II OSK 1748/23

II OSK 1748/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-09-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Miron /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 21 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 616/23 o odrzuceniu skargi A. K. na decyzję Konsula Rzeczpospolitej Polskiej w Luandzie z dnia 1 grudnia 2022 r. w przedmiocie odmowy wydania wizy krajowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 16 maja 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 616/23 odrzucił skargę A. K. na decyzję Konsula Rzeczpospolitej Polskiej w Luandzie z dnia 1 grudnia 2022 r. w przedmiocie odmowy wydania wizy krajowej (pkt 1) oraz zwrócił skarżącemu uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł (pkt 2).
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że A. K. wniósł skargę na decyzję Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w Luandzie z 1 grudnia 2022 r., utrzymującą w mocy decyzję tego organu z 22 listopada 2022 r. o odmowie wydania wizy krajowej w celu wykonywania pracy. Sąd, odwołując się do art. 5 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259; obecnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej p.p.s.a.) uznał, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie mieści się w katalogu spraw podlegających kontroli sądów administracyjnych, co znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądowym. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
A. K. wywiódł skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, zaskarżając je w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucił:
1. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 5 pkt 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że przedmiotowa sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych, co narusza zagwarantowane w art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 w zw. z art. 30 Konstytucji prawo do sądu, ponieważ ogranicza cudzoziemcowi możliwości odwoływania i standardy określone w art. 47 akapit pierwszy Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 202 z 7.6.2016, str. 389; dalej: KPP);
2. naruszenie przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej poprzez nieuwzględnienie, że zaskarżona decyzja konsula była decyzją administracyjną w rozumieniu prawa administracyjnego (art. 104 - 113 k.p.a.), w związku z czym podlegała jurysdykcji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez uznanie kognicji sądów administracyjnych w przedmiotowej sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w Luandzie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Zdaniem organu rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest prawidłowe i w świetle obowiązujących przepisów nie ma podstaw do jego kwestionowania. Organ podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Sprawa dotyczy odmowy wydania wizy krajowej dla cudzoziemca w celu wykonywania pracy. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego na odmowę wydania wizy krajowej w okolicznościach rozpoznawanej sprawy.
Zgodnie z art. 5 pkt 4 p.p.s.a. w obecnym brzmieniu, sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wiz wydawanych przez ministra właściwego do spraw zagranicznych lub konsulów, z wyjątkiem wiz: a) o których mowa w art. 2 pkt 2-5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Wizowy (kodeks wizowy) (Dz. Urz. UE L 243 z 15.09.2009, str. 1, z późn. zm.), a więc wiz Schengen; b) wydawanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 293). Rozpoznawana sprawa dotyczy wydania wizy krajowej, w związku z czym rozważenia wymaga art. 5 pkt 4 p.p.s.a., w którym uregulowana jest zasada braku skargowości w tych sprawach oraz wyjątki od niej.
