem należy, że program na terenie gminy uchwalany jest na jeden rok. Zatem musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku i nie można mu nadawać charakteru ogólnych ram, które wymagałyby dopiero dalszej konkretyzacji. Program stanowi bowiem podstawę realizacji określonych zadań i koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji (por. m.in. wyroki WSA w Bydgoszczy: z 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 1280/18, z 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1353/16).
Przepis art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. nakłada na radę gminy m.in. obowiązek podania konkretnego sposobu działania w zakresie określenia konkretnych organizacji i instytucji, z którymi gmina realizować będzie opiekę nad bezdomnymi zwierzętami, czego Rada Gminy Wodzierady nie uczyniła. Dyspozycję art. 11a u.o.z. należy bowiem odczytywać w połączeniu z art. 11 u.o.z. Wykonawczy charakter aktu nie zostanie zachowany jeśli pominie się w nim konkretne podmioty (w tym również organizacje pozarządowe lub społeczne) realizujące zadania w nim przewidziane. W konsekwencji powyższego należy stwierdzić, że w zaskarżonej uchwale nie wypełniono delegacji ustawowej w powyższym zakresie. Brak wskazania konkretnych organizacji społecznych i podmiotów realizujących zadania objęte programem jest uznawany w judykaturze za istotne naruszenie prawa (tak np. wyrok WSA w Łodzi z 11 maja 2022 r., II SA/Łd 1023/21).
Nie jest przy tym przekonujący argument zawarty w odpowiedzi na skargę, że Gmina W. jest niewielką jednostką samorządu terytorialnego o charakterze wiejskim, która ze względu na niewielką skalę zjawiska bezdomności zwierząt - ani przy okazji bieżącego Programu, ani też w latach ubiegłych, nie miała okazji nawiązać formalnej współpracy z organizacjami i innymi instytucjami zajmującymi się statutowo bezdomnością zwierząt. Zdaniem Sądu nie można się zgodzić z twierdzeniem organu, że wskazanie konkretnych jednostek i organizacji nie było możliwe, skoro projekt Programu był przedstawiony do zaopiniowania [...] Towarzystwu Opieki nad Zwierzętami w Ł., jak również Kołu Łowieckiemu Nr 1 R. Zatem przynajmniej te podmioty winny być wymienione w Programie, jako organizacje i instytucje, z którymi gmina realizować będzie opiekę nad bezdomnymi zwierzętami.
Zgodzić się też należy ze skarżącym Wojewodą, że doszło do naruszenia art. 11a ust. 3a u.o.z., poprzez brak skonkretyzowania w § 11 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 Programu konkretnego lekarza weterynarii lub gabinetu weterynaryjnego, który będzie realizował zabiegi sterylizacji lub kastracji zwierząt. Jak wynika z powyższych zapisów Programu zabieg sterylizacji lub kastracji psów i kotów mających właścicieli, którzy zamieszkują na terenie gminy W., przeprowadzony zostanie przez lekarza weterynarii, z którym Gmina W. ma zawartą umowę na świadczenie usług w tym zakresie (pkt 2), a po zakwalifikowaniu do udziału w akcji właściciel zwierzęcia ma obowiązek zgłoszenia się do wskazanego przez Gminę gabinetu weterynarii (pkt 3). Powyższe regulacje nie wskazują zatem konkretnego gabinetu weterynaryjnego czy lekarza weterynarii, realizującego zabiegi kastracji i sterylizacji zwierząt (psów i kotów) mających właścicieli lub opiekunów. Tymczasem powyższy obowiązek należy wywieść z treści przepisu art. 11a ust. 3a u.o.z., który stanowi, że program może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. Zatem powołany przepis zobowiązuje radę gminy do precyzyjnego określenia sposobu realizacji tego zadania jeżeli program obejmuje plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, poprzez wskazanie gabinetu weterynaryjnego lub lekarza weterynarii, który będzie wykonywał zabiegi. Zgodzić się zatem należy ze skarżącym, że regulacja § 11 ust. 2 pkt 2 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały nie informuje, który lekarz weterynarii czy gabinet weterynaryjny realizować będzie plan kastracji lub sterylizacji zwierząt w gminie mających właścicieli lub opiekunów. Tak skonstruowane postanowienia w Programie nie określają w sposób wyraźny i jednoznaczny podmiotu odpowiedzialnego za wykonywanie zabiegów sterylizacji lub kastracji zwierząt mających właściciela w ramach planu sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie. Nie wskazują bowiem konkretnej lecznicy, lekarza weterynarii czy gabinetu weterynaryjnego, z którym Gmina podpisała umowę na 2022 r., nie określa ani ich nazwy, czy też adresu. Natomiast adresaci uchwały nie mogą domniemywać, jakiemu podmiotowi Gmina W. powierzyła realizację zadania, jakim jest plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie (§ 11 Programu). Organ stanowiący gminy zobowiązany jest do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, wyczerpujący i bardzo konkretny. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że program musi zawierać wskazanie konkretnych podmiotów obowiązanych do wykonywania określonych zadań (wyroki NSA: z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13 i z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 221/16).
Co prawda w § 17 ust. 1 pkt 3 Programu wskazano, że realizatorami Programu jest m.in. Gabinet Weterynaryjny w S. ul. [...] S., na podstawie umowy podpisanej z gminą W., to jednak ww. gabinet pojawia się wyłącznie w zakresie zapewnienia całodobowej pomocy weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (§ 7 Programu). Z powyższych zapisów nie wynika jednak, że ten sam gabinet weterynaryjny będzie realizował zadania w zakresie sterylizacji lub kastracji zwierząt.
Reasumując skoro Rada Gminy zdecydowała o zamieszczeniu w zaskarżonej uchwale, w ramach zadań z zakresu zmniejszania populacji zwierząt bezdomnych poprzez wprowadzenie regulacji zapewniającej finansowanie mieszkańcom kosztu zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt, to regulacja ta winna być sprecyzowana poprzez wskazanie w uchwale podmiotu (podmiotów) świadczącego ową pomoc weterynaryjną. Skonkretyzowanie bowiem w uchwale podmiotu realizującego to zadanie spełni istotną rolę informacyjną dla mieszkańców gminy. Niewskazanie w zaskarżonej uchwale takiego podmiotu (np. lekarza weterynarii, kliniki weterynaryjnej) stanowi naruszenie wskazanych przepisów ustawy o ochronie zwierząt, gdyż sformułowanie zawarte w kwestionowanym § 11 ust. 2 pkt 3 załącznika do uchwały jest zbyt ogólnikowe – zwłaszcza, że w innych częściach Programu wskazano konkretny podmiot realizujący zadania w zakresie opieki nad zwierzętami (chociażby precyzyjne określenie podmiotu zajmującego się całodobową opieką weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt). Zamieszczenie w treści uchwały postanowień wskazujących indywidualnie oznaczone podmioty jako zobowiązane do realizowania określonych zadań, nie pozbawi tej uchwałę charakteru aktu prawa miejscowego. Skuteczna realizacja zadań z art. 11a ustawy o ochronie zwierząt wymaga bowiem uregulowania przez uprawniony organ wszystkich istotnych kwestii, przy czym uregulowanie to powinno być kompleksowe, precyzyjne i konkretne.
Za zasadne uznać należy zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez zaniechanie precyzyjnego wskazania konkretnego sposobu działania w zakresie opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym m.in. sposobu ustalenia miejsc, w których przebywać mają te koty i częstotliwości ich dokarmiania, a także szczegółów współpracy Gminy z opiekunami tych kotów oraz zasad zakupu karmy i jej wydawania opiekunom społecznym. Sąd stwierdza, że Rada Gminy ograniczyła się w tym zakresie jedynie do wskazania w § 12 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, że: "Opieka nad kotami wolno żyjącymi realizowana jest poprzez: 1) ustalenie miejsc (w tym obiektów budowlanych), w których przebywają koty wolno żyjące; 2) w zależności od potrzeb, dokarmianie kotów wolno żyjących następuje szczególnie w okresie zimowym; 3) zapewnienie bezpłatnej sterylizacji i kastracji kotów wolno żyjących zgłoszonych przez kocich opiekunów (w ramach przewidzianych na ten cel środków finansowych); 4) usypianie ślepych miotów wolno żyjących; 5) zapewnienie opieki rannym i chorym kotom; 6) podejmowanie w uzasadnionych przypadkach interwencji w sprawie kotów wolno żyjących przez wyznaczonego pracownika urzędu gminy W. na stanowisku ds. Rolnictwa i Ochrony Środowiska.". Natomiast w 12 ust. 4 Programu wskazano, że: "zadania wymienione § 12 ust. 3 w pkt 1 i 2 mogą zostać powierzone jednostkom pomocniczym gminy (sołectwom) lub kocim opiekunom kotów wolno żyjących, którzy zgłoszą się do Urzędu Gminy w W., wyrażą pisemną zgodę na dokarmianie i sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi oraz wskażą ich liczbę i miejsce bytowania.". Zdaniem Sądu nie wyczerpuje to zakresu upoważnienia wynikającego z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., w zakresie tym istnieje zatem pominięcie prawodawcze (zob. Wyrok WSA w Łodzi z 25 października 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 481/22, LEX nr 3437015, zob. także: Wyrok WSA w Warszawie z 12 lutego 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 867/19, LEX nr 3072438).
Powyższe prowadzi do konkluzji, że postanowienia Programu są zbyt ogólnikowe w przedmiocie przedsięwzięć składających się na ustawowe pojęcie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania. Rada Gminy ograniczyła się w tym zakresie wyłącznie do sformułowania podstawowych i niepełnych założeń postępowania z wolno żyjącymi kotami na terenie gminy, co należy uznać za brak wyczerpania delegacji ustawowej. Program nie zawiera żadnych szczegółów co do tego, jak ten obowiązek ustawowy będzie realizowany, albowiem nie wskazano w jaki sposób mają być ustalane miejsca przebywania oraz dokarmiania kotów wolno żyjących, nie skonkretyzowano częstotliwości dokarmiania kotów, ewentualnie nie określono żadnego sposobu ustalania potrzeb w tym zakresie.
Zdaniem Sądu, niezbędnym staje się zawarcie precyzyjniejszej regulacji Programie, w szczególności mając na względzie zmieniające się warunki, jak i populacje bezdomnych kotów, która musi być adekwatna do okoliczności występujących w danym roku. Nie bez powodu ustawodawca postanowił, że programy te są uchwalane corocznie do dnia 31 marca. Innymi słowy duża zmienność okoliczności, na którą składają się: populacja wolno żyjących kotów oraz miejsca ich przebywania i legowiska, z jednoczesnym brakiem stałości liczby społecznych opiekunów dokarmiających koty, wymaga konsekwentnego, corocznego weryfikowania programu w tym zakresie i dopasowywania go do aktualnych możliwości, warunków oraz potrzeb. Wobec tego postanowienia programu powinny skupiać się na zmienności wskazanych powyżej warunków i wobec tego cechować się odpowiednim stopniem szczegółowości.
Na tle powyższej regulacji w judykaturze przyjmuje się, że Program nie może cechować się dużym stopniem ogólności, lecz powinien zawierać konkretne sposoby działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają, czy miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt (por. wyrok NSA z 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1754/18, dostępny w CBOSA). Wykonanie postanowień art. 11a ust. 2 u.o.z. powinno mieć charakter realny, a rada ma obowiązek skonkretyzować te postanowienia przez wskazanie działań, jakie zostaną podjęte, by osiągnąć cel oznaczony w art. 11a ust. 2 u.o.z. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 906/17, dostępny w CBOSA).
W ocenie Sądu, zapisy zawarte w Programie są równie ogólnikowe jak samo upoważnienie ustawowe. Regulacja programu została zatem sformułowana w sposób nieprecyzyjny. Wykonanie bowiem postanowień art. 11a ust. 2 u.o.z. powinno mieć natomiast charakter realny, a rada ma obowiązek skonkretyzować te postanowienia przez wskazanie działań, jakie zostaną podjęte, by osiągnąć cel oznaczony w tym przepisie ustawy. Z treści u.o.z. wynika, że kwestia opieki nad kotami, jako zwierzętami żyjącymi w stanie wolnym na terenie gminy, została objęta przez ustawodawcę expressis verbis w treści przepisu dotyczącego planów opieki nad zwierzętami wolno żyjącymi. Wobec tego należy jednoznacznie wskazać, że opieka ta uregulowana musi być w treści uchwały w sposób uchwytny, całościowy i precyzyjny, a jednocześnie jasny i czytelny dla odbiorców, bez zawierania odniesień nieostrych czy niedostatecznie wyczerpujących. Za takie, w ocenie Sądu, należy uznać powyższe braki.
Kolejny zarzut odnosi się do przekroczenia delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. poprzez wskazanie § 13 ust. 3 Programu, że "W uzasadnionych przypadkach istnieje możliwość wskazania dodatkowego gospodarstwa rolnego, a w sytuacjach losowych w/w wyznaczone gospodarstwo rolne, może zostać zamienione na inne". Tymczasem dyspozycja powołanego przepisu ustawy stanowi, że program obejmuje w szczególności wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. W związku z tym zgodzić się należy ze skarżącym, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi ma bowiem istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się z niego dowiedzieć m.in. które gospodarstwo rolne zostało wyznaczone do zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich oraz z jakimi organizacjami lub podmiotami Gmina współpracuje przy wykonywaniu zadań określonych w programie. Jeżeli zatem zamiarem Rady Gminy Wodzierady było wskazanie kolejnego, dodatkowego gospodarstwa rolnego, które w zaistniałej sytuacji zostało wyznaczone do zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, to obowiązkiem Rady było wskazanie w Programie adresu tego dodatkowego gospodarstwa rolnego, aby mieszkaniec Gminy W. wiedział gdzie może udać się w sytuacji wymagającej udzielenia pomocy zwierzętom gospodarskim.
Następny zarzut odnosi się do braku wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 u.o.z. obligujący organ uchwałodawczy do wskazania sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację zadań określonych w programie. W § 15 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, że: "Na realizację Programu w 2022 r. przeznacza się środki finansowe pozostające w budżecie Gminy W. w następującej wysokości:
1) wydatki na realizację umowy ze schroniskiem dla zwierząt w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz ich wyłapywaniu na terenie Gminy W. od 1 stycznia 2022 roku do 31 grudnia 2022 roku - 25.000 zł;
2) zapewnienie opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych udziałem zwierząt (rannych, powypadkowych) - 2.000 zł;
3) zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich - 2.000 zł;
4) opieka nad kotami wolno żyjącymi: zakup karmy - 1.000 zł;
5) pokrycie kosztów sterylizacji i kastracji psów i kotów, których właściciele zamieszkują na terenie gminy W. - 5000 zł.".
W ocenie Sądu Rada wskazała sposób wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizacje Programu wbrew postanowieniom art. 11a ust. 5 ustawy. We wskazanym zapisie Programu Rada Gminy pominęła dokonanie podziału środków finansowych na poszczególne zadania, w tym na zadania polegające na zapewnieniu bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt (§ 3 ust. 1 i 2, § 4 Programu), obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt (§ 4 ust. 2 pkt 3 Programu), poszukiwaniu właścicieli dla bezdomnych zwierząt (§ 8, § 9 Programu), usypianiu ślepych miotów (§ 4 ust. 2 pkt 4 Programu). Ponadto Rada nie przeznaczyła środków finansowych na edukację mieszkańców, które to zadanie zostało uregulowane w § 16 ust. 1 i 2 Programu. Tym samym ww. zapis § 15 ust. 2 Programu nie wypełnia delegacji ustawowej zawartej w art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z.
W ocenie Sądu, rację ma strona skarżącą, że pominięcie określenia wysokości środków finansowych przeznaczonych do realizacji poszczególnych celów Programu, a w konsekwencji brak wskazania czy na dany cel przeznaczono jakiekolwiek środki, stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma zasadnicze znaczenie dla realizacji całej uchwały.
Na uwzględnienie zasługiwał również zarzut skargi dotyczący zawężenia w § 2 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały w postaci zapewnienia schronienia oraz opieki zwierzętom bezdomnym w schronisku wyłącznie do "zwierząt domowych", podczas gdy celem podejmowania przedmiotowego programu na terenie gminy jest opieka nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt, która dotyczy wszystkich zwierząt bezdomnych, a nie tylko zwierząt domowych.
Zadanie to, w wykonaniu delegacji ustawowej z art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt zostało przez organ gminy uregulowane w § 2 pkt 1 Programu. Nie ma wątpliwości, że organ uchwałodawczy nie wykonał prawidłowo wskazanego upoważnienia ustawowego, zgodnie z którym program obejmuje w szczególności zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. W analizowanym postanowieniu Programu doszło bowiem do zawężenia zakresu wyłącznie do "zwierząt domowych", mimo że ustawa wyraźnie wymaga, aby w programie określone zostało to w stosunku do wszystkich zwierząt. Przyjęcie ograniczenia wskazanego w Programie spowoduje, że w stosunku do miotów innych zwierząt niż "zwierzęta domowe", Gmina nie będzie realizować ustawowego obowiązku. Gdyby zamiarem ustawodawcy było ograniczenie gatunków zwierząt, dałby temu wyraz poprzez odpowiednią redakcję przepisu. Prawidłowa wykładnia celowościowa przepisu przemawia za uznaniem, że zadanie to dotyczy wszystkich zwierząt, jako że jego realizacja zmierza do zapobiegania bezdomności zwierząt, co jest jednym z głównych celów programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zatem regulacja ta w zakresie sformułowania "zwierząt domowych" wprowadza ograniczenie, którego kompetencja nie wynika z treści wskazanego art. 11 a ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt.
Zasadnie podnosi skarżący, że przepis § 7 ust. 1 Programu, dotyczący zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń losowych z udziałem wyłącznie zwierząt bezdomnych, wolno żyjących oraz posiadających właściciela, o ile kontakt z nim jest niemożliwy a zwierzę wymaga natychmiastowej pomocy, narusza art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy. Skoro ustawodawca w tym przepisie nie określił wprost, że zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt ma dotyczyć wyłącznie określonych kategorii zwierząt, rada nie jest uprawniona do dokonania takiego zawężenia (wyrok WSA w Kielcach z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 607/22; wyrok WSA w Łodzi z 23 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 1081/22 – odstępne w CBOSA).
Sąd podzieli zarzut skarżącego, że Rada przekroczyła delegację ustawową także w zakresie art. 11a ustawy poprzez przyjęcie w § 9 ust. 5 załącznika do zaskarżonej uchwały, że adoptować zwierzę ze schroniska może także osoba prawna. Rację ma bowiem skarżący, że z treści art. 11a u.o.z. nie można wyinterpretować takiego uregulowania, ponieważ w przypadku osoby prawnej trudno jest zidentyfikować jedną osobę, która będzie sprawowała nad tym zwierzęciem opiekę. Natomiast celem adopcji jest zapewnienie zwierzęciu opieki przez osobę utrzymującą go w domu, w charakterze towarzysza. Adopcja powinna polegać na polepszeniu dobrostanu zwierzęciu adoptowanemu, który w schronisku nie otrzyma wszystkiego co może mu zapewnić konkretna osoba. Należy także wykazać się cierpliwością i empatią dla tych bezdomnych i bezbronnych zwierząt. Z powyższych względów przyjęcie przez Radę w § 9 ust. 5 Programie, że adoptować zwierzę może osoba prawna stanowi przekroczenie delegacji ustawowej.
Podzielić również należy stanowisko skarżącego, że zapisy § 4 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 1 oraz § 13 ust. 2 pkt 2 załącznika do zaskarżonej uchwały poprzez użycie pojęć nieostrych tj. "odpowiednią ilość odpowiedniej karmy", "okres odpowiedni", "w ilości odpowiadającej ich potrzebom i zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisom", które są pojęciami nieostrymi i nieprecyzyjnymi dla adresatów aktu prawa miejscowego, naruszają § 6 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej. Przepisy uchwały redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Natomiast posłużenie się w akcie prawa miejscowego tak ogólnymi i niedookreślonymi pojęciami może rodzić problemy interpretacyjne oraz problemy ze stosowaniem tych konkretnych regulacji Programu, w których tak nieostre pojęcia się znalazły.
Podobnie należy ocenić użycie w § 6 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały zwrotu "w szczególności". Skoro akt prawa miejscowego musi więc zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego, to uchwalając program nie można używać sformułowań wprowadzających luz decyzyjny. Słusznie skarżący podnosi, że zwrot "w szczególności". Daje on bowiem możliwość wyjścia w procesie interpretacji poza katalog wynikający z treści zawierającego go unormowania (paragrafu, przepisu). Sformułowanie to odsyła w procesie interpretacji do okoliczności pozanormatywnych, nie wynikających chociażby z treści Programu. Tym samym naruszone zostały Zasady techniki prawodawczej w zakresie art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy w zw. z § 119 ust. 1 i § 143 "Zasad techniki prawodawczej".
Mając na uwadze wszystkie powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały w całości (pkt 1 wyroku).
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania (punkt 2 wyroku) zapadło na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota wynagrodzenia reprezentującego Wojewodę radcy prawnego w wysokości 480 zł.
Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
es