II OSK 1747/20

II OSK 1747/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-07-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Wilczewska - Rzepecka
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący/
Tomasz Bąkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2403/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-01-09
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1073
art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2403/19 w sprawie ze skargi E.Z. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność § 4 pkt 7 i pkt 10 lit. a uchwały nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego: R., B. w części obejmującej działkę nr [...] obrębu [...] R.; 2. zasądza od Gminy R. na rzecz E.Z. kwotę 1707 (tysiąc siedemset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2403/19, oddalił skargę E.Z. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
E.Z., pismem z dnia 24 września 2019 r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchwałę Rady Gminy R. nr [...] z dnia [...] 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego: R., B. (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia [...] 2018 r., poz. [...]), w części określającej sposób zagospodarowania terenu oznaczonego w treści uchwały symbolem 2R (w zakresie dotyczącym działki gruntu o nr ew.: [...], obrębu [...]), co do § 4 pkt 7 oraz § 4 pkt 10 lit. a zaskarżonej uchwały w odniesieniu do ww. terenu.
Skarżąca zarzuciła Radzie podjęcie zaskarżonej uchwały z naruszeniem następujących przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") przez dokonanie w zaskarżonej uchwale ustaleń pozostających w sprzeczności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. uchwalonego uchwałą Rady Gminy R. nr [...] z dnia [...]1 2018 r.
Zgodnie z treścią § 4 pkt 7 oraz § 4 pkt 10 lit a zaskarżonej uchwały na całym obszarze oznaczonym symbolem 2R (w tym na działce stanowiącej własność skarżącej) zakazuje się jakiejkolwiek zabudowy. Powyższe pozostaje – zdaniem skarżącej – w sprzeczności ze studium, które dopuszcza zabudowę na terenach rolniczej przestrzeni produkcyjnej, w granicach których jest położona nieruchomość skarżącej.
2. art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, art. 3 ust. 1, art. 4 ust 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 459 ze zm., dalej: "k.c.") oraz w zw. z art. 7, art. 22, art 21 ust. 1, art 31 ust 3, art 64 ust 3, art. 87 ust 2 oraz art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: "Konstytucja RP") przez ich wadliwe zastosowanie, a w konsekwencji przekroczenie przez Radę granic władztwa planistycznego w związku z nadmiernym ograniczeniem prawa Skarżącej do dysponowania i zagospodarowania gruntu, nieproporcjonalnie do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne.
Skarżąca wskazała, że nie zachodziły okoliczności, które uzasadniałyby wyłączenie możliwości jakiejkolwiek zabudowy na działce stanowiącej własność skarżącej. W ocenie skarżącej wprowadzony przez Radę zakaz jakiejkolwiek zabudowy wyklucza możliwość korzystania z działek rolnych w sposób faktycznie odpowiadający ich przeznaczeniu oraz wymaganiom racjonalnej gospodarki, naruszając tym samym w sposób istotny jej prawa do nieruchomości.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym wskazano błędną datę podjęcia zaskarżonej uchwały przez Radę (w Dzienniku wskazano datę [...] 2017 r., podczas gdy uchwałę podjęto w dniu [...] 2018 r.). Następnie skarżąca wskazała na istotną sprzeczność pomiędzy zaskarżoną uchwałą a postanowieniami obowiązującego Studium. Zgodnie bowiem z § 4 pkt 7 oraz 9 4 pkt 10 lit a zaskarżonej uchwały na całym obszarze oznaczonym symbolem 2R (w tym na działce stanowiącej własność skarżącej) dopuszcza się wyłącznie użytkowanie rolnicze i zakazuje się możliwość zabudowy. Powyższe pozostaje w sprzeczności z ustaleniami Studium. Zgodnie bowiem z kierunkami zagospodarowania przestrzennego gminy określonymi w studium, na obszarze, na którym położona jest działka skarżącej (tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej), nie dość, że nie wyłącza się możliwości zabudowy, to wprost taka zabudowa jest dopuszczalna. Na stronie 15 i 16 studium szczegółowo omówiono możliwości realizacji zabudowy na terenach rolniczej przestrzeni produkcyjnej, nie przewidując zakazu zabudowy, za wyjątkiem obszarów szczególnego zagrożenia powodzią (za taki obszar nie jest uznawany teren oznaczony symbolem 2R).
Według skarżącej podniesione powyżej zarzuty co do tzw. nadużycia przez Radę władztwa planistycznego poprzez nieproporcjonalne ograniczenie prawa do korzystania z nieruchomości powinny być rozpatrywane w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie, twierdząc że ustanowiony zakaz zabudowy znajduje uzasadnienie w polityce przestrzennej gminy, którą organ ma prawo kształtować w oparciu o przeprowadzone analizy, warunki miejscowe, ład przestrzenny oraz zasadę zrównoważonego rozwoju.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił skargi, uznając że zaskarżona część uchwały Rady nie jest obarczona istotnymi naruszeniami prawa, które obligowałyby Sąd do wyeliminowania dotkniętych nimi postanowień z obrotu prawnego. Wskazał jednak przy tym, że posiadanie przez skarżącą interesu prawnego w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości z racji tego, iż skarżąca jest właścicielką nieruchomości objętej postanowieniami zaskarżonej uchwały. Według Sądu bezsporne jest również i to, że interes prawny skarżącej został postanowieniami planu naruszony.
Ponadto, Sąd podzielił stanowisko skargi, że zakaz zabudowy obiektywnie ogranicza sposób wykonywania prawa własności nieruchomości przez skarżącą. Zaznaczył jednak, że samo stwierdzenie naruszenia interesu prawnego właściciela gruntu nie jest tożsame z przesądzeniem, że kwestionowane skargą postanowienia planu są prawnie wadliwe. Gmina, jako dysponent władztwa planistycznego, ustala w planie miejscowym zasady zagospodarowania przestrzennego, a zatem jest uprawniona do kształtowania sposobu wykonywania przez właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości ich praw poprzez dopuszczenie możliwości realizowania tylko niektórych z potencjalnie możliwych sposobów zagospodarowania nieruchomości.
Sąd nie podzielił stanowiska, że postanowienia § 4 pkt 7 i 10 lit. a planu wydane zostały, jako sprzeczne z ustaleniami studium, z naruszeniem art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p.
Kierunki zagospodarowania przestrzennego Gminy zamieszczono w załączniku nr 2 do uchwały Rady o uchwalenia studium. W pkt 2.1. załącznika p.t. "Kierunki i wskaźniki zagospodarowania i użytkowania terenów dla poszczególnych terenów funkcjonalnych, w tym wytyczne ich określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego" zawarto – w odniesieniu do terenów "rolniczej przestrzeni produkcyjnej i terenów rolniczych o wysokiej jakości z przewagą gruntów III klasy bonitacyjnej" – m.in. następujące ustalenia:
– (tiret pierwsze) dopuszcza się obsługę produkcji rolnej, hodowlanej, ogrodniczej, usługi, rzemiosło, w tym specjalistycznej produkcji zwierzęcej, mając na uwadze zrównoważony rozwój całej gminy,
– (tiret piąte) dopuszcza się także pozostawienie obszarów w użytkowaniu rolniczym przeznaczonym pod rozwój produkcji roślinnej,
– (tiret szóste) adaptuje się istniejące zainwestowanie zrealizowane zgodnie z obowiązującymi przepisami, dopuszcza się przebudowę i rozbudowę na warunkach dotyczącej nowej zabudowy,
– (tiret dziewiąte) zakazuje się lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko,
– (tiret dziesiąte) udział powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki: 30% = 50%,
– (tiret jedenaste) udział powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki budowlanej: 50% - 70%,
– (tiret dwunaste) wysokość zabudowy – do 12 m.
W pkt 2.2. załącznika odniesiono się natomiast do obszarów wskazanych do objęcia zakazem i ograniczeniami zabudowy i zagospodarowania na podstawie przepisów odrębnych. Przywołana jednostka redakcyjna odwołuje się do pięciu sytuacji tego rodzaju, dotyczących inwestowania w pobliżu lub w granicach: 1) napowietrznych linii elektroenergetycznych, 2) cmentarzy, stref ochronnych ujęć wody, 3) [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, 4) Obszaru specjalnej ochrony ptaków Doliny [...] i [...] [...], 5) terenów górniczych.
Sąd wskazał, że nie można zaprzeczyć, że językowo-systemowa wykładnia przywołanych ustaleń studium, dokonana przez skarżącą, dostarcza istotnych argumentów na rzecz tezy, iż intencją studium mogło być umożliwienie realizacji zabudowy na wszystkich gruntach związanych z gospodarką rolną (z zastrzeżeniem przypadków objętych przepisami szczególnymi). Jednak w ocenie Sądu nie jest to jedyny dopuszczalny sposób wykładni tych ustaleń. W sytuacji, w której omawiany fragment studium nie operuje jednoznacznym, generalnym stwierdzeniem, że na obszarze rolniczej przestrzeni produkcyjnej i terenów rolniczych dopuszcza się realizację zabudowy innej niż związana z lokalizacją przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, z zachowaniem parametrów ustalonych w tiret dziesiąte – dwunaste, nie jest wykluczone w ocenie Sądu przyjmowanie, że: (-) jednoznaczne zagwarantowanie prawa zabudowy gruntu odnosi się wyłącznie do obszarów przeznaczonych pod obsługę produkcji rolnej, hodowlanej, ogrodniczej, usługi, rzemiosło, w tym specjalistycznej produkcji zwierzęcej (tiret pierwsze), a to z uwagi na fakt, iż istnienie odpowiedniej zabudowy jest oczywistym warunkiem prowadzenia ww. obsługi działalności produkcyjnej, (-) prawo zabudowy gruntów przeznaczonych wyłącznie pod produkcję roślinną (które to grunty studium wyodrębnia w tiret piątym), do której to produkcji istnienie zabudowy nie jest niezbędne, nie zostało w studium zagwarantowane (co jednakże nie wyklucza ustanowienia takiego uprawnienia w planie miejscowym), ewentualnie odnosi się (w kontekście przebudowy i rozbudowy zgodnie z postanowieniami tiret szóstego) wyłącznie do takich gruntów z tej kategorii, na których jest już zrealizowana zabudowa. Zdaniem Sądu wątpliwości co do wykładni studium Gminy należy rozstrzygnąć na rzecz niezbędnej elastyczności w konstruowaniu planów miejscowych, umożliwiającej przesądzanie w procedurze planistycznej o dopuszczalności lub niedopuszczalności zabudowy gruntów pozostawionych w użytkowaniu rolniczym, przeznaczonym pod rozwój produkcji roślinnej.
Sąd nie podzielił stanowiska skargi co naruszenia w sprawie art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, art. 3 ust. 1, art. 4 ust 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art 140 k.c. oraz w zw. z art. 7, art. 22, art 21 ust. 1, art. 31 ust 3, art.64 ust. 3, art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez ich wadliwe zastosowanie, a w konsekwencji przekroczenie przez Radę granic władztwa planistycznego w związku z nadmiernym ograniczeniem prawa Skarżącej do dysponowania i zagospodarowania gruntu, nieproporcjonalnie do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne.
W ocenie Sądu ustalony w planie zakaz zabudowy terenu o symbolu 2R nie narusza granic władztwa planistycznego Gminy, w tym nie narusza wymogu proporcjonalności ograniczenia prawa własności w stosunku do chronionego interesu publicznego. Plan konsekwentnie wyodrębnia zwarte strefy: 1) zabudowy gruntów rolnych (tereny RU – tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, położonej we wschodniej części obszaru objętego planem) oraz 2) strefę wolną od takiej zabudowy (część środkowa i zachodnia). Sąd uznał, że oczywistą intencją ustanowienia strefy wolnej od zabudowy było zagwarantowanie przeznaczenia gruntów rolnych tej strefy ściśle i bezpośrednio na potrzeby produkcji roślinnej, niewymagającej dodatkowej infrastruktury.
Według Sądu skarżąca trafnie wskazała na rozbieżność w oznaczeniu daty podjęcia zaskarżonej uchwały, zachodzącą pomiędzy tekstem uchwały, znajdującym się w aktach planistycznych Rady, przekazanych Sądowi (data ta to [...] 2018 r. – data prawidłowa) a tekstem uchwały, opublikowanym w publikatorze (data ta do [...] 2017 r. – data oznaczona wadliwie). Stan ten nie prowadzi jednak do istotnego naruszenia prawa, w szczególności nie wpłynął w żaden sposób na wejście uchwały w życie (w § 10 uchwały wskazano bowiem, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dnia od dnia ogłoszenia). Materia ta winna być przedmiotem sprostowania na zasadach wskazanych w art. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła E.Z., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.
Wyrokowi zarzucono:
I. w trybie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego, tj.:
– art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że uchwała Rady Gminy R. nr [...] z dnia [...] 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu geodezyjnego: R., B. w zaskarżonej części nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. uchwalonego uchwałą Rady Gminy R. nr [...] z dnia [...]1 2018 r., pomimo tego, że z literalnej wykładni postanowień rzeczonego Studium wprost wynika możliwość zabudowy terenu, który obejmuje działkę Skarżącej, a zaskarżona uchwała taką możliwość arbitralnie wyklucza. Brak jest podstaw, aby ewidentny brak spójności pomiędzy postanowieniami zaskarżonej uchwały a Studium próbować uzasadniać na korzyść organu, zmierzając tym samym do zapewnienia "niezbędnej elastyczności w konstruowaniu planów miejscowych".
– Art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz w zw. z art. 7, art. 22, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3, art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez ich wadliwe zastosowanie, a w konsekwencji tego przyjęcie, że arbitralne wyłączenie możliwości zabudowy mieści się w granicach tzw. władztwa planistycznego, pomimo tego, że w treści zaskarżonej uchwały Rada Gminy R. nie podjęła nawet próby uzasadnienia tak daleko idącej ingerencji w prawo własności nieruchomości, która de facto narusza istotę tego prawa.
II. W trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
– art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo tego, że charakter przepisów, które zostały naruszone w związku z podjęciem przez Radę Gminy R. zaskarżonej uchwały stwarzał konieczność stwierdzenia jej nieważności w zaskarżonym zakresie w trybie art. 147 § 1 p.p.s.a.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi co do istoty w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie.
Za niezasadny należało uznać zarzut błędnej wykładni art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, konieczne jest wyjaśnienie jak wskazane w tym zarzucie przepisy powinny być rozumiane i na czym polegał błąd Sądu I instancji w interpretacji tych przepisów (por. wyrok NSA z 19.05.2022 r., II OSK 1775/19, LEX nr 3356953). W niniejszej skardze brakuje wykazania, które z dyrektyw interpretacyjnych, użytych przy wykładni wskazanych powyżej przepisów, zostały naruszone i jakie powinno być prawidłowe rozumienie tychże przepisów (zob. wyrok NSA z 28.07.2022 r., I OSK 1925/21, LEX nr 3400293).
Należy natomiast zgodzić się ze skarżącą, że ustalenia § 4 pkt 7 oraz § 4 pkt 10 lit. a zaskarżonej uchwały wykraczają poza granice władztwa planistycznego.
Prawo własności (i wynikająca z tego prawa wolność zabudowy) zostało objęte ochroną norm konstytucyjnych. Zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP: "Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia". Własność i wynikające z niej prawa podmiotowe nie mają jednak charakteru absolutnego i doznają szeregu ograniczeń, przy czym w myśl art. 64 ust. 3 Konstytucji RP: "Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności." Z kolei granice ingerencji w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw zostały wytyczone konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Zatem ograniczenie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, które dokonuje się, stosownie do art. 6 ust. 1 u.p.z.p., również ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może być ustanawiane, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jako konieczne z uwagi na bezpieczeństwo i porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i prawa innych osób. Ograniczenie to nie może jednak naruszać istoty tego prawa (por. wyrok NSA z 10.08.2022 r., II OSK 2931/19, LEX nr 3427001).
Art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. obliguje organy planistyczne do uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności. Wprawdzie nie oznacza to, że ustalenia planu nie mogą w żaden sposób wkraczać w sferę praw podmiotowych właściciela nieruchomości. Art. 6 ust. 1 u.p.z.p. stanowi wprost, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Kształtowanie wykonywania prawa własności, będące de facto ograniczaniem wykonywania tego prawa, musi być jednak uzasadnione i mieścić się w granicach obowiązującego porządku prawnego. (wyrok NSA z 19.10.2022 r., II OSK 1518/21, LEX nr 3447858).
Działalności rolniczej, niezależnie od jej profilu, towarzyszy zabudowa funkcjonalnie związana z tą działalnością, stanowiąc integralny element terenów rolnych. Z tego też względu, co do zasady zabudowa służąca wykonywaniu działalności rolniczej na terenach rolnych jest dopuszczalna. Wyjątki w tym zakresie powinny być zatem przekonywująco uzasadnione. Wprowadzony w planie miejscowym całkowity zakaz zabudowy gruntach rolnych skarżącej, nie jest konsekwencją szczególnych warunków zagospodarowania terenu i nie został przekonująco uzasadniony jako konieczny ze względu na ochronę wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Daje to podstawy do uznania, że zakaz jakiejkolwiek zabudowy obejmujący nieruchomość skarżącej stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, w rozumieniu w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., co zgodnie z tym przepisem, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Brak usprawiedliwionych powodów, o których mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dla ograniczenia korzystania z własności nieruchomości poprzez wprowadzenie w planie miejscowym w odniesieniu do terenów rolnych położonych na działce skarżącej całkowitego zakazu zabudowy, należało więc uznać za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.
Konsekwencją nieprawidłowej oceny Sądu I instancji zastosowania wymienionych wyżej przepisów przez organy planistyczne, stanowiącej podstawę do uwzględnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego jest równoczesne naruszenie art. 151 p.p.s.a., podnoszone w skardze kasacyjnej jako zarzut naruszenia przepisu postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przepis art. 151 p.p.s.a. ma charakter wynikowy. Chcąc zatem skutecznie powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu należało wykazać, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania. Zatem przy powiązaniu tego zarzutu z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów prawa materialnego należy uznać, że został on postawiony zasadnie.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 147 § 1 oraz 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.