II OSK 1752/07

II OSK 1752/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-01-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-11-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki /przewodniczący/
Anna Łuczaj
Wojciech Mazur /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Wr 239/06 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2007-05-30
II OZ 960/06 - Postanowienie NSA z 2006-10-03
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Wojciech Mazur ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. B. i J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 239/06 w sprawie ze skargi E. B. i J. B. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 239/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi E. i J. B. uchylił decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] uchylającą w części dotyczącej terminu decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świdnicy z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] nakazującą K. D. wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnych robót budowlanych w budynku magazynowym, usytuowanym na działce nr [...] w M.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Świdnicy działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm, powoływanej dalej, jako ustawa Prawo budowlane) po rozpoznaniu sprawy wszczętej na skutek pisma J. i E. B. informującego o samowoli budowlanej, nakazał K. D. wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnych robót budowlanych polegających na wykonaniu stropu i ścian nad częścią socjalną w budynku magazynowym, usytuowanym na działce nr [...] w M. poprzez złożenie ekspertyzy technicznej o wykonaniu tych robót, wyznaczając termin realizacji obowiązku do dnia 30 grudnia 2005 r.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że K. i I. D. aktem notarialnym repertorium A, nr [...] z dnia [...] września 2004 r. nabyli od Gminy M. nieruchomość zabudowaną stanowiącą "[...]" położoną w M.. W skład tej nieruchomości wchodziła, między innymi, działka nr [...] zabudowana budynkiem magazynowym, w którym K. D. wykonał roboty budowlane w oparciu o zgłoszenie wniesione w dniu 1 września 2004 r. do Wydziału Budownictwa Starostwa Powiatowego w Świdnicy.
Zgłoszenie to, zarejestrowane pod numerem [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. obejmowało następujące roboty budowlane przewidziane do wykonania: przełożenie pokrycia dachowego, uzupełnienie stolarki okiennej i drzwiowej, naprawę tynków zewnętrznych i wewnętrznych oraz roboty malarskie, naprawę ścianek działowych z korektą ich usytuowania ze względu na konieczność przygotowania bezkolizyjnych traktów komunikacyjnych, naprawa posadzek, remont i uzupełnienie instalacji elektrycznej.
Podczas przeprowadzonych w dniu [...] października 2005 r. oględzin budynku magazynowego stwierdzono, że K. D. wykonał roboty budowlane zgodnie ze zgłoszeniem z dnia 1 września 2004 r. za wyjątkiem stropu ogniotrwałego na belkach stalowych nad częścią socjalną budynku, który nie był objęty tym zgłoszeniem ani pozwoleniem na budowę.
Dysponując opinią mgr inż. K. K., w której stwierdzono, że wykonanie stropu zrealizowano metodą chałupniczą w sposób niezapewniający bezpieczeństwa jego użytkowania, a także że wykonanie stropu wymagało uzyskania pozwolenia na budowę organ wskazał, że K. D. podejmując się wykonania tychże robót bez uzyskania stosowanego pozwolenia naruszył przepisy ustawy Prawo budowlane. W związku z tym organ wyjaśnił, że na postawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy był uprawniony do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przez wykonanie określonych czynności należy rozumieć nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności faktycznych, tzn. wykonania i przedłożenia stosownych dokumentów albo takich robót budowlanych, które spowodują, że inwestycja będzie zgodna z przepisami prawa.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2006r. Nr [...] Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu po rozpoznaniu odwołania E. i J. B. uchylił decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. w części dotyczącej terminu i wyznaczył nowy termin do dnia 28 lutego 2006 r., natomiast w pozostałej części utrzymał tę decyzje w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że nie dostrzegł nieprawidłowości w kontrolowanej decyzji pod względem merytorycznego rozstrzygnięcia, jak również co do poprawności zastosowanych przepisów prawa. Jedynie z uwagi na upływ wyznaczonego w sentencji rozstrzygnięcia organu I instancji terminu realizacji obowiązków, jeszcze przed wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym, uznał z za celowe wyznaczenie nowego terminu w celu umożliwienia stronie zobowiązanej realizację przedmiotowego nakazu. Wskazał, że organ I instancji prawidłowo ustalił, iż przedmiotowe roboty budowlane polegające na wykonaniu stropu i ścian nad częścią socjalną przedmiotowego obiektu budowlanego, wymagały dla swej legalności stosownego pozwolenia na budowę. Skoro, jak niespornie ustalono, inwestor zaniedbał dopełnienia wspomnianego obowiązku, zasadna była interwencja organów nadzoru budowlanego, mająca na celu konwalidację skutków stwierdzonego naruszenia prawa i w tym zakresie zastosowano prawidłową normę prawną zawartą w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.
Wobec powyższego organ odwoławczy uznał argumenty odwołania za bezzasadne, pozostające bez wpływu na charakter podjętych w sprawie rozstrzygnięć.
W skardze na powyższą decyzję J. i E. B. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzucając naruszenie szeregu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, (tj. - Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwana dalej jako Kpa) oraz ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że: 1) w sprawie istnieją przesłanki do rozpoczęcia procedury zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora, 2) wykonanie nowych ścian konstrukcyjnych i działowych oraz nowych stropów mieści się w definicji remontu - art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, a nie mieści się w pojęciu budowy - art. 3 pkt 6 i 7 ustawy Prawo budowlane, 3) wykonanie decyzji w ustalonym zakresie zapewni zachowanie wszystkich wymagań ochrony środowiska.
W uzasadnieniu skargi zakwestionowali możliwość zastosowania w sprawie procedury legalizacyjnej wobec części obiektu i części robót budowlanych.
Podnieśli, że wydanie decyzji przez organy obu instancji nastąpiło z pominięciem art. 48 ustawy Prawo budowlane oraz art. 105 Kpa. Zdaniem skarżących w sytuacji kiedy roboty budowlane zostały wykonane, wydanie pozwolenia na budowę było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 Kpa zatem postępowanie winno być umorzone.
Wyrokiem z dnia 30 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 239/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świdnicy z dnia [...] listopada 2005 r.
W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że z treści art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wynika, że właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Z powyższego Sąd wywiódł, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nałożenie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a., lecz jest uzupełnieniem materiału dowodowego i dlatego właściwa jest tu forma postanowienia, a nie decyzji. Dopiero po dostarczeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, ekspertyz, ocen, organ nadzoru budowlanego - opierając się na tak zgromadzonym materiale dowodowym - powinien podjąć decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, albo na podstawie pkt 2 tego przepisu. Zdaniem Sądu wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 nakładającej obowiązek dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, narusza ten przepis w istotny sposób. W ocenie Sądu I instancji organy nadzoru budowlanego nakładając na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane obowiązek dostarczenia określonych dokumentów zamknęły sobie drogę do wydania decyzji merytorycznej w trybie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a także naruszyły przepis art. 81 c tej ustawy.
W skardze kasacyjnej od tego wyroku J. i E. B. wnieśli o uchylenie wyroku w części dotyczącej pkt I i jego uzasadnienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. powoływanej dalej jako p.p.s.a ) zarzucili naruszenie:
- art. 141 § 4, art. 133 § 1 p.p.s.a, w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 6, 7, 77 § 1 i § 4, ar. 80 i art. 107 § 1 i § 3 Kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia, tj. zaprezentowanie jednostronnego opisu historycznego sprawy, wadliwe ustalenie stanu faktycznego w przedmiocie rodzaju i zakresu robót budowlanych wykonanych przez inwestora, a także uchylenie się Sądu od właściwego zaprezentowania stanowiska skarżących oraz nieprzeanalizowaniu zawartych w skardze zarzutów,
- art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7, 8, 10, 77 § 1 i 4, art. 80, 105 § 1 Kpa poprzez zaniechanie wskazania, jako podstawy uchylenia decyzji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a i wskazanie jako jedynej podstawy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a, co spowodowało, że Sąd I instancji nie rozpoznał istoty przedmiotu sporu,
- art. 106 § 3, art. 111 § 2 i art. 133 § 1 i art. 134 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7, 75 § 1, art. 76, art. 77 § 1 i § 4, art. 78 § 1 i art. 80 Kpa poprzez zaniechanie połączenia akt sprawy II SA/Wr 59/06 dotyczącej warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji do wspólnego rozpoznania z przedmiotową sprawą, które pozostają ze sobą w ścisłym związku w przedmiocie spornych robót budowlanych wykonanych przez inwestora, prze co Sąd I instancji wydał wyrok, na podstawie niepełnych akt postępowania administracyjnego, co miało wpływ na wynik sprawy,
- art. 106 § 3, § 4 i § 5 w zw. z art. 228 - 232, art. 244 § 1, art. 245 i art. 250 Kodeksu postępowania cywilnego - dalej Kpc, art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów - protokołów zeznań inwestora, inspektora nadzoru i świadków oraz zaniechanie dokonania ustaleń mogących stanowić podstawę do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji,
- naruszenie art. 200 p.p.s.a poprzez niezasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, mimo uwzględnienia skargi i mimo wniosku o zwrot tychże kosztów zgłoszonego w piśmie z dnia 29 maja 2007 r. złożonym na rozprawie,
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na niewłaściwym ich zastosowaniu w szczególności:
- art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez wadliwe uznanie, że ustalony stan faktyczny jest zgodny z rzeczywistością i odpowiada wskazanej normie prawnej w sytuacji, w której w sprawie ma zastosowanie wyłącznie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazujący wydanie decyzji rozbiórkowej, bowiem ustalony stan faktyczny wyczerpuje dyspozycję tego przepisu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wydając orzeczenie Sąd I instancji oparł się na niepełnym materiale dowodowym, pomijając dokumenty, z których wynikało, że organy orzekające w sprawie miały wiedzę, ze inwestor wykonywał w przedmiotowym budynku magazynowym inne prace budowlane nie objęte zgłoszeniem z dnia 1 września 2004 r., co obligowało organy do podjęcia wobec inwestora czynności przewidzianych art. 48 ustawy Prawo budowlane. Ponadto skarżący podnieśli, że inwestycja K. D. jest realizowana w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i, że należy ona do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co uszło uwadze Sądu I instancji. Skarżący wskazali, że zgłoszenie przez inwestora prac remontowych w budynku w dniu 1 września 2004 r. nie mogło być skuteczne, ponieważ w tym dniu nie był on właścicielem nieruchomości zatem wniosek pochodził od osoby nieuprawnionej. Wniosek ten zdaniem wnoszących skargę kasacyjną nigdy nie został sanowany dla jego ważności, co oznacza, że inwestor przystąpił do wykonania robót budowlanych na podstawie wadliwego zgłoszenia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor K. D. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i wyjaśnił, że z chwilą przekazania nieruchomości w dniu 26 sierpnia 2004 r. ciążył na nim obowiązek wynikający z art. 61 ustawy Prawo budowlane, a tym samym odpowiedzialność za stan obiektu powiązana nie z prawem własności, a ze stanem władania i zarządzania nieruchomością. Inwestor wskazał, że występując z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie został pozbawiony praw wynikających z ustawy Prawo budowlane w zakresie prac nie wymagających zgłoszenia oraz wymagających zgłoszenia, dla których nie jest wymagane pozwolenie na budowę. Jednocześnie przyznał, że bezspornie naruszył przepisy tej ustawy w zakresie wykonania stropu opartego na belkach stalowych nad pomieszczeniem socjalnym, w konsekwencji czego organ nałożył na niego obowiązek doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, z którego to obowiązku wywiązał się przedkładając ekspertyzę stanu technicznego stropu. Inwestor wskazał, że od 2004 r. zabiega o uruchomienie zamierzenia inwestycyjnego, które na każdym etapie postępowania blokuje J. B..
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Z dyspozycji tej normy wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Oczywiście dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części - por. wyr. NSA z 20 stycznia 2006 r., I OSK 344/05 (niepubl.) i I OSK 345/05 (niepubl.).
Wskazać w tym miejscu należy, że E. i J. B. skarżą w istocie korzystny dla nich wyrok, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną przez nich decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, jako wydanych z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w sytuacji, w której organy nadzoru budowlanego w drodze decyzji (zamiast postanowienia) nałożyły na inwestora obowiązek dostarczenia wymaganych dokumentów i ekspertyz.
Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że nałożenie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w rozumieniu art. 104 Kpa, lecz jest uzupełnieniem materiału dowodowego, dla którego właściwa jest forma postanowienia. Podzielić także należy pogląd, że organy nadzoru budowlanego nakładając na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane obowiązek dostarczenia określonych dokumentów zamknęły sobie drogę do wydania decyzji merytorycznej w trybie art. 51 ust. 1 tej ustawy. Jednocześnie stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest niepełne w takim zakresie w jakim nie wskazuje toku dalszego postępowania przed organami nadzoru budowlanego po uchyleniu ich rozstrzygnięć.
W aktach sprawy znajduje się zgłoszenie inwestora z dnia 1 września 2004 r., w którym do wykonania przewidziane były następujące roboty budowlane: przełożenie pokrycia dachowego, uzupełnienie stolarki okiennej i drzwiowej, naprawa tynków zewnętrznych i wewnętrznych oraz roboty malarskie, naprawa ścianek działowych z korektą ich usytuowania ze względu na konieczność przygotowania bezkolizyjnych traktów komunikacyjnych, naprawa posadzek, remont i uzupełnienie instalacji elektrycznej. Brak jest natomiast jakichkolwiek załączników do przedmiotowego zgłoszenia, o których mowa w art. 30 ustawy Prawo budowlane. Ponadto zgłoszenie to zostało zarejestrowane w dniu 17 grudnia 2004 r., a więc po upływie ponad dwóch miesięcy od jego złożenia, gdy tymczasem z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane wynika, że organ ma 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, aby zając stanowisko w formie sprzeciwu.
Organy nadzoru budowlanego w żaden sposób nie wyjaśniły, czy wykonane przez inwestora wszystkie prace mieściły się w definicji remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, czy też były one nowymi pracami budowlanymi. Zgodnie z powołanym przepisem przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji (...). Z kolei w wyroku z dnia 5 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 704/05 - LEX nr 209107 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przez pojecie "bieżącej konserwacji", o jakiej mowa w art. 3 pkt 8 należy rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót nie polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale mających na celu utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie, w celu jego zabezpieczenia przed szybkim zużyciem się, czy też zniszczeniem i dla utrzymania go w celu użytkowania w stanie zgodnym z przeznaczeniem tegoż obiektu. Zatem bieżącą konserwacją będą prace budowlane wykonywane w węższym zakresie niż roboty budowlane określone jako remont. Postępowanie wyjaśniające dotyczące prowadzonych przez inwestora robót budowlanych było przeprowadzone bardzo pobieżnie. Podstawowym obowiązkiem organów nadzoru budowlanego (art. 81 ust. 1 ustawy Prawo budowlane) jest nadzór i kontrola na przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a więc wobec wyżej wymienionych braków zgłoszenia inwestora z dnia 1 września 2004 r. kontrola ta powinna być szczegółowa i wnikliwa.
Wobec braku wyjaśnienia przez organy nadzoru budowlanego, czy prace objęte zgłoszeniem inwestora zostały wykonane zgodnie ze zgłoszeniem, stanowisko autora skargi kasacyjnej o tym, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie wyłącznie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane należy uznać za, co najmniej przedwczesne. Dopiero bowiem po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania wyjaśniającego organy podejmą decyzję w jakim kierunku powinno być przeprowadzone postępowanie administracyjne tj. rozważą, czy w sprawie znajdzie zastosowanie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, czy też możliwe będzie wszczęcie procedury legalizacyjnej na podstawie art. 48 ust. 2 - 5, art. 49 b lub art. 51 ustawy Prawo budowlane. Wprawdzie art. 48, jaki i art. 50 i 51 powołanej ustawy dotyczą samowoli budowlanej, lecz o zróżnicowanym charakterze. W przypadku art. 48 chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody na jego realizację, natomiast w przypadkach określonych w przepisach art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane chodzi jedynie o samowolne odstępstwo od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. W takiej sytuacji obowiązkiem organów jest wymusić na inwestorze dokonanie zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonym w przepisach Prawa budowlanego, a dopiero w razie niewykonania takiego obowiązku, do nakazania zaniechania dalszych robót bądź rozbiórki obiektu lub jego części.
Skoro uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji było prawidłowe, to okoliczność, że Sąd ten uzasadnił wyrok w sposób, który rodzić może po stronie skarżących poczucie, iż nie rozpoznana została istota przedmiotu sporu, nie może uzasadniać z tego tylko powodu uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Oznaczałoby to bowiem, że ponownie rozpoznaniu podlegałaby skarga na decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r., która powinna być uchylona z przyczyn wyżej wymienionych. Takie rozwiązanie byłoby nieracjonalne. Także fakt prowadzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą "zmiana sposobu użytkowania bazy obrotu rolnego na zakład przetwórstwa nasion oleistych" nie wyklucza prowadzenia prac budowlanych na podstawie zgłoszenia. Jednakże mając na uwadze powyższe, organy nadzoru budowlanego powinny ze szczególną ostrożnością przeprowadzić kontrolę prac wykonanych na podstawie zgłoszenia z dnia 1 września 2004 r., ażeby wyeliminować możliwość niezgodnego z prawem działania inwestora.
Podnieść w tym miejscu należy, że w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 184 p.p.s.a, ale wyrażenia w uzasadnieniu wyroku innej oceny prawnej niż Sąd I instancji, to wiążąca jest ocena przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 207/04 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z tych też przyczyn organ rozpoznający kolejny raz sprawę winien mieć na względzie wskazania i uwagi przedstawione w niniejszym wyroku.
W kontekście powyższych uwag za skutkujące uchyleniem zaskarżonego wyroku nie mogły być uznane zarzuty dotyczące naruszenia art. 111 § 2, art. 106 § 3 i art. 200 p.p.s.a. Odnośnie niezasądzenia na rzecz skarżących kosztów postępowania mimo uwzględnienia skargi i mimo wniosku o zwrot tychże kosztów wyjaśnić należy, że gdy w sytuacji złożenia wniosku Sąd nie zamieścił w wyroku orzeczenia w sprawie zwrotu kosztów, albo uczynił to nieprawidłowo, strona może złożyć wniosek o uzupełnienie wyroku co do zwrotu kosztów (art. 157 § 1 p.p.s.a). Skoro zatem Sąd I instancji nie rozstrzygnął w przedmiocie kosztów postępowania to zarzut naruszenia art. 200 p.p.s.a jest bezprzedmiotowy.
Zważywszy na przytoczone wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny mimo uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nieodpowiadający w pełni dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a uznał, że w rezultacie zaskarżony wyrok odpowiada prawu, zaś skarga kasacyjna na podstawie art. 184 p.p.s.a podlegała oddaleniu.