II OSK 1747/22

II OSK 1747/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Jacek Chlebny /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Mazur
Symbol z opisem
6054 Paszporty
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SAB/Wa 241/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-05-26
Skarżony organ
Minister Spraw Zagranicznych
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 184, art. 188, art. 149 par. 1a, art.207 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 37 ust. 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wa 241/22 w sprawie ze skargi W. N. na bezczynność Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w B. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku 1. uchyla pkt 3 zaskarżonego wyroku i stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej również: Sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 26 maja 2022 r., IV SAB/Wa 241/22, po rozpoznaniu skargi W. N. (dalej również: skarżący lub strona) na bezczynność Konsula Rzeczypospolitej Polskiej w B. (dalej również: konsul) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku: "1) zobowiązał konsula do rozpatrzenia wniosku W. N. datowanego na 22 sierpnia 2015 r. w sprawie nr BKK 32-53-1988 w terminie 30 dni od doręczenia akt administracyjnych z odpisem prawomocnego wyroku; 2) stwierdził, że konsul dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia ww. wniosku; 3) stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; oraz 4) zasądził od konsula na rzecz W. N. kwotę 457 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego".
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Dnia 21 maja 2014 r. W. N. odebrał paszport wydany przez konsula 28 grudnia 2012 r.
Pismem z 26 maja 2014 r. strona wniosła odwołanie od decyzji o wydaniu paszportu, żądając jej uchylenia w części, w jakiej w paszporcie umieszczono
jej drugie imię.
Postanowieniem z 2 lipca 2014 r. Minister Spraw Wewnętrznych stwierdził niedopuszczalność odwołania.
W dniu 26 sierpnia 2015 r. do Ambasady Rzeczypospolitej Polskiej
w B. wpłynął wniosek skarżącego o uchylenie czynności materialno-technicznej w postaci wpisania w wydanym paszporcie biometrycznym jego drugiego imienia oraz o wydanie paszportu zawierającego dane zgodne z wnioskiem o jego wydanie.
Pismem z 1 października 2015 r., doręczonym 6 października 2015 r., organ poinformował wnioskodawcę o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania.
Strona wniosła zażalenie od powyższej informacji, które zostało oddalone postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej również: Minister lub MSWiA) z 28 stycznia 2016 r., uznającym to zażalenie za zażalenie z art. 37 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (ówcześnie obowiązujący tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 - dalej k.p.a.).
W dniu 10 stycznia 2022 r. W. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność konsula w przedmiocie rozpatrzenia swojego wniosku z 22 sierpnia 2015 r. o uchylenie czynności materialno-technicznej w postaci wpisania w wydanym paszporcie biometrycznym drugiego imienia wnioskodawcy oraz o wydanie paszportu zawierającego dane zgodne z wnioskiem o jego wydanie. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z 22 sierpnia 2015 r. w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy; 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania; 3) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; oraz 4) zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w dniu 29 września 2015 r. doręczono mu pismo organu z informacją, iż termin rozpoznania wniosku został przedłużony do 26 października 2015 r., lecz w dniu 6 października 2015 r. poinformowano go, iż wniosek ten został pozostawiony bez rozpoznania, choć organ był zobowiązany do rozpoznania wniosku. Zdaniem skarżącego organ powinien wydać paszport zawierający dane strony zgodnie z jej wnioskiem albo wydać decyzję odmowną, która podlegałaby kontroli instancyjnej i w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
W odpowiedzi na skargę konsul wniósł o odrzucenie skargi z uwagi
na niewskazanie numeru PESEL skarżącego lub nieuiszczenie wpisu,
albo jako spóźnionej, zaś w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku - o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu organ podniósł m. in., że skarga stanowi nadużycie prawa i ma na celu jedynie nękanie organu, więc takie zachowanie strony nie może zasługiwać na ochronę. Zdaniem organu, w ogóle nie można mówić o jego bezczynności, gdyż nie mając możliwości uchylenia dokonanej czynności materialno-technicznej organ nie mógł zrobić niczego innego, jak tylko poinformował stronę o tym fakcie.
Postanowieniem z 4 kwietnia 2022 r. Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę W. N. z uwagi na nieuiszczenie od niej wpisu, lecz następnie, na skutek zażalenia skarżącego, uchylił to postanowienie, uznając zażalenie za oczywiście uzasadnione, gdyż skarżący uiścił należny wpis od skargi.
