II OSK 1746/22

II OSK 1746/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska
Małgorzata Miron
Zdzisław Kostka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 74 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Publikacja w u.z.o.
ONSAiWSA 2023 r., Nr 4, poz. 65
Tezy
Termin załatwienia wniosku strony o udostępnienie akt sprawy powinien być określony na podstawie art. 35 § 1 k.p.a. stosowanego per analogiam.
Sentencja
Dnia 9 marca 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. M. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wa 141/22 w sprawie ze skargi J. M. A. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie wniosku o udostępnienie akt administracyjnych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wa 141/22, oddalił skargę J. M. A. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie akt administracyjnych w sprawie dotyczącej udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że Sąd ten m.in. ustalił, iż w toku postępowania prowadzonego przez Wojewodę Mazowieckiego w sprawie wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy pełnomocnik skarżącej 6 grudnia 2021 r. złożył wniosek o wyznaczenie konkretnego terminu, w którym mógłby zapoznać się z aktami sprawy. Wniosek ten został doręczony organowi administracji 9 grudnia 2021 r. Następnie 12 stycznia 2022 r. złożono ponaglenie w sprawie załatwienia wskazanego wniosku, a 25 stycznia 2022 r. organ administracji wydał decyzję, którą udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy. 9 lutego 2022 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie akt administracyjnych. 17 lutego 2022 r. pełnomocnik skarżącej, po powzięciu wiadomości, że w sprawie została wydana decyzja, zrezygnował z przeglądania akt administracyjnych.
Uwzględniając wskazane okoliczności faktyczne Sąd pierwszej instancji uznał, że Wojewoda nie był bezczynny w zakresie udostępnienia pełnomocnikowi skarżącej akt administracyjnych.
Sąd pierwszej instancji zauważył, że kwestia udostępnienia akt sprawy jest zagadnieniem wpadkowym wobec sprawy głównej, tj. sprawy, która ma się zakończyć wydaniem decyzji administracyjnej. Żądanie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich notatek i odpisów, a także uwierzytelnienia tych odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów może być załatwione albo poprzez czynność materialno-techniczną w postaci udostępnienia stronie akt i umożliwienia jej sporządzenia odpisów (uwierzytelnienia odpisów), albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia akt na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. Sąd stwierdził, że Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje odrębnych terminów dla załatwienia wniosku strony o udostępnienie akt i z tego powodu do takiego wniosku znajdzie zastosowanie ogólna zasada szybkości i prostoty postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. Następnie zauważył, że prawo strony dostępu do akt sprawy jest jedną z form realizacji w postępowaniu zasady ogólnej zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu oraz że z uwagi na wagę dostępu do akt sprawy dla ochrony praw strony w postępowaniu, konieczne jest zapewnienie stronie skutecznej ochrony sądowej przed sytuacją, w której organ odmawia faktycznie stronie dostępu do akt, nie wydając równocześnie postanowienia w trybie art. 74 § 2 k.p.a. Środkiem takiej ochrony sądowej jest – zdaniem Sądu pierwszej instancji - skarga na bezczynność. Dalej wskazał, że dla uwzględnienia skargi na bezczynność konieczne jest, poza innymi warunkami, ustalenie, że organ był zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Odnosząc to do okoliczności rozpoznawanej sprawy stwierdził, że nie można przyjąć, że organ administracji faktycznie odmówił lub uniemożliwił pełnomocnikowi skarżącej dostępu do akt sprawy. Wskazał, że pełnomocnik skarżącej wezwał organ w piśmie z 6 grudnia 2021 r. do wyznaczenia mu przez Wojewodę terminu, w którym będzie mógł zapoznać się z aktami sprawy, że obowiązujące przepisy nie zobowiązują organu do rozpoznania tego rodzaju wniosku strony oraz że brak reakcji organu na tego rodzaju wezwanie nie jest równoznaczny z faktyczną odmową dostępu do akt sprawy. Sąd dodał, że zasadą jest, iż strona zapoznaje się z aktami sprawy w siedzibie organu oraz że w pewnych przypadkach strona może również żądać sporządzenia przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. Zauważył, że jednak żądanie zgłoszone przez pełnomocnika skarżącej nie dotyczyło uzasadnionego wniosku nadesłania kopii wybranych dokumentów z akt sprawy. Stwierdził też, że z akt sprawy nie wynika, aby pełnomocnik udał się do siedziby organu w godzinach urzędowania i odmówiono mu faktycznie dostępu do akt sprawy. W ocenie Sądu pierwszej instancji w tych okolicznościach brak podstaw, aby przyjąć, że Wojewoda był bezczynny w zakresie udostepnieniu akt sprawy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji już z tego powodu skarga podlegała oddaleniu.
Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że niezależną podstawą do oddalenia skargi jest okoliczność, że organ jeszcze przed wniesieniem skargi na bezczynność załatwił sprawę zgodnie z wnioskiem strony decyzją z dnia 25 stycznia 2022 r. oraz to, że pełnomocnik skarżącej 17 lutego 2022 r. zrezygnował z przeglądania akt sprawy w związku z przekazaną mu telefonicznie informacją o wydaniu decyzji w sprawie. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w rozpoznawanej sprawie strona postępowania nie zażądała udostępnienia akt sprawy po zakończeniu postępowania, jak również z okoliczności sprawy nie wynika, aby strona postępowania była zainteresowana dostępem do akt po zakończeniu postępowania. Zdaniem Sądu pierwszej instancji można zatem uznać, mając na uwadze wpadkowy i służebny charakter kwestii dostępu do akt sprawy wobec sprawy głównej, że jeszcze przed wniesieniem skargi na bezczynność odpadła podstawa (uzasadnienie) do domagania się przez stronę dostępu do akt sprawy. Uzasadnieniem tym było bowiem dążenie strony do realizacji czynnego udziału w postępowaniu w celu uzyskania rozstrzygnięcia zgodnego z podaniem. W takim układzie procesowym – w ocenie Sądu pierwszej instancji - skarga na bezczynność nie realizowała, już w chwili jej wniesienia, swojej podstawowej funkcji, tj. doprowadzenia do udostępnienia stronie akt sprawy. Podtrzymywanie w takim przypadku skargi, zwłaszcza w świetle oświadczenia pełnomocnika skarżącej z 17 lutego 2022 r. o rezygnacji z prawa dostępu do akt sprawy, może być również – zdaniem Sądu pierwszej instancji - uznane jako nadużycie prawa. Jak stwierdził, "(t)akie postępowanie pozostaje w szczególności w sprzeczności z powszechnie uznaną zasadą prawa venire contra factum proprium nemini licet - nikt nie może powoływać się na fakty czy okoliczności sprzeczne z jego poprzednimi oświadczeniami lub czynnościami".
W skardze kasacyjnej od wyroku Sądu pierwszej instancji skarżąca, zaskarżając wyrok w całości, przytoczyła podstawy kasacyjne w których zarzuciła naruszenie:
- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 – 3 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi, pomimo że w dniu wniesienia skargi Wojewoda Mazowiecki był bezczynny w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie akt postępowania,
- art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 – 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na bezczynność z uwagi na fakt, że skarżąca wobec wydania po złożeniu wniosku o udostępnienie akt postępowania i przed udostępnieniem tych akt korzystnego dla skarżącej rozstrzygnięcia zrezygnowała z przeglądania akt, mimo że okoliczność ta była bez znaczenia dla sprawy i mogła jedynie stanowić podstawę do umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania organu administracji do rozpoznania wniosku o udostępnienie akt postępowania,
- art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 – 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na bezczynność z uwagi na fakt, że pełnomocnik skarżącej nie podjął próby zapoznania się z aktami sprawy w siedzibie organu administracji, pomimo że ze sposobu organizacji pracy Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego wynika, że zapoznanie się z aktami sprawy wymaga wcześniejszego umówienia się poprzez złożenie wniosku na piśmie lub w formie elektronicznej.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenia, że Wojewoda Mazowiecki dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie akt sprawy, która to bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzeczono się rozprawy. Złożono też wniosek o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z załączonych do akt dokumentów, mianowicie zrzutów ekranu ze strony internetowej Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego, mających potwierdzać fakt, że udostępnianie akt spraw w tym urzędzie zostało zorganizowane w sposób przedstawiony w jednej z podstaw kasacyjnych.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W ocenie NSA rozpoznającego skargę kasacyjną istotne znaczenie dla oceny zasadności jej podstaw ma stwierdzenie (trafnie zasygnalizowane przez Sąd pierwszej instancji), że w sprawie bezczynności polegającej na niezałatwieniu wniosku o udostępnienie akt sprawy nie mają bezpośredniego zastosowania przepisy rozdziału 7 działu I ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.). Przepisy tego rozdziału, jak przede wszystkim wskazuje jego tytuł, a także treść zamieszczonych w nim przepisów, dotyczą załatwiania spraw, czyli spraw administracyjnych w znaczeniu, o którym mowa w art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Dodatkowym argumentem na rzecz takiego stanowiska jest kilka przypadków, gdy ustawodawca w Kodeksie postępowania administracyjnego wyraźnie wskazuje, że przepisy zawarte w rozdziale 7 Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie do innego zakresu tego kodeksu niż załatwianie spraw w znaczeniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Są to art. 106 § 6, art. 185 § 2 i art. 237 § 4 k.p.a.
Podstawową konsekwencją takiego stanu prawnego jest stwierdzenie, że w Kodeksie postępowania administracyjnego w istocie nie określono terminu udostępnienia akt sprawy. Nie uregulowano tej kwestii w przepisach dotyczących udostępniania akt sprawy (art. 73 – art. 74a k.p.a.) i brak podstaw, aby stosować w tym przypadku bezpośrednio art. 35 k.p.a. Kolejną konsekwencją takiego stanu prawnego jest także to, że brak podstaw prawnych, aby do udostępnienia akt sprawy stosować definicje bezczynności i przewlekłości sformułowane w art. 37 § 1 k.p.a. W zakresie terminu udostępnienia akt sprawy, przez co należy rozumieć zarówno udostępnienie akt sprawy, jak i ewentualne wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 74 § 2 k.p.a., istnieje zatem luka prawna.
Nie ulega wątpliwości, że na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku udostępnienia akt sprawy przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wynika to z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259), w którym stanowi się, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a., czyli m.in. w przypadku, gdy organ administracji w postępowaniu administracyjnym wydaje postanowienie, na które służy zażalenie. Zgodnie zaś z art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
Jest oczywiste, że w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania konieczne jest ustalenie, że w postępowaniu administracyjnym miał miejsce jeden z tych stanów. Jest też oczywiste, że zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania to stan niezgodności z prawem. Kryterium kontroli wykonywania administracji publicznej dokonywanej przez sądy administracyjne, której jednym ze środków jest skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jest bowiem zgodność z prawem. Rozstrzygnięcie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie udostępnienia akt sprawy wymaga zatem oceny, czy doszło do naruszenia określonego przepisu prawa, przede wszystkim zaś przepisu, który określałby czas w jakim organ administracji jest zobowiązany udostępnić akta sprawy albo wydać postanowienie o odmowie udostępnienia akt sprawy. Jednakże, jak wskazano wyżej, w tym zakresie występuje luka prawna. Ta luka prawna wymaga zatem usunięcia, aby można było rozpoznawać skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania w zakresie udostępnienia akt sprawy.
Wskazaną lukę prawną można usunąć stosując rozumowanie per analogiam. Poszukując podobnej regulacji, odpowiedniej do zastosowania w przypadku rozpoznania wniosku o udostępnienie akt sprawy, w sposób oczywisty nasuwa się art. 35 k.p.a., w którym uregulowano kwestie dotyczące terminów załatwienia sprawy. Niestety sformułowania użyte w powołanym przepisie nie pozwalają na przyjęcie jednoznacznych kryteriów określenia terminu. Ustawodawca posługuje się bowiem w tym przepisie terminami w sensie ścisłym - "nie później niż w ciągu miesiąca", "nie później niż w ciągu dwóch miesięcy", "w ciągu miesiąca" (art. 35 § 3), terminami określonymi przez użycie zwrotów niedookreślonych - "bez zbędnej zwłoki" (art. 35 § 1), "niezwłocznie" (art. 35 § 2) oraz terminem określonym przez użycie tych dwóch sposobów łącznie - "niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca" (art. 35 § 3a). Przy tego rodzaju unormowaniu wątpliwości powstają nawet podczas próby określenia, co znaczy "niezwłocznie". Słowo "niezwłocznie" jest synonimem słowa "natychmiast". Jednakże, z art. 35 § 3a k.p.a. wynika, że "niezwłocznie", a więc "natychmiast", może trwać aż do miesiąca. W tej sytuacji, w ocenie NSA, należy uwzględnić systematykę art. 35 k.p.a. i przyjąć, że w paragrafie pierwszym tego przepisu wyrażono zasadę, według której sprawy powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Tę zasadę należy uznać za wzorzec postępowania organu administracji w zakresie załatwienia wniosku o udostępnienie akt sprawy. Zatem, w ocenie NSA termin załatwienia wniosku strony o udostępnienie akt sprawy powinien być określony na podstawie art. 35 § 1 k.p.a. stosowanego per analogiam.
Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że określając termin załatwienia wniosku o udostępnienie akt sprawy należy uwzględnić zwłokę w załatwieniu wniosku, która nie była zbędna. Można więc przyjąć, że w okolicznościach konkretnej sprawy organ administracji nie miał obowiązku podejmowania działań, mających na celu udostępnienie akt sprawy (np. wyznaczenia terminu zapoznania się z aktami sprawy) oraz że nie miał obowiązku wydania postanowienia o odmowie udostępnienia akt sprawy, gdyż powstrzymanie się z tymi czynnościami było usprawiedliwione. Wówczas nie będzie można zarzucić organowi administracji, że załatwiając wniosek o udostępnienie akt sprawy naruszył art. 36 § 1 k.p.a. i tym samym postawienia mu zarzutu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.
W rozpoznawanej sprawie nie chodziło o dostęp do akt sprawy po jej zakończeniu. Świadczą o tym treść pisma z 6 grudnia 2021 r. oraz niekwestionowany w skardze kasacyjnej fakt, że pełnomocnik skarżącej po powzięciu informacji, że w sprawie wydano korzystną dla skarżącej decyzję zrezygnował z prawa dostępu do akt. Pismo z 6 grudnia 2021 r. stanowiło odpowiedź skarżącej na wezwania organu administracji z 19 listopada 2021 r. przedłożenia określonych dokumentów koniecznych do załatwienia jej wniosku. W piśmie tym wniosek o udostępnienie akt sprawy został sformułowany w następujący sposób: "Równocześnie, mając na uwadze okoliczność, że Wojewoda Mazowiecki zdaje się nie dysponować kompletną dokumentacją, przesłaną wcześniej zarówno do Wojewody Mazowieckiego, jak i Wojewody Warmińsko - Mazurskiego, na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. wnoszę o umożliwienie mi przejrzenia akt sprawy w siedzibie organu. Z uwagi na trudności w dostępie do akt wnoszę o wskazanie konkretnego terminu (daty i godziny), kiedy zapoznanie z aktami będzie możliwe". Następnie skarżąca przy piśmie z 23 grudnia 2021 r., doręczonym Wojewodzie 30 grudnia 2021 r., ponownie odpowiadając na wezwania organu z 19 listopada 2021 r., przedłożyła szereg dokumentów. Po doręczeniu organowi pisma z 23 grudnia 2021 r. organ nie podejmował żadnych dalszych czynności wyjaśniających, tylko 25 stycznia 2022 r. wydał decyzją zgodną z żądaniem skarżącej.
W tych okolicznościach wydanie decyzji zgodnej z żądaniem skarżącej definitywnie uchylało obowiązek organu udostępnienia akt. Co więcej, zbędne było odpowiadanie przez organ administracji na żądanie udostępnia akt sprawy, gdy organ administracji, co prawda nie wydał jeszcze decyzji zgodnej z żądaniem skarżącej, ale otrzymał od skarżącej dokumenty, które - jak się okazało - stanowiły wystarczającą podstawę do wydania takiej decyzji. Zatem zwłoka w załatwieniu wniosku skarżącej o udostępnienie akt nie była zbędna. Zwłoka była uzasadniona tym, że już po doręczeniu organowi administracji pisma z 23 grudnia 2021 r. okazało się, że udostępnienie pełnomocnikowi skarżącej akt sprawy jest niepotrzebne, gdyż wgląd w akta był mu potrzebny w celu ustalenia, jakie dokumenty zostały zgromadzone w aktach do 6 grudnia 2021 r., zaś dokumenty przedłożone przy piśmie z 23 grudnia 2021 r. okazały się wystarczające dla załatwienia sprawy. Nie można więc było organowi administracji zarzucić naruszenia art. 35 § 1 k.p.a. przez to, że ani nie udostępnił skarżącej (jej pełnomocnikowi) akt sprawy, ani nie wydał postanowienia, o którym mowa w art. 74 § 2 k.p.a. Tym samym oddalenie skargi na bezczynność było zgodne z prawem, zaś podstawy kasacyjne okazały się niezasadne.
Mając to wszystko na uwadze NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.
Wobec tego, że skarżąca w skardze kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a organ administracji w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.