Wydawanie wiz krajowych przewiduje art. 18 Konwencji wykonawczej do układu Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. między Rządami Państwami Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach (Dz.U. UE z 2000 r. Nr L 239 s. 19; dalej: KWUS), jednak przesłanki i postępowanie w tych sprawach reguluje prawo państwa członkowskiego. Z orzecznictwa TSUE wynika, że na podstawie art. 79 ust. 2 lit. a) TFUE nie przyjęto żadnego aktu regulującego tryb i warunki wydawania wiz długoterminowych. Warunki i tryb, w tym procedury odwoławcze od decyzji odmawiających wydania takich wiz, są objęte wyłącznie prawem krajowym (por. wyrok TSUE z 10 marca 2021 r. w sprawie C-949/19 M.A. przeciwko Konsulowi Rzeczypospolitej Polskiej w N., ECLI:EU:C:2021:186, pkt 34 a także wyrok TSUE z 7 marca 2017 r. w sprawie C-638/16 PPU X i X przeciwko État belge, ECLI:EU:C:2017:173, pkt 45). Z wyłączeniem przypadków wymienionych w art. 5 pkt 4 lit. b p.p.s.a., związanych z łączeniem rodziny obywatela UE, skarga do sądu na decyzję o odmowie wydania wizy krajowej co do zasady jest niedopuszczalna. W przypadku odmowy wydania wizy krajowej obywatelowi państwa trzeciego, który nie jest członkiem rodziny obywatela UE, może powstać obowiązek udzielenia ochrony sądowej, gdy wniosek o wydanie wizy krajowej realizuje uprawnienia przewidziane w prawie Unii. Taki przypadek zachodził w sprawie C-949/19, M.A. przeciwko Konsulowi Rzeczypospolitej Polskiej w N., w którym uznano, że sam art. 21 ust. 2a KWUS regulujący prawo do swobodnego przemieszczania się przysługujące cudzoziemcom posiadającym ważną wizę długoterminową wydaną przez jedno z państw członkowskich, nie przyznaje cudzoziemcom, którym odmówiono wydania takiej wizy żadnych praw ani swobód, które podlegałyby zasadzie skutecznej ochrony sądowej ustanowionej w art. 47 KPP. Obowiązek zapewnienia prawa do skutecznego środka zaskarżenia przed sądem wynika z art. 34 ust. 5 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady UE 2016/801 z dnia 11 maja 2016 r. w sprawie warunków wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w celu prowadzenia badań naukowych, odbycia studiów, szkoleń, udziału w wolontariacie, programach wymiany młodzieży szkolnej lub projektach edukacyjnych oraz podjęcia pracy w charakterze au pair w świetle art. 47 KPP. W sytuacji, gdy prawo UE przyznaje prawa lub nakłada obowiązki, art. 47 KPP znajduje zastosowanie. Z wyroku TSUE z 10 marca 2021 r. w sprawie C-949/19 M.A. przeciwko Konsulowi Rzeczypospolitej Polskiej w N. wynika, że obowiązek zapewnienia prawa do skutecznego środka zaskarżenia przed sądem wymaga indywidualnej oceny. W rozpoznawanej sprawie wniosek o wydanie wizy krajowej złożono w celu wykonywania pracy. Warunki udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę zostały uregulowane w art. 114 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2023 r., poz. 519 ze zm.; dalej: ustawa o cudzoziemcach). Przewidziana przez ustawodawcę procedura udzielania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę jest konsekwencją wprowadzenia do polskiego porządku prawnego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z 13.12.2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.Urz. UE L 343 z 23.12.2011 r., s. 1–9, dalej: dyrektywa 2011/98/EU). Zauważyć należy, że zgodnie z motywem 11 Preambuły dyrektywy 2011/98/EU przepisy tej dyrektywy w sprawie procedury jednego wniosku i w sprawie jednego zezwolenia nie powinny dotyczyć wiz jednolitych ani długoterminowych. Nie można zatem wskazać, analogicznie jak w powołanej sprawie M.A. przeciwko Konsulowi Rzeczypospolitej Polskiej w N., przepisu prawa Unii, który nakładałby na państwo członkowskie obowiązek zapewnienia prawa do sądu. Wyrok TSUE w sprawie C-949/19, M.A. przeciwko Konsulowi Rzeczypospolitej Polskiej w N. nie znajdował zatem zastosowania w rozpoznawanej sprawie. W okolicznościach tej sprawy warunki przyznania i odmowy wizy krajowej zostały w całości uregulowane prawem krajowym, dlatego za chybione należy uznać wywodzenie prawa do skutecznego środka zaskarżenia przed sądem krajowym (por. postanowienie NSA z 30 sierpnia 2022 r., II OSK 1435/22 – dostępne w CBOSA: orzeczenia.nsa.gov.pl)
Oceniając zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 47 KPP wskazać należy, że wyrok TSUE z 10 marca 2021 r. w sprawie C-949/19, na który powołuje się również autor skargi kasacyjnej, przesądza, iż w sprawie wiz krajowych (długoterminowych) nie ma zastosowania art. 47 KPP, gdyż wydawanie takich wiz nie jest regulowane prawem Unii. Z wyroku tego wynika, że sądowa kontrola jest wymagana w razie odmowy wydania wizy służącej realizacji uprawnień wynikających z przepisów prawa Unii. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie występuje. Biorąc powyższe pod uwagę skarga kasacyjna w zakresie, w jakim powołano się w niej na art. 47 KPP, także nie jest zasadna.
Odnosząc się do zarzutu, że wyłączenie właściwości sądów administracyjnych w sprawach odmowy wydania wizy krajowej w celu wykonywania pracy narusza zagwarantowane w art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 w zw. z art. 30 Konstytucji prawo do sądu, należy wskazać, że zagadnienie zgodności przepisów wyłączających prawo do sądu w sprawach dotyczących cudzoziemców było przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 15 listopada 2000 r., wydanym w sprawie P 12/99. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1488/20 podkreślił, że wyrok w sprawie P 12/99 dotyczył co prawda art. 19 pkt 5 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.), jednakże istotne jest, że wzorcem kontroli zgodności z Konstytucją przepisu przewidującego wyłączenie drogi przed sądem administracyjnym w niektórych sprawach dotyczących cudzoziemców był art. 45 Konstytucji przewidujący prawo do sądu. W powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepis wyłączający prawo do sądu w niektórych sprawach administracyjnych dotyczących cudzoziemców jest zgodny z art. 45 Konstytucji, przy czym istotne znaczenie, jak wynika z uzasadnienia wyroku, nadał art. 37 ust. 2 Konstytucji. Zgodnie z art. 37 ust. 1 Konstytucji, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny przyjął, że powołany przepis odnosi się także do cudzoziemców ubiegających się za granicą o wydanie wizy przez polskiego konsula. Oznaczałoby to, że co do zasady cudzoziemcy w sprawach dotyczących wydania za granicą wizy powinni korzystać także z prawa do sądu, określonego w art. 45 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny uznał jednak, że zgodnie z art. 37 ust. 2 Konstytucji, stanowiącym, że wyjątki od zasady określonej w art. 37 ust. 1 Konstytucji, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa, jest dopuszczalne ograniczenie wobec cudzoziemców korzystanie z prawa do sądu. Podkreślić należy, że Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku stwierdził, że art. 37 ust. 2 Konstytucji tym się różni od art. 31 ust. 3 Konstytucji, że nie zawiera rygoru, który wskazywałby na to, że ograniczenie praw i wolności nie może naruszać ich istoty, co czyniłoby niemożliwym ograniczenie takich praw, których natura jest tego rodzaju, że mogą być realizowane w całości lub w ogóle.
Za niezasadny należy uznać również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej poprzez nieuwzględnienie, że zaskarżona decyzja Konsula była decyzją administracyjną w rozumieniu prawa administracyjnego (art. 104 - 113 k.p.a.), w związku z czym podlegała jurysdykcji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Konsul słusznie zauważył w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 k.p.a. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się do postępowania w sprawach należących do właściwości polskich przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych. Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach do postępowań w sprawach uregulowanych w ustawie, należących do właściwości konsulów, stosuje się przepisy ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. – Prawo konsularne (Dz. U. z 2023 r., poz. 1329), o ile ustawa nie stanowi inaczej.
Reasumując, Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że skarga cudzoziemca na odmowę wydania przez konsula wizy krajowej w celu wykonywania pracy podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (w powiązaniu z art. 5 pkt 4 tej ustawy). Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądowym (por. postanowienia NSA: z 24 sierpnia 2021 r., II OSK 1488/20; z 30 sierpnia 2022 r., II OSK 1435/22; z 22 lutego 2022 r., II OSK 62/23, II OSK 63/23, II OSK 94/23 i II OSK 148/23; dostępne w CBOSA), a skarga kasacyjna nie zawiera argumentów mogących podważyć rozstrzygnięcie Sądu.
W świetle powyższych rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.