II OSK 1743/19

II OSK 1743/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-04-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-05-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Gdesz
Zdzisław Kostka
Zofia Flasińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Ol 754/18 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2019-01-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 28, art. 145 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 754/18 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 8 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 754/18, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." oddalił skargę M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wójt Gminy N. decyzją z [...] lipca 2015 r., nr [...] ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą o mocy nominalnej do 2,5 MW, na działce nr [...] w miejscowości N., obręb [...], gmina N.
Wnioskiem z 17 października 2016 r. M. R. zwrócił się o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem został pominięty jako strona tego postępowania i bez własnej winy nie brał w nim udziału i nie mógł bronić swoich praw. Wskazał, że jest właścicielem nieruchomości położonej w miejscowości N., w tym działek o numerach: [...], [...], [...], [...] i [...]. Podniósł, że należąca do niego nieruchomość znajduje się w strefie mniejszej niż 1600 m od terenu podlegającego możliwej zabudowie urządzeniami elektrowni wiatrowej i tym samym jest położona w strefie oddziaływania planowanej inwestycji.
Decyzją z [...] maja 2018 r., nr [...] Wójt, działając w trybie wznowienia postępowania, Wójt odmówił uchylenia swojej decyzji. Zaskarżoną w sprawie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. utrzymało swoją decyzję w mocy. Organy stanęły na stanowisku, że M. R. nie ma legitymacji procesowej do kwestionowania postępowania w sprawie warunków zabudowy, bowiem należące do niego działki nie znajdują się w zasięgu akustycznego oddziaływania planowanej inwestycji, tj. orientacyjnym zasięgu izofony 45 dB oznaczonej na mapie ewidencyjnej stanowiącej załącznik nr 2 A do decyzji z [...] lipca 2015 r. Wskazano, że odległość pomiędzy planowaną elektrownią wiatrową a granicą należącej do skarżącego działki nr [...] wynosi około 1690 m i jest znacznie większa niż stwierdzony w oparciu o akta sprawy zasięg oddziaływania elektrowni. Pozostałe działki skarżącego znajdują się w dalszej odległości od elektrowni. Zabudowania mieszkalne skarżącego znajdują się w odległości 2300 m od turbiny wiatrowej.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na tę decyzję wniósł M. R., podnosząc zarzuty naruszenia szeregu przepisów k.p.a. polegające na pominięciu istotnych okoliczności sprawy i brak zastosowania prawa materialnego obowiązującego w dacie wydania decyzji, a także błędne ustalenia faktyczne i błędne przyjęcie braku podstaw do stwierdzenia jego interesu prawnego w postępowaniu. Powołał się również na naruszenie przepisów art. 24 § 1, art. 140, art. 144 i art. 222 § 2 kodeksu cywilnego, szeregu przepisów Konstytucji RP, a także przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Skarżący podniósł w szczególności, że przy ustalaniu jego interesu prawnego w postępowaniu nie wzięto pod uwagę innych oddziaływań planowanej inwestycji na środowisko, w tym akustycznych (w tym narażenia na hałas o niskiej częstotliwości), wibracji, ale także efektów wizualnych, wypadków czy wpływu inwestycji na środowisko (ptaki, zwierzęta morskie, itp.).
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, wskazując, że w rozpoznawanej sprawie wznowione postępowanie administracyjne dotyczy etapu ustalenia wystąpienia podstawy wznowienia postępowania. W tym aspekcie uwzględnieniu może podlegać tylko stan prawny i faktyczny obowiązujący na dzień wydania decyzji będącej przedmiotem wniosku o wznowienie. Sąd nie przyznał racji skarżącemu, domagającemu się uwzględnienia przy ocenie jego interesu prawnego przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Wyjaśnił, że ustawa nie obowiązywała w dacie wydania kwestionowanej decyzji ostatecznej z [...] lipca 2015 r., weszła w życie dopiero w dniu 16 lipca 2016 r. Sąd podkreślił, że w sprawie zastosowanie miał przepis przejściowy - art. 14 ust. 6 ww. ustawy, bowiem przed dniem wejścia w życie tej ustawy inwestor wystąpił o wydanie pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie wystarczające było ustalenie kręgu stron postępowania w oparciu o przewidywany poziom hałasu. Pozostałe podnoszone przez skarżącego "inne typowe oddziaływania" albo nie dotyczą jego indywidualnego interesu (np. sygnalizowany wpływ inwestycji na ptaki i zwierzęta morskie), albo dotyczą kwestii nieregulowanych w ogóle prawem.
Skargę kasacyjną złożył M. R., zaskarżając wyrok w całości. Podniósł zarzuty naruszenia:
1. przepisów postępowania art. 134 § 1 p.p.s.a. (w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) dalej zwanej "p.u.s.a." i art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a.) w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 176 ust. 2 Konstytucji RP – przez nierozpoznanie przez Sąd pierwszej instancji w granicach sprawy istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności i naruszeń prawa, w szczególności na podstawie zarzutów skarżącego, ale także z urzędu przy obowiązku orzekania w granicach sprawy – uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym stanowiąc o braku właściwej, pełnej, merytorycznej kontroli skarżonego organu oraz o braku merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez sąd w postępowaniu dwuinstancyjnym, oraz o niewłaściwych, niepełnych podstawach skarżonego wyroku, w tym stanowiąc o niewłaściwej ocenie interesu prawnego skarżącego i o niewłaściwym orzekaniu;
2. przepisów postępowania art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 149 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (w zw. z art. 28 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a także w zw. z art. 24 § 1 oraz art. 140 w zw. z art. 144 w zw. z art. 222 § 2 kodeksu cywilnego oraz w zw. z art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 i art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z art. 30 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz w zw. z art. 47 oraz art. 64 ust. 1 oraz art. 68 ust. 1 oraz art. 74 ust. 3 Konstytucji RP, a także w zw. z ustawą o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych – zwłaszcza jej art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 5 ust. 1 pkt 1-5 i ust. 2, art. 6 pkt 1-7, art. 13 ust. 1-6, art. 14 ust. 1-7 i art. 18) (w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a.) – przez niewłaściwą i niepełną kontrolę skarżonego organu w zakresie ustaleń i ocen odnośnie braku wystąpienia podstaw z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz odnośnie prawidłowości postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.), oraz odnośnie prawidłowości odmowy uchylenia decyzji z uwagi na przyjęty brak podstaw z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.) – uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym stanowiąc o niewłaściwym przyjęciu braku wystąpienia podstaw z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz niewłaściwej odmowie uchylenia decyzji z uwagi na błędnie przyjęty brak podstaw art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.);
3. prawa materialnego – art. 28 k.p.a. (w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 149 § 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a także w zw. z art. 24 § 1 oraz art. 140 w zw. z art. 144 w zw. z art. 222 § 2 kodeksu cywilnego oraz w zw. z art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 i art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z art. 30 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz w zw. z art. 47 oraz art. 64 ust. 1 oraz art. 68 ust. 1 oraz art. 74 ust. 3 Konstytucji RP, a także w zw. z ustawą o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych – zwłaszcza jej art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 5 ust. 1 pkt 1-5 i ust. 2, art. 6 pkt 1-7, art. 13 ust. 1-6, art. 14 ust. 1-7 i art. 18) (w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a.) – przez błędną wykładnię, a także niewłaściwe zastosowanie;
4. przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. – poprzez niewłaściwą ocenę odnośnie wystąpienia naruszeń prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy; odnośnie wystąpienia naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; odnośnie wystąpienia innych naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy – uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym stanowiąc o oddaleniu skargi zamiast jej uwzględnieniu.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazano, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do kwestii oceny interesu prawnego skarżącego jedynie w oparciu o "orientacyjny zasięg izofony 45 dB w promieniu około 600m", w tym tego, że te dane były podane przez inwestora (zainteresowanego uzyskaniem warunków zabudowy), a także, że są to dane orientacyjne, dlatego też nie mogą być wystarczające do wyznaczenia zakresu sfery oddziaływania inwestycji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd pominął także, że przy ustalaniu zasięgu oddziaływania inwestycji nie wzięto pod uwagę całości oddziaływań z całości infrastruktury elektrowni, a także instalacji doprowadzających, dróg dojazdowych i pojazdów korzystających z tych dróg. Odwołano się jedynie do oddziaływań dźwiękowych. Skarżący podniósł, że wywodzi swój interes prawny ze względu na inne oddziaływania niż regulowane przez prawo administracyjne, oparte na zasięgu izofony 45 dB, w tym inne dźwiękowe (izofony 40 dB czy infradźwięków), a także inne ograniczenia praw skarżącego do środowiska, krajobrazu i widoku (oddziaływania inwestycji w tym zakresie stanowić będzie immisje negatywne w rozumieniu prawa cywilnego). Zdaniem skarżącego kasacyjnie jego interes prawny w postępowaniu wiąże się również z możliwą zmianą wartości jego nieruchomości wywołaną przedmiotową decyzją i planowaną inwestycją. Ocena tej kwestii byłaby możliwa w oparciu o opinię biegłego w zakresie zmiany wartości nieruchomości skarżącego. Na poparcie swojej argumentacji skarżący kasacyjnie przywołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych wydanych w sprawach udzielenia pozwolenia na budowę, które w jego ocenie mogą znaleźć przełożenie na grunt niniejszej sprawy.
W ocenie skarżącego kasacyjnie w postępowaniu wznowieniowym powinno znaleźć zastosowanie prawo materialne obowiązujące w dacie wydawania decyzji w tym postępowaniu, tj. przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Tym samym uwzględniony powinien zostać interes prawny skarżącego z daty wydawania decyzji w postępowaniu wznowieniowym Wskazano, że od daty wejścia w życie tej ustawy, interes prawny może być oceniany z uwzględnieniem jej przepisów. Podkreślono, że po wznowieniu postępowania należy uwzględnić zmianę regulacji prawnej dokonaną już po wznowieniu postępowania (od etapu wydania postanowienia o wznowieniu postępowania – art. 149 § 1 i 2 k.p.a.), odnośnie wszystkich aspektów sprawy w postępowaniu wznowieniowym, w tym również interesu prawnego, który w ocenianym zakresie mógł nie występować w postępowaniu zwykłym, ale mógł wystąpić wskutek zmiany regulacji prawnej w postępowaniu wznowieniowym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (inwestor) wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie uczestnika zaskarżony wyroku w pełni odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), bowiem nie można jej było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na znaczną liczbę uczestników.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej z [...] lipca 2015 r. ustalającej sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Kwestionowana w sprawie decyzja została wydana w trybie wznowienia postępowania z przyczyny, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem wznawia się postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy.
Wskazać w tym miejscu należy, że każda decyzja ostateczna, zgodnie z zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa), podlega szczególnej ochronie w celu zapewnienia stabilności stosunków prawnych, co w konsekwencji stanowi ochronę praw nabytych adresatów tej decyzji. Dlatego też wzruszenie decyzji ostatecznej może mieć miejsce w przypadkach ściśle określonych w przepisach prawnych, bez możliwości korzystania z wykładni rozszerzającej przy interpretacji tych przepisów. Wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z trybów nadzwyczajnych, dających możliwość weryfikacji decyzji ostatecznej w sytuacjach określanych w art. 145 § 1 i 145a k.p.a., wydanej w postępowaniu zwykłym. Przepisy prawne regulujące procedurę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 - art. 152 k.p.a.) w sposób wyraźny wyodrębniają kilka jego etapów. W każdej poszczególnej i następującej kolejno fazie procedury wznowieniowej organ ustala i rozważa właściwe dla danej fazy okoliczności sprawy oraz stosuje odpowiednie na danym etapie podstawy prawne określonych rozstrzygnięć. Przed zamknięciem danego etapu postępowania lub dokonaniem związanych z nim ocen i powstaniem jego skutków procesowych, organ nie rozważa okoliczności istotnych w kolejnej fazie postępowania.
W niniejszej sprawie organ przeprowadził procedurę etapu wszczęcia postępowania na żądanie strony (art. 147, art. 148 § 2 k.p.a.) i zakończył ten etap postanowieniem z 7 listopada 2016 r. o wszczęciu postępowania wznowieniowego (art. 149 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Kodeks wyodrębnia tutaj więc kolejny etap procedury wznowieniowej, który polega na "przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia". Organ wszczął postępowanie z przyczyny wymienionej we wniosku strony po stwierdzeniu, że strona wykazała bądź co najmniej uprawdopodobniła, że ustalenie istnienia tej przyczyny, o treści odpowiadającej podstawie kodeksowej (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) może wpłynąć na byt prawny decyzji dotychczasowej (art. 151 k.p.a.). Na tym etapie wstępnym postępowania organ nie badał prawdziwości wskazanej we wniosku przyczyny wznowienia, czyli nie wyjaśniał jej istnienia, a tylko dokonał oceny prawnej, czy we wskazanych przez stronę konkretnych okolicznościach stanowiła ona przyczynę ustawową. W kolejnym etapie organ dokonuje właśnie badania, czy wskazana przez stronę podstawa rzeczywiście istnieje. W tej fazie postępowania organ nie przystępuje jeszcze do wyjaśniania i rozstrzygania sprawy materialnej. Gdy organ ustali nieistnienie (nieprawdziwość) badanej przyczyny wznowienia, to chociażby dostrzegł inne wady prawne decyzji dotychczasowej, wydaje decyzję o odmowie jej uchylenia (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (czyli decyzję merytoryczną bądź umarzającą postępowanie w sprawie merytorycznej) organ wydaje dopiero po uchyleniu decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), stosując wówczas nowy stan prawny. Granicą pomiędzy możnością dokonywania ocen prawnomaterialnych istotnych w sprawie materialnej w oparciu o stan prawny sprawy z daty wydania decyzji dotychczasowej, bądź stan prawny sprawy z daty decyzji wznowieniowej będzie wytyczał moment uchylenia decyzji dotychczasowej. Oznacza to, że dopiero ustalenie istnienia podstawy wznowienia, otwiera kolejny etap procedury wznowieniowej, w którym organ dokonuje oceny okoliczności stanowiących negatywne przesłanki uchylenia decyzji dotychczasowej (por. wyroki NSA z 21 maja 2013 r., II OSK 182/12 i z 10 lutego 2006 r., II OSK 503/05).
Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji z [...] lipca 2015 r. z uwagi na nieistnienie badanej przyczyny wznowienia. Organy ustaliły, że składający wniosek o wznowienie nie legitymuje się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., wobec braku interesu prawnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie Sąd pierwszej instancji podzielił ocenę organów.
Wyjaśnić trzeba, że dla stwierdzenia interesu prawnego danego podmiotu w sprawach ustalenia warunków zabudowy podstawę stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 28 k.p.a. Okoliczność, czy żądającemu wznowienia postępowania przysługuje status strony, podlega badaniu - jak wskazano wyżej - z uwzględnieniem stanu faktycznego i stanu prawnego z daty wydania kwestionowanej decyzji ostatecznej. Wnioskodawca musiałby zatem legitymować się interesem prawnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy istniejącym w dacie wydania decyzji ostatecznej z [...] lipca 2015 r. Z tego względu przy ustalaniu istnienia tego interesu nie może znaleźć zastosowania ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961 ze zm.). Ustawa ta weszła w życie już po tej dacie, tj. 16 lipca 2016 r. Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, na zastosowanie tej ustawy w rozpoznawanej sprawie nie pozwalają również jej przepisy przejściowe. Zgodnie z art. 14 ust. 5 i 6 postępowania w przedmiocie wydania decyzji WZ, dotyczące elektrowni wiatrowych, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy umarza się. Decyzje WZ dotyczące elektrowni wiatrowych wydane przed dniem wejścia w życie ustawy tracą moc, chyba że przed dniem wejścia w życie ustawy wobec inwestycji nimi objętych wszczęto postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie postępowania w przedmiocie wydania decyzji WZ dotyczące elektrowni wiatrowej zakończyło się przed dniem wejścia w życie ustawy, przed tym dniem inwestor złożył także wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę (9 maja 2016 r.). Decyzja ta nie utraciła zatem mocy obowiązującej. Nie ma również podstaw do zastosowania przepisów ww. ustawy z mocą wsteczną. Dodatkowo warto zwrócić uwagę, że w ww. ustawie przewidziano minimalną odległość od budynków mieszkalnych (lub budynków o funkcji mieszanej), w której mogą być lokalizowane i budowane elektrownie wiatrowe. W art. 12 powołanej ustawy zastrzeżono, że w przypadku elektrowni wiatrowych, niespełniających tych wymogów, dopuszcza się jedynie przeprowadzenie remontu oraz wykonywanie innych czynności niezbędnych do prawidłowego użytkowania elektrowni, z wyłączeniem działań prowadzących do zwiększenia mocy elektrycznej lub zwiększenia jej oddziaływań na środowisko. Ustawodawca zapewnił zatem, że względem elektrowni wiatrowych, zlokalizowanych w stanie prawnych sprzed wejścia w życie tej ustawy, niespełniających nowych wymogów dotyczących odległości od budynków mieszkalnych, nie zostaną podjęte działania prowadzące do zwiększenia mocy elektrycznej lub zwiększenia jej oddziaływań na środowisko. Jednocześnie zapewnił trwałość stanu prawnego względem inwestycji, co do których przed dniem wejścia w życie ustawy, wydano ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i wszczęto postępowanie w sprawie udzielenia na budowę. Zatem skarżący nie może skutecznie powoływać się na ograniczenia wprowadzone tą ustawą.
Zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że skarżący błędnie upatruje swojego interesu prawnego w tym, że jego dom mieszkalny, jak i cała nieruchomość znajduje się w rejonie szkodliwego oddziaływania planowanej elektrowni wiatrowej. Wójt Gminy N., w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ustalił krąg osób, które mają interes prawny w postępowaniu, trafnie opierając się w tym zakresie o poziom emitowanego hałasu. Organ słusznie odwołał się do obowiązujących wówczas przepisów, w szczególności rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. określającego dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku, powodowane przez różne grupy źródeł hałasu (Dz. U. z 2014 r., poz. 112), wydanego na podstawie art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Z załącznika do tego rozporządzenia wynika, że na terenie zabudowy zagrodowej dopuszczalny poziom hałasu w porze nocy nie może przekraczać 45 dB, a w porze dnia 55 dB. Organ, na podstawie ustaleń zawartych w decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, przyjął, że realizację inwestycji przewidziano na nieruchomości położonej w terenie rolnym. Najbliższe tereny podlegające ochronie akustycznej zlokalizowane są w odległości ok. 0,5 km od planowanej turbiny wiatrowej. Najbliższe zabudowania mieszkalne są zlokalizowane od planowanej inwestycji 505 m na północny-wschód, 664 m i 580 m na wschód, 625 m na południe i 816 m w kierunku południowo-zachodnim. Wskazano, że strefa oddziaływania elektrowni wiatrowej wynosi około 250 m (45 dB). Dodać należy, że strefa oddziaływania elektrowni została precyzyjnie określona na mapie stanowiącej załącznik nr 2A do decyzji ustalającej warunki zabudowy (k. 528 akt adm.). Natomiast działka skarżącego nr [...] (najbliższa elektrowni) znajduje się w odległości ok. 1690 m od planowanej inwestycji, zaś budynek mieszkalny ok. 2340 m (okoliczność bezsporna). Zarówno budynek mieszkalny skarżącego, