II OSK 1748/21

II OSK 1748/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Anna Szymańska
Małgorzata Miron /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Kr 577/20 - Wyrok WSA w Krakowie z 2020-10-28
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1610
art. 336
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.)
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 52
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 28 k.p.a. w związku z art. 61 § 4 k.p.a., w związku z art. 10 § 1 k.p.a.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 października 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 577/20 w sprawie ze skargi Gminy Ł. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 marca 2020 r. znak: WOB.7721.497.2019.JNOW w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 28 października 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 577/20 oddalił skargę Gminy Ł. (dalej: "Gmina") na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB") z 24 marca 2020 r. znak: WOB.7721.497.2019.JNOW w przedmiocie nakazu rozbiórki.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla powiatu nowosądeckiego (dalej: "PINB") decyzją z 28 sierpnia 2019 r., znak: OAE-530-62/19 na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. 2019 r. poz. 1186 ze zm.; dalej: "pr. bud." lub "Prawo budowlane"), nakazał inwestorowi i właścicielowi obiektu - Gminie wykonać rozbiórkę posadowionego na fundamencie betonowym parterowego budynku mieszkalnego o konstrukcji murowano-drewnianej, krytego blachą i wymiarach w rzucie poziomym 10,75 m x 5,45 m, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości J. gm. Ł.
Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Gminę MWINB decyzją z 24 marca 2020 r., znak: WOB.7721.497.2019.JNOW, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2020 r. poz. 256; dalej: "k.p.a.") oraz art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że działka, na której znajduje się obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania, stanowi własność Gminy na podstawie decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 30 czerwca 1992 r., znak: GKG.IV.7228/34/49/92. Organ odwoławczy przytoczył zeznania świadków podających, że obiekt budował wójt Gminy F. M., około 10 lat temu, w miejsce starego drewnianego budynku. Podany przez świadków czas budowy obiektu potwierdzały uzyskane zdjęcia lotnicze. Dodatkowo Wójt Gminy w piśmie z 11 czerwca 2019 r. nie zaprzeczył, że gmina wykonała i finansowała prace przy realizacji budynku. Organ drugiej instancji wskazał także, że z urzędu jest mu wiadomym, że Gmina podejmowała niejednokrotnie działania związane z remontami (w tym również odbudową i rozbudową) budynków na terenie osady romskiej. W ocenie organu, przy uwzględnieniu regulacji z art. 52 pr. bud. Gmina jako inwestor i właściciel budynku będącego przedmiotem postępowania jest podmiotem, który ma realną możliwość wykonania nakazu rozbiórki.
Skargę od przedmiotowej decyzji MWINB wniosła Gmina domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu strona skarżąca argumentowała, że Romowie zamieszkujący teren Gminy w sposób dowolny dopuścili się niezgodnych z prawem czynności - rozbudowywali swoją osadę bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia dotyczącego budowy spornego obiektu budowlanego Działka stanowi własność Gminy, jednak nielegalna inwestycja powstała natomiast na przestrzeni lat 2009-2011 bez jej wiedzy i zgody Gminy.
W skardze wskazano, że z punktu widzenia Gminy oczywistym jest, że osoba zamieszkująca przedmiotową nieruchomość jest prawdziwym inwestorem. Jak wskazała Gmina organ nadzoru budowlanego słusznie nakazał rozbiórkę obiektu budowlanego wzniesionego bez odpowiednich pozwoleń czy zgłoszeń. W sposób błędny ustalono jednak, kto odpowiada za wzniesienie przedmiotowego budynku, a następnie jego rozbiórkę. Gmina wskazała, że gdyby organ przeprowadził postępowanie w sposób rzetelny, ustaliłby, że przedmiotowy budynek wybudowany był przez osoby obecnie w nim mieszkające. Bowiem zgodnie z art. 52 pr. bud. nakaz rozbiórki samowolnie wykonanego budynku należy w pierwszej kolejności kierować do inwestora, który w istocie jest sprawcą samowoli budowlanej i to, co istotne w okolicznościach kontrolowanej sprawy, w określonych przypadkach (wynikających z uwarunkowań faktycznych i prawnych) również wtedy, gdy nie jest on właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano taki obiekt, w szczególności zaś w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie budynek bez zgody właściciela nieruchomości albo gdy nie kwestionuje tego właściciel nieruchomości. Dopiero obiektywne trudności w ustaleniu inwestora samowoli budowlanej, wynikłe z rzetelnie i wyczerpująco przeprowadzonego postępowania dowodowego w tym zakresie mogłyby uzasadniać skierowanie nakazu rozbiórki do kolejnych - poza inwestorem - podmiotów określonych w katalogu z art. 52 pr. bud., tj. do właściciela nieruchomości lub zarządcy obiektu budowlanego.
W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.
Na wstępie Sąd zauważył, że kontrolowana sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który wyrokiem z 29 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Kr 1397/18 uchylił uprzednio wydane decyzje organów obydwu instancji. Z kolei zgodnie z przepisem art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Dlatego też WSA przypomniał, że jak wskazał WSA w Krakowie w wyroku z 29 stycznia 2019 r.:
← w sprawie nie ma sporu co do tego, że spełniona jest przesłanka prawna uzasadniająca orzeczenie nakazu rozbiórki obiektu, a mianowicie sprzeczność samowolnie zrealizowanej zabudowy z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;
← kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów (inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego) jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r, sygn. akt II OSK 158/07);
← w pewnych okolicznościach, w szczególności gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości, nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany;
← w sytuacji, kiedy Gmina, będąca właścicielem nieruchomości, na której usytuowany jest przedmiotowy budynek nie przyznaje, aby była jego inwestorem, a co więcej nie wyraża sprzeciwu wobec wykonania rozbiórki przez inny podmiot, powinnością organów było co najmniej podjęcie wszelkich czynności zmierzających do ustalenia sprawcy samowoli. Tymczasem organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swej decyzji stwierdził, że osoba inwestora jest nieznana, a organ drugiej instancji jako inwestora wskazał Gminę i jako dowód na tę okoliczność powołał oświadczenie zamieszkującego w przedmiotowym budynku.
Sąd wskazał, że po wydaniu wskazanego wyroku materiał dowodowy sprawy został uzupełniony o zdjęcia lotnicze przedmiotowego terenu z roku 1977, 1999, 2003, i 2012, zgłoszenie zamiaru budowy oraz wykonania robót budowlanych na działce nr [...] dokonane przez Wójta Gminy w dniu 24 lipca 2008 r. wraz z załącznikami graficznymi, w tym przedstawiającymi zabudowę działek nr [...], policyjne protokoły przesłuchania w charakterze świadków M. O. i K. O.
Jednocześnie Sąd podkreślił, że Gmina na wezwanie do wskazania daty i osoby inwestora przedmiotowego budynku nie wykluczyła budowy tego obiektu przez Gminę wskazując, że: "Gmina Ł. nie posiada dokumentacji budowy przedmiotowego budynku", "dokładnej daty powstania obiektu nie jesteśmy w stanie ustalić", "prawdopodobnie mieszkańcy budynku w większości we własnym zakresie i z własnych środków finansowych wykonywali drobne remonty wewnątrz obiektu". Z kolei z treści raportów przywołanych przez organ odwoławczy, a znanych mu z urzędu, potwierdza ustalenia dokonane przez organ, że Gmina podejmowała działania związane z remontami (w tym również odbudową i rozbudową) budynków na terenie osady romskiej.
Sąd odnosząc się do zarzutów zawartych w uzasadnieniu skargi uznał je za niezasadne.
Sąd nie podzielił zarzutu strony skarżącej, że z uwagi na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy, nie byłoby działaniem logicznym podjęcie inwestycji budowy domu na terenie oznaczonym symbolem 10.70.25 - tereny zieleni leśnej. Przeczy temu treść raportów dołączonych do akt postępowania. Raporty te zostały przywołane przez organ drugiej instancji jako uzasadnienie faktu znanego organowi z urzędu, że "Gmina Ł. podejmowała niejednokrotnie działania związane z remontami (w tym również odbudową i rozbudową) budynków na terenie osady romskiej", a nie budowy przedmiotowego obiektu. W uzasadnieniu decyzji zacytowane zostały fragmenty raportu z 2014 r., a więc z czasu, w którym przedmiotowy budynek mieszkalny już istniał.
Sąd za niezasadny uznał zarzut, że organ bezkrytycznie podszedł do zeznań mieszkańców inwestycji. Wręcz przeciwnie, skonfrontował je z innymi uzyskanymi dowodami, w tym obiektywnymi zdjęciami lotniczymi i mapami. Przeprowadził również analizę formy budynku mieszkalnego i wyciągnął logiczne wnioski. Jednocześnie nie poparł twierdzenia Gminy, że: "z punktu widzenia Gminy oczywistym jest, że osoba zamieszkująca przedmiotową nieruchomość jest prawdziwym inwestorem" oraz "gdyby organ przeprowadził postępowanie w sposób rzetelny, ustaliłby, że przedmiotowy budynek wybudowany był przez osoby obecnie w nim mieszkające". Sąd wskazał przy tym, że obowiązkiem strony postępowania administracyjnego jest naprowadzanie organu na określone czynności przez powoływanie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, które muszą pozostawać w związku z rozpoznawaną sprawą. W toku postępowania administracyjnego strona skarżąca nie domagała się przeprowadzenia przez organy jakichkolwiek dowodów mających potwierdzić tezę, że to mieszkańcy przedmiotowego budynku są jego inwestorami. Organ nie jest zobowiązany do poszukiwania, niejako w zastępstwie strony, dowodów mających potwierdzić korzystne dla tej strony okoliczności. To na stronie postępowania administracyjnego ciąży obowiązek udowodnienia okoliczności, na podstawie których wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. Jednocześnie nie jest dopuszczalne stawianie zarzutu naruszenia reguł postępowania dowodowego przy całkowitej bierności strony zainteresowanej wynikiem sprawy na etapie postępowania przez organem pierwszej i drugiej instancji.
Sąd wskazał także, że nie ma racji Gmina wskazując, że jest właścicielem jedynie nieruchomości gruntowej, jednak dom na niej wzniesiony nie stanowi jej własności - budynek mieszkalny trwale związany z gruntem stanowi własność właściciela gruntu.
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji wywiodła Gmina zaskarżając wskazany wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 oraz 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a") zarzucając Sądowi:
← naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, lub niewłaściwe zastosowanie, a to naruszenie:
a) art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 ze zm.; dalej: "k.c.") poprzez jego błędne zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, iż pomimo faktu, że Gmina w żaden sposób nie włada nieruchomością - została uznana za właściciela obiektu budowlanego, podczas gdy inne osoby w szczególności osoby tam zamieszkujące nieruchomością oraz obiektem działają jak właściciele;
b) naruszenie art. 52 pr. bud. poprzez jego błędne zastosowanie przejawiające się w wyborze adresata decyzji o rozbiórce - Gminy, w sytuacji, gdy Gmina nie była inwestorem, nie jest również jego właścicielem ani zarządcą obiektu budowlanego;
c) naruszenie art. 52 pr. bud. poprzez jego błędne zastosowanie przejawiające się w pominięciu osoby zarządcy obiektu budowlanego, którym jest osoba zamieszkująca przedmiotowy budynek, przy adresowaniu decyzji o rozbiórce.
← naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 k.p.a. w związku z art. 61 § 4 k.p.a., w związku z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie kręgu stron postępowania przez organy obu instancji, a następnie Sąd oraz przyjęcie, iż Gmina - która nie ma żadnego związku z przedmiotową nieruchomością, ani związek ten nie został w postępowaniu wykazany, jest stroną postępowania o rozbiórkę, a dalej jest zobowiązana do dokonania tej rozbiórki.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości lub o zmianę zaskarżonego orzeczenia w ten sposób, że NSA uchyli decyzje organów obu instancji oraz o zasądzenie rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za postępowanie przed sądem pierwszej i drugiej instancji według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że skarga ta nie zasługiwała na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie oparła skargę kasacyjną zarówno na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i na naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię. W tej sytuacji w pierwszej kolejności podlega rozpoznaniu zarzut naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzut naruszenia prawa materialnego może być analizowany jedynie na tle niewątpliwego stanu faktycznego.
Skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 61 § 4 k.p.a., w związku z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie kręgu stron postępowania przez organy obu instancji oraz przyjęcie, że Gmina, która jej zdaniem nie ma żadnego związku z przedmiotową nieruchomością, ani związek ten nie został w postępowaniu wykazany, jest stroną postępowania o rozbiórkę, a dalej jest zobowiązana do dokonania tej rozbiórki. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej dodatkowo wskazano, że zarzut ten dotyczy nienależytego i niezgodnego ze stanem faktycznym ustalenia kręgu stron postępowania przez organy obu instancji, a co zostało zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji.
Na wstępie należy wskazać, że autor skargi kasacyjnej błędnie wskazał naruszenie art. 28 k.p.a. jako naruszenie przepisów postępowania stanowiącego podstawę skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że dla określenia charakteru prawnego danego przepisu nie jest istotne, w jakim akcie normatywnym jest on zamieszczony. Elementami decydującymi o charakterze materialnym lub procesowym są treść i cel konkretnego przepisu. Przepisami prawa materialnego, mogącymi stanowić podstawę skargi kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. stanowi w szczególności art. 28 k.p.a. (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 12 lipca 2005 r., I OSK 1261/04, CBOSA 27 czerwca 2006 r., 12 lipca 2005 r., I OSK 641/05, CBOSA).
W istocie autor skargi kasacyjnej w przywołanym zarzucie skargi kasacyjnej nie zgadza się ze wskazaniem Gminy jako strony postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki, co ściśle łączy się z zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego tj. błędnego zdaniem Gminy uznania jej za właściciela oraz inwestora spornego obiektu budowlanego. Stąd należy najpierw odnieść się do stanowiska Gminy odnośnie faktu, że po pierwsze – nie jest inwestorem samowolnej budowy budynku mieszkalnego, a po drugie, że nie jest właścicielem nieruchomości, na której budynek ten został zlokalizowany.
Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych przez inwestora należy rozumieć osobę fizyczną lub prawną dokonującą inwestycji, czyli nakładów gospodarczych, których celem jest stworzenie nowych lub powiększenie istniejących obiektów majątku trwałego (wyrok NSA z 16 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 104/20, CBOSA). Inwestorem jest zatem podmiot, który wyraża wolę budowy oraz inicjuje budowę i podejmuje się jej w aspekcie faktycznym, w tym wykonuje samodzielnie bądź za pośrednictwem innego podmiotu roboty budowlane oraz ponosi jej koszty (wyrok NSA z 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3050/15, CBOSA).
Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że materiał dowodowy zebrany w sprawie wystarcza do uznania Gminy za inwestora spornego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 52 pr. bud. Organ odwoławczy przytoczył zeznania świadków podających, że obiekt budowlany wybudował wójt Gminy, około 10 lat temu, w miejsce starego drewnianego budynku. Podany przez świadków czas budowy potwierdzały zdjęcia lotnicze. Sam Wójt Gminy w piśmie z 11 czerwca 2019 r. nie zaprzeczył, że gmina wykonała i finansowała prace przy realizacji budynku. Ponadto organowi z urzędu było wiadomym, że Gmina niejednokrotnie podejmowała działania związane z remontami (w tym również odbudową i rozbudową) budynków na terenie osady romskiej, co potwierdza treść publicznie dostępnych raportów i dokumentów. W szczególności jak wynikało z raportu z wizytacji osiedli romskich, sporządzonego w związku z działaniami Rzecznika Praw Obywatelskich na rzecz mniejszości romskiej w województwie małopolskim - Warszawa 2014: "niektóre budynki znajdujące się na terenie osiedla romskiego stanowią samowole budowlane. Nieuregulowany status prawny tych budynków nie stanowi także dla Gminy przeszkody w prowadzeniu remontów czy rozbudowie tych obiektów". Ponadto forma wzniesionego budynku przemawiała za uznaniem Gminy za inwestora.
Jednakże, jak podnosi się w orzecznictwie, nie można orzec nakazu rozbiórki, adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (wyrok NSA z 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 704/15, CBOSA). Dlatego w dalszej kolejności należy odnieść się do zarzutów Gminy, w przedmiocie błędnego ustalenia przez organy obu instancji, a co zostało zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji, że Gmina jest właścicielem spornej nieruchomości. W konsekwencji organy orzekające w sprawie oraz Sąd pierwszej instancji miały naruszyć art. 336 k.c. poprzez jego błędne zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, iż pomimo faktu, że Gmina w żaden sposób nie włada prawnie nieruchomością - została uznana za właściciela obiektu budowlanego, podczas gdy inne osoby w szczególności osoby tam zamieszkujące nieruchomością oraz obiektem działają jak właściciele.
Okolicznością bezsporną w sprawie – i niekwestionowaną przez samą Gminę – jest to, że to Gmina jest właścicielem działki nr [...] położonej w J. - gmina Ł., na której znajduje się obiekt będący przedmiotem postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki. Przy czym Gmina została właścicielem nieruchomości na podstawie decyzji komunalizacyjnej Wojewody Małopolskiego z 30 czerwca 1992 r., znak: GKG.IV.7228/34/49/92.
Gmina jednakże zarzuca, że w żaden sposób nie włada nieruchomością, tj. nie jest posiadaczem rzeczy w rozumieniu art. 336 k.c. Jednakże posiadanie jako stan władztwa nad rzeczą jest stanem faktycznym, a dla powstania i istnienia posiadania nie jest istotne, czy jest ono zgodne z jakimkolwiek tytułem prawnym do władania rzeczą (por. J. Kozińska [w:] Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe (art. 126-352), red. M. Fras, M. Habdas, Warszawa 2018, Lex, uwagi do art. 336). Z kolei art. 52 pr. bud. wskazuje jako jednego z adresatów decyzji o nakazie rozbiórki właściciela nieruchomości, a nie jej posiadacza – takim właścicielem jest bezspornie Gmina.
Gmina podniosła także, że w sprawie mogą zachodzić przesłanki do stwierdzenia zasiedzenia nieruchomości przez osoby zamieszkujące sporny obiekt budowlany. Ta okoliczność nie może być wzięta pod uwagę przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sprawa ta nie była rozpatrywana przez sąd powszechny. Co więcej, zarówno osoby zamieszkujące sporny obiekt budowlany czy Gmina nie przedłożyły wniosku o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości. Na marginesie można jedynie przywołać stanowisko NSA zawarte w wyroku z 23 lipca 2009 r. (sygn. akt II OSK 1234/08, CBOSA), a które Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie popiera, że na inwestora może zostać nałożony obowiązek rozbiórki także w sytuacji, gdy nie można w sposób bezsporny ustalić jego prawa do nieruchomości, w szczególności z uwagi na trwające postępowanie w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości.
W konsekwencji Gmina została słusznie wskazana jako strona postępowania w przedmiocie decyzji o nakazie rozbiórki wydanej na podstawie art. 48 ust. 1 pr. bud., skoro jest zarówno właścicielem, jak i inwestorem przedmiotowej samowoli budowlanej w sprawie. Dlatego wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły zasługiwać na uwzględnienie.
Gmina podnosi także zarzut naruszenia art. 52 pr. bud. poprzez jego błędne zastosowanie przejawiające się w pominięciu osoby zarządcy obiektu budowlanego, którym jest osoba zamieszkująca przedmiotowy budynek, przy adresowaniu decyzji o rozbiórce. Również z niniejszym zarzutem nie sposób się zgodzić.
Gmina wskazuje osobę zamieszkującą przedmiotowy budynek jako zarządcę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 52 pr. bud. Jak wskazuje się w doktrynie pojęcie "zarządcy obiektu budowlanego" należy interpretować w sposób szerszy od zamieszczonych unormowań w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Konieczność ta wynika z faktu, że obiekt budowlany może stanowić przedmiot odrębnej nieruchomości, przy czym zazwyczaj jest tak, że stanowi część składową nieruchomości gruntowej. Dlatego pojęciem zarządcy obiektu budowlanego objąć każdą osobę, tj. użytkownika, dzierżawcę czy najemcę, władającą tym obiektem na podstawie zawartego z właścicielem stosunku prawnego, na której spoczywa obowiązek zarządzania tą nieruchomością (J. Siegień, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2002, s. 287 i n.; S. Serafin, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, s. 428, nb 6).
Podkreślić należy, że WSA w Krakowie już w pierwszym wyroku wydanym w niniejszej sprawie tj. w wyroku z 29 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Kr 1397/18 wskazał, że kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 pr. bud. podmiotów (tj. inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego) jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy nie wynika, aby osoby zamieszkujące samowolnie wzniesiony budynek mieszkalny posiadały tytuł prawny do nieruchomości. Jak wynika z materiału dowodowego zebranego w sprawie, co prawda Gmina zawierała z mieszkańcami osady romskiej, na której jest położony sporny obiekt budowlany, umowy użyczenia wskazując siebie jako właściciela i inwestora budynków, jednak te umowy dotyczyły kontenerów mieszkalnych, a nie wzniesionych nielegalnie budynków. Również sama Gmina wskazuje, że mieszkańcy jedynie "czują się jej prawowitymi właścicielami" (str. 5 skargi kasacyjnej) nie wskazując przy tym na tytuł prawny mieszkańców do nieruchomości, a podnosząc jedynie możliwość zasiedzenia nieruchomości przez mieszkańców spornego obiektu budowlanego. Jednak jak wskazał już Naczelny Sąd Administracyjny we wcześniejszej części motywów, okoliczność ta nie może być wzięta pod uwagę, skoro brak orzeczenia sądu powszechnego w tym przedmiocie.
Niezależnie od powyższych rozważań dotyczących możliwości zakwalifikowania osoby zamieszkującej budynek mieszkalny wniesiony samowolnie jako zarządcy takiego obiektu budowlanego należy wskazać, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych nakaz rozbiórki powinien być w pierwszej kolejności nałożony na inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej i niewątpliwie dotyczy to sytuacji, gdy inwestor posiada w dalszym ciągu tytuł prawny do nieruchomości (wyrok NSA z 17 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 720/19, CBOSA; (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2723/13, CBOSA; wyrok NSA z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 1924/13, CBOSA).
Skoro w sprawie Gmina została prawidłowo wskazana zarówno jako inwestor obiektu budowlanego, jak i właściciel nieruchomości posiadający możliwość wykonania decyzji o nakazie rozbiórki, to nie ma znaczenia, czy sporny budynek mieszkalny znajduje się w zarządzie w rozumieniu art. 52 pr. bud. Ustalenie adresata decyzji na podstawie art. 52 pr. bud. zależy od ustaleń stanu faktycznego sprawy i od uznania organu wydającego decyzję o nakazie rozbiórki, która powinna być wykonalna i skuteczna na etapie postępowania administracyjnego i postępowania egzekucyjnego (wyrok NSA z 12 października 2021 r., sygn. akt II OSK 2797/18, CBOSA). Prawidłowo organy obu instancji wskazały Gminę jako adresata decyzji o nakazie rozbiórki, skoro w okolicznościach niniejszej sprawy posiada ona możliwość wykonania decyzji o nakazie rozbiórki.
Z tych względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie, albowiem wyrok Sądu odpowiadał prawu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.