II OSK 1744/22

II OSK 1744/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący sprawozdawca/
Marzenna Linska - Wawrzon
Piotr Broda
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II SA/Op 471/21 - Wyrok WSA w Opolu z 2022-03-15
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. sp. z o.o. z siedzibą w U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 15 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Op 471/21 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 29 czerwca 2021 r. nr IN.I.7721.11.6.2021.ATŚ w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 15 marca 2022 r., II SA/Op 471/21, w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Wojewody Opolskiego (dalej Wojewoda) z dnia 29 czerwca 2021 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Strzeleckiego (dalej Starosta) z dnia 18 maja 2021 r. oraz zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia 18 maja 2021 r. Starosta - po rozpatrzeniu wniosku R. Sp. z o.o. w J. (dalej inwestor lub Spółka) z dnia 31 marca 2021 r., uzupełnionego w dniu 15 kwietnia 2021 r. - zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na budowę zakładu produkcji wibroprasowanych elementów betonowych wraz z infrastrukturą w S. na działkach nr [...], obręb ewid. S., jednostka ewid. [...] - obszar wiejski.
Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Skargę na powyższą decyzję wniosła K. P.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uwzględnił skargę.
Sąd wskazał, że organy obu instancji, po uzupełnieniu przez Spółkę projektu budowlanego z dnia 31 marca 2021 r., wydały decyzje, w których uznały za zgodną z prawem inwestycję polegającą na budowie zakładu produkcji wibroprasowanych elementów betonowych wraz z infrastrukturą w S. na działkach nr [...]. W ocenie Sądu stanowisko to jest przedwczesne i dowolne, ponieważ nie zostało wystarczająco uzasadnione zarówno w sferze faktycznej, jak i prawnej.
W opinii Sądu, organy nie wyjaśniły w sposób dostateczny podstaw prawnych wydanych decyzji, a decyzja Starosty praktycznie pozbawiona jest uzasadnienia prawnego. Nie omówiono w niej bowiem zastosowanych przepisów Prawa budowlanego w kontekście okoliczności faktycznych sprawy oraz zgromadzonego materiału dowodowego, ograniczając się do ogólnego podsumowania, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast organ w ogóle nie wskazał zapisów planu, które były przedmiotem jego oceny. Nie wiadomo, jakie warunki przewidziane w planie powinna spełniać planowana inwestycja, przykładowo dotyczące konkretnych wskaźników zabudowy. W przekonaniu Sądu stanowisko Starosty w zakresie zgodności inwestycji z planem miejscowym należało poprzedzić dokładną analizą postanowień tego planu, zaś analiza ta powinna znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji. Tak się jednak nie stało w rozpoznawanej sprawie. Tym samym lakoniczna ocena zgodności inwestycji z obowiązującym na danym terenie planem, pozbawiona bliższego wyjaśnienia zajętego stanowiska, nie może zostać uznana za wystarczającą. Ponadto z kontrolowanej decyzji Starosty nie wynika, by organ ten analizował przedłożone rozwiązania projektowe pod jakimkolwiek kątem, stosownie do wymogów art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2020.1333 ze zm.; dalej p.b.), choć w prowadzonym postępowaniu dostrzegł braki w projekcie budowlanym, nakazując inwestorowi ich usunięcie w postanowieniu z dnia 14 kwietnia 2021 r. W tym zakresie nie przedstawiono jednak w decyzji ustaleń i oceny zarówno w odniesieniu do złożonego w dniu 31 marca 2021 r. projektu budowlanego, jak i w odniesieniu do nadesłanego przez inwestora uzupełnienia tegoż projektu, przede wszystkim w aspekcie jego zupełności oraz spełnienia wymogów przepisów techniczno-budowlanych. Organ I instancji ogólnie stwierdził, że inwestor spełnił wymagania określone w art. 32 ust. 4 p.b. Podobne błędy do opisanych powyżej popełnił organ odwoławczy, który pomimo wyraźnego stwierdzenia, że dokonał ponownego rozpoznania wniosku z dnia 31 marca 2021 r., swoją ocenę ograniczył tylko do przedstawienia końcowych wniosków w kontekście spełnienia wymogów z art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 p.b. oraz ogólnego podsumowania, że wniosek o pozwolenie na budowę jest kompletny, projekt budowlany jest zgodny z miejscowym planem, zaś projekt zagospodarowania jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. W pozostałych kwestiach wymagających zbadania, w tym m.in. zgodności inwestycji z przepisami zawartymi w rozporządzeniach wykonawczych do Prawa budowlanego, organ odwoławczy praktycznie nie przedstawił w decyzji żadnej analizy, a jednocześnie stwierdził, że projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Organ ten nie wskazał ani jednego przepisu techniczno-budowlanego, który wziął pod uwagę przy ocenie zgodności z prawem planowanej inwestycji. Nie wiadomo zatem w świetle jakich przepisów dokonano oceny planowanej inwestycji i co było przedmiotem oceny Wojewody.