W replice do odpowiedzi na skargę skarżący podał swój numer PESEL
i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Uwzględniając skargę W. N. Sąd pierwszej instancji wskazał, że bezczynność organu bezspornie miała miejsce, bowiem przedmiotowy wniosek o uchylenie czynności materialno-technicznej nie był procedowany w związku z błędnym przyjęciem przez organ, iż należy pozostawić go bez rozpoznania, gdyż z ówcześnie obowiązujących przepisów nie wynikały przesłanki prawne, mogące stanowić podstawę wykonania przez organ wnioskowanej przez skarżącego czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 268 - dalej: ustawa o dokumentach paszportowych), w brzmieniu obowiązującym przed 1 listopada 2015 r., do postępowań uregulowanych tą ustawą należących do właściwości konsula stosowało się przepisy ustawy z 13 lutego 1984 r. o funkcjach konsulów Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: ustawa o funkcjach konsulów). Z kolei jak stanowił art. 30 ustawy o funkcjach konsulów, konsul odmawiał wykonania czynności, która była sprzeczna z prawem lub zasadami współżycia społecznego. Na podstawie ustawy o funkcjach konsulów wydane zostało zarządzenie Ministra Spraw Zagranicznych z 4 listopada 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem (M. P. Nr 35, poz. 233), którego § 11 stanowił, że jeżeli wniosek złożony do konsulatu nie czynił zadość wymaganiom ustalonym w przepisach polskiego prawa konsul powinien wezwać stronę do usunięcia braków w terminie 14 dni, a wezwanie powinno zawierać pouczenie, że nieusunięcie braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Z § 33 tego rozporządzenia wynikało natomiast, że konsul przekazywał stronie decyzję na piśmie lub ustnie w zależności od rodzaju sprawy, obowiązujących przepisów i miejsca zamieszkania strony. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zważywszy na powyższe ustalenia i treść właściwych przepisów konsul nie był uprawniony do pozostawienia wniosku skarżącego datowanego na 22 sierpnia 2015 r. bez rozpoznania. Termin załatwienia sprawy, mając na uwadze wywodzone z zasady praworządności uprawnienie obywatela, aby jego sprawa była załatwiona w rozsądnym terminie, powinien być adekwatny w kontekście rodzaju sprawy i stopnia skomplikowania konkretnego przypadku. Jeżeli organ ocenia, że w sprawie zachodzą przesłanki do odmowy uwzględnienia wniosku z uwagi na jego treść, "to nie można uznać sprawy za złożoną", a więc termin jej załatwienia nie powinien, zdaniem sądu, przekroczyć miesiąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że bezsporne w sprawie było, iż ostatnie zdarzenie, które w ocenie Sądu mogło mieć znaczenie w sprawie, miało miejsce 28 stycznia 2016 r. (postanowienie Ministra uznające zażalenie za bezzasadne) i od tego czasu, nie podejmując rozstrzygnięcia w sprawie, organ pozostaje w bezczynności. Mając powyższe na uwadze Sąd
pierwszej instancji przyznał więc rację skarżącemu, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, a do chwili wniesienia skargi w rozpoznawanej sprawie bezczynność trwała około 6 lat i 4 miesięcy, zaś do dnia wyrokowania o ponad 4 miesiące dłużej.
Przystępując do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym za rażące naruszenie prawa uznaje się stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, iż naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, ale wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia Zdaniem Sądu pierwszej instancji, kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przedstawione zestawienie dat jasno wskazuje, iż organ nie dotrzymał miesięcznego terminu, czego sam nie kwestionował. Biorąc zaś pod uwagę dokonane ustalenia i powołane wyżej wywody, a także okres jaki upłynął
do wniesienia skargi w rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że bezczynność konsula nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd pierwszej instancji jednocześnie nie stwierdził potrzeby przyznania stronie
z urzędu sumy pieniężnej, ani wymierzenia organowi grzywny, w szczególności,
że stosowne wnioski nie zostały zgłoszone w skardze. Wskazał, że te dodatkowe środki mogą być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez zastosowania jednego z możliwych środków, albo ich obydwu organ nadal nie załatwi sprawy. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi, przede wszystkim z uwagi na jej precedensowy charakter. Po skierowaniu do skarżącego pisma o pozostawieniu jego wniosku bez biegu, a następnie po wydaniu postanowienia z 28 stycznia 2016 r. organ pozostawał
w przekonaniu, że sprawa została załatwiona. Chociaż było to błędne przekonanie, to nie wynikało ono ze złej woli organu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł konsul, zaskarżając go
w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:
1) zastosowaniu art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej p.p.s.a.) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku art. 6 ust. 2, art. 18 ust. 1 pkt 2, art. 18a i art. 39 ust. 1 ustawy o dokumentach paszportowych w brzmieniu z 1 października 2015 r. w związku z art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy o funkcjach konsulów
w brzmieniu z 1 października 2015 r. w związku z art. 30 i 31 ust. 1 ustawy o funkcjach konsulów oraz w związku z § 11 i § 33 zarządzenia Ministra Spraw Zagranicznych w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem w brzmieniu z 1 października 2015 r. poprzez uwzględnienie skargi i uznanie, że organ pozostawał w bezczynności, podczas gdy organ prawidłowo rozstrzygnął sprawę, pozostawiając wniosek skarżącego bez rozpoznania, a ponadto poprzez brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i brak jej wyjaśnienia, co pozostawia organ w niepewności co do zasadniczych motywów rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd pierwszej instancji, a tym samym utrudnia kontrolę instancyjną wydanego orzeczenia, a dodatkowo poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy polegające na przyjęciu, że organ nie poinformował skarżącego o przedłużeniu terminu rozpatrzenia jego wniosku, podczas gdy taka informacja została skarżącemu przez organ przekazana, a wniosek został rozpatrzony w terminie wynikającym z tej informacji, co potwierdził sam skarżący;