Podsumowując Sąd uznał, że uchybienia w postaci niewyjaśnienia w sposób dostateczny podstawy prawnej wydanych decyzji, z uwzględnieniem okoliczności faktycznych sprawy, stanowią o podjęciu rozstrzygnięcia z naruszeniem przede wszystkim wymogów określonych w art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U.2021.735; dalej k.p.a.).
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł uczestnik postępowania R. Sp. z o.o. w U., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
1. przepisów postępowania, tj.:
a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustrojów sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269 ze zm.; dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na uchyleniu decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, pomimo że:
- organy administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne i niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy wszczętej wnioskiem inwestora o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę, ustalenia przez nie poczynione są osadzone w materii, którą organy miały ocenić i które wymagały rozstrzygnięcia, a ponadto uzasadniły swe decyzje w sposób właściwy i wystarczający, podczas gdy w wyniku błędnej oceny Sądu I instancji, zostały one uznane za wydane z naruszeniem przepisów k.p.a., mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
- organy administracyjne, w tym zwłaszcza organ II instancji, nie dopuściły się żadnych błędów przy badaniu sprawy, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności dawać podstawę do uchylenia decyzji organu II instancji,
- Sąd I instancji nie wskazał w sposób konkretny błędów oraz braków w ustaleniach jakich dopuściły się organy administracyjne, a w szczególności (zwłaszcza ze wskazaniem właściwych przepisów prawa materialnego) co organy winny zbadać ponad wskazane w decyzjach okoliczności determinowane zakresem rozstrzygnięcia administracyjno-prawnego w sprawie, także wobec braku wymienienia przez Sąd I instancji konkretnych uchybień organów, a jedynie poprzestanie na bardzo lakonicznym stwierdzeniu, o braku właściwego uzasadnienia prawnego i faktycznego, co skutkuje dla skarżącego kasacyjnie brakiem możliwości ustalenia czym w istocie kierował się Sąd wydając wyrok oraz jakie przepisy prawa według Sądu zostały naruszone lub pominięte,
- organy administracyjne prawidłowo i w sposób wystarczający wskazały, jakie podstawy prawne legły u podstaw wydanych decyzji administracyjnych,
co skutkowało błędnym uznaniem przez Sąd I instancji, iż istnieją braki w ustaleniach oraz uzasadnieniach obu decyzji, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji organu II instancji, a także wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu I instancji;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 8 § 1, art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji, poprzez błędne uznanie, iż organy naruszyły zasadę pogłębiania zaufania jego uczestników do władzy publicznej oraz zasadę przekonywania, podczas gdy uzasadnienie decyzji organu II instancji jest sformułowane jasno, rzetelnie i odnosi się do zarzutów strony wnoszącej skargę,
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 15 k.p.a. przez niezasadne uznanie, że organ II instancji naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania w postaci braku ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, w tym braku odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania, podczas gdy prawidłowa analiza przeprowadzonych przez organ II instancji ustaleń i ocen doprowadziłaby Sąd I instancji do odmiennych konkluzji, a mianowicie, że organ II instancji nie powielił ustaleń organu I instancji, a w swej decyzji zawarł własne, oparte na ponownym rozpatrzeniu sprawy stanowisko, z uwzględnieniem całokształtu sprawy oraz zarzutów strony;
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. poprzez błędnie uznanie, że sądy administracyjne orzekają w oparciu o uzasadnienie decyzji organu II instancji, a nie na podstawie całości materiału zgromadzonego w aktach sprawy, pomimo że organ II instancji wykonał obowiązki związane z przesłaniem całości akt sprawy wraz z odpowiedzią na skargę;
e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, gdy w sprawie zachodziły podstawy do oddalenia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a.;
f) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne i niewystarczające wskazanie w ramach obowiązku wyjaśnienia w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, źródeł prawa materialnego z których wynikła negatywna ocena postępowań obu organów, w szczególności niewskazanie jakich ustaleń i w jakim zakresie oraz w oparciu o jakie przepisy prawa materialnego organy nie poczyniły lub które bezzasadnie pominęły, co wpływa również na kolejny widoczny brak sporządzonego uzasadnienia (str. 13 ostatni akapit), w postaci nie zawarcia wskazań co do dalszego postępowania, mimo że sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji - Sąd I instancji ogranicza się w omawianej materii do stwierdzenia że wskazania do co dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia, jednakże pozostała wcześniejsza część wymaganych konkretnych wskazań nie zawiera;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
g) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 i 4 oraz art. 32 ust. 4 p.b., polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji organu II instancji, pomimo że została ona wydana w oparciu o obowiązujące przepisy prawa materialnego, wyznaczające zarówno kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej, jak i zakres badania oraz rozstrzygnięcia w sprawie wywołanej wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę, a ponadto gdy w związku z określeniem przez inwestora (projektanta inwestycji) zakresu zamierzenia, nie było potrzeby lub podstaw do badania wniosku w oparciu o bliżej nieokreślone przez Sąd I instancji przepisy prawa materialnego lub okoliczności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Wbrew zarzutom podniesionym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji zasadnie ocenił, że organy nie wyjaśniły w sposób dostateczny podstaw prawnych wydanych decyzji. W szczególności nie wiadomo, jakie warunki określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powinna spełniać planowana inwestycja, chociaż obowiązujące dla terenu zainwestowania unormowania zawarte w uchwale Rady Miejskiej w Ujeździe z dnia 28 grudnia 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru obejmującego część wsi Sieroniowie (Dz.Urz.Woj.Op. 2018.219; dalej mpzp) określają parametry i wskaźniki zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W decyzjach organów obu instancji brak jest bowiem konkretnych wskaźników i parametrów projektowanej inwestycji, odnoszących się do treści planu. Zgodzić się więc należy z WSA, że rozważania organów dotyczące spełnienia wymogów przepisów techniczno-budowlanych oraz co do zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie są wystarczające. Wojewoda co prawda rozważał kwestię zgodności inwestycji z § 35 ust. 3 pkt 2 lit. b) mpzp, jednak uznał, że skoro silosy nie są budynkami, to nie ma ograniczeń w planie ich wysokości. Tymczasem § 35 ust. 3 mpzp, określający parametry i wskaźniki zabudowy, nie dotyczy jedynie budynków (obiektów handlowych, produkcyjnych), gdyż mówi również o składach, magazynach i obsłudze komunikacji, a te obiekty i urządzenia – w świetle planu – nie muszą być budynkami. Organy tego zagadnienia jednak nie rozważyły.
W tych okolicznościach Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem prawa. WSA zasadnie więc ocenił, że organy obu instancji nie wyjaśniły i nie rozpatrzyły należycie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, czego konsekwencją była konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego podjętych przez te organy decyzji. Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 1 § 1 i 2 .p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1, art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 i 4 oraz art. 32 ust. 4 p.b. Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji przeprowadził kontrolę ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, jak i zastosowanie przepisów prawa materialnego w ramach kontroli działalności administracji publicznej. Wyjaśnił też podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku o wskazanej wyżej treści. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Odnosząc się zaś do twierdzeń strony skarżącej kasacyjnie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest lakoniczne i nie wskazuje jakich ustaleń, w jakim zakresie i w oparciu o jakie przepisy prawa materialnego organy nie poczyniły, zauważyć należy, że Sąd I instancji stwierdził, że organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności, w tym w szczególności nie rozważyły należycie zgodności projektowanej inwestycji z planem miejscowym. WSA wskazał zatem podstawowe przyczyny, dla których uznał decyzje organów obu instancji za wadliwe i co organy winny uczynić przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Mając jednak na względzie, że sądy administracyjne nie rozstrzygają sprawy za organy, a jedynie dokonują kontroli zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, WSA nie przesądził, jakie powinno być ostateczne rozstrzygnięcie.
W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.