2) stwierdzeniu przez Sąd pierwszej instancji, w wyniku błędnego zastosowania art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy - nawet w przypadku uznania, iż do bezczynności doszło - nie można tej bezczynności zakwalifikować jako bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a dodatkowo poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy polegające na przyjęciu, że organ nie poinformował skarżącego
o przedłużeniu terminu rozpatrzenia jego wniosku, podczas gdy taka informacja została skarżącemu przez organ przekazana, a wniosek został rozpatrzony
w terminie wynikającym z tej informacji, co potwierdził sam skarżący, a także poprzez nieuwzględnienie, że w okresie od 2016 r. do dnia złożenia skargi skarżący
nie podejmował jakichkolwiek czynności w sprawie, przez cały ten czas posługując się paszportem z dwoma imionami i to w sytuacji, w której organ nadzoru potwierdził prawidłowość działania konsula w zakresie pozostawienia wniosku bez rozpoznania, co skutkowało tym, że konsul pozostawał w usprawiedliwionym przeświadczeniu,
że jego działanie było prawidłowe, co rozpatrywane łącznie nie może prowadzić
do wniosku, że doszło do bezczynności w kwalifikowanej formie.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej wskazane naruszenia przepisów postępowania w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że bezczynność organu miała miejsce i to z rażącym naruszeniem prawa, a powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowały wadliwością oceny działań organu i uwzględnieniem skargi. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono:
a) w przypadku uznania zarzutu opisanego w punkcie 1) za zasadny - o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania;
b) w przypadku uznania za zasadny zarzutu opisanego w punkcie 2) i nieuznania za taki zarzutu opisanego w punkcie 1) - o zmianę punktu 3) zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie, że bezczynność konsula nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wniósł o jej rozpoznanie na rozprawie, a na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazano, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy przyjmując, że w ogóle nie doszło do poinformowania skarżącego o przedłużeniu terminu rozpoznania jego wniosku, a dodatkowo, że w piśmie z 24 września 2015 r. skarżący został poinformowany o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania, podczas gdy nastąpiło to dopiero w piśmie z 1 października 2015 r., co ma znaczenie zarówno dla oceny działań organu, dla stwierdzenia, czy organ pozostawał w bezczynności i dla ustalenia, czy bezczynność miała rażący charakter. Konsul wskazał także, iż - jego zdaniem - Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził jakiejkolwiek wykładni przywołanych w swoim uzasadnieniu przepisów w kontekście stanu faktycznego sprawy, ani w żaden sposób nie wyjaśnił, jak doszedł do swojego przekonania i dlaczego w okolicznościach sprawy działanie organu było nieprawidłowe. Zdaniem konsula, jest to tym bardziej niezrozumiałe, że prawidłowość działania i rozumowania organu została potwierdzona przez organ nadzoru, tj. MSWiA, i to dwukrotnie: pierwszy raz w piśmie Ministra z 2 lipca 2014 r., a następnie w postanowieniu z 28 stycznia 2016 r. (w postanowieniu błędnie wskazano rok 2015), którym oddalił zażalenie skarżącego, potraktowane przez Ministra jako ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a., a więc ponaglenie składane w sytuacji, w której strona przeświadczona jest o bezczynności organu administracji rozpatrującego jej sprawę. Organ nadzoru uznał tym samym, że o bezczynności w tych okolicznościach nie może być mowy, szczegółowo uzasadniając swoje stanowisko w powołanym postanowieniu. W skardze kasacyjnej zarzucono również, że Sąd pierwszej instancji w ogóle pominął przy rozstrzyganiu sprawy przepisy art. 18 ust. 1 pkt 2 (obowiązek zamieszczenia w dokumencie paszportowym m. in. imienia lub imion), art. 18a ust. 1 (działania konsula w przypadku konieczności dokonania zmiany danych w dokumencie paszportowym) i art. 39 ust. 1 (unieważnienie i odmowa wydania dokumentu paszportowego) ustawy o dokumentach paszportowych oraz art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy o funkcjach konsulów, a z przytoczenia (bez jakiejkolwiek analizy) § 11 zarządzenia Ministra Spraw Zagranicznych w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem wysnuł wniosek, że przepis ten nie został prawidłowo zastosowany przez organ. Zdaniem konsula, nie mógł on podjąć żadnych czynności na podstawie złożonego wniosku, a jedynym prawidłowym działaniem w takiej sytuacji było pozostawienie wniosku bez rozpoznania, "aczkolwiek z punktu widzenia celu wniosku sam wniosek był kompletny i nie było potrzeby wzywania do jego uzupełnienia". Odnosząc się z kolei do stwierdzenia, że do bezczynności doszło z rażącym naruszeniem prawa, organ stwierdził, że argumentacja przytoczona przez Sąd pierwszej instancji jest zupełnie niezrozumiała, bowiem z jednej strony Sąd stwierdza, że o rażącym charakterze bezczynności nie świadczy sama długość okresu pozostawania przez organ w bezczynności, po czym tylko na podstawie samego okresu niezałatwienia sprawy stwierdza, że bezczynność ma kwalifikowany charakter, chociaż jednocześnie wskazuje, że przekonanie organu o załatwieniu sprawy było usprawiedliwione.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
1. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie w zakresie kwestionowania legalności rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 i 2 zaskarżonego wyroku. Uwzględnieniu podlega jedynie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, polegającego na stwierdzeniu przez Sąd pierwszej instancji, w wyniku błędnego zastosowania art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
2. Sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej z 1 grudnia 2022 r. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.
3. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu, biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego,
że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności
skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.,
a ponadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które NSA rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
4. Za niezasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, odnoszące się do pkt 1 i 2 zaskarżonego wyroku. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej bezczynność organu bezspornie miała miejsce. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przedmiotowy wniosek o uchylenie czynności materialno-technicznej nie był procedowany w związku z błędnym przyjęciem przez organ, iż należy pozostawić go bez rozpoznania. NSA w pełni zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji i uznaje za własne twierdzenie, że "w judykaturze bezsporne jest, iż na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (uchwała NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13, LEX nr 1356405). Organ administracji publicznej pozostaje więc w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a., ale także wówczas, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. m. in. wyrok NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99, LEX nr 40130). Prowadzi to do wniosku, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, mylnie sądząc, iż zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia wydaniem decyzji administracyjnej.". Przekładając powyższe na okoliczności rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że ani Sąd pierwszej instancji, ani NSA nie kwestionuje, że konsul podjął działanie związane z wnioskiem skarżącego, a więc pismem z 1 października 2015 r. organ poinformował wnioskodawcę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Powyższe pismo organu nie załatwiało jednak sprawy z wniosku skarżącego. Innymi słowy pismo konsula tylko pozornie rozstrzygało wniosek W. N., a w rzeczywistości nie niwelowało stanu bezczynności organu w zakresie rozpatrzenia jego wniosku. Podkreślić należy, że skoro zaś w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, a więc w oparciu o przepisy ustawy o dokumentach paszportowych, ustawy o funkcjach konsulów i zarządzenia Ministra Spraw Zagranicznych w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem (obowiązujące 1 października 2015 r.) konsul nie był uprawniony do pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania, bowiem mógłby to zrobić tylko, gdyby wniosek zawierał braki formalne, - to przez cały okres od momentu przesłania skarżącemu pisma o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania organ pozostawał w bezczynności. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji słusznie stwierdził, że konsul dopuścił się bezczynności w postępowaniu oraz zobowiązał konsula do rozpatrzenia wniosku W. N. w sprawie nr BKK 32-53-1988 - w terminie 30 dni od doręczenia akt administracyjnych z odpisem prawomocnego wyroku.
5. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., NSA orzekł jak w pkt 2. sentencji wyroku.
W pkt 1. sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 188 w związku
z art. 149 § 1a p.p.s.a., ponieważ trafnie wywiedziono w skardze kasacyjnej,
że bezczynność konsula nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać należy, że o rażącym naruszaniu prawa, o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a. można mówić wtedy, gdy rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach jest oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 14 października 2015 r., II SAB/Łd 137/15, LEX nr 1818262). Zdaniem NSA, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie można mówić o takiej sytuacji, bowiem bezczynność konsula była spowodowana wadliwą interpretacją nie w pełni jasnych przepisów prawa, która to interpretacja doprowadziła do nie niwelującego bezczynności działania organu, jakim było wystosowanie do skarżącego pisma o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania. Należy także dodać, że sam Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż "po skierowaniu do skarżącego pisma o pozostawieniu jego wniosku bez biegu, a następnie po wydaniu postanowienia z 28 stycznia 2016 r. organ pozostawał
w przekonaniu, że sprawa została załatwiona. Chociaż było to błędne przekonanie, to nie wynikało ono ze złej woli organu.". To stwierdzenie potwierdza tylko, że brak było podstaw do uznania bezczynności konsula za rażąco naruszającej prawo.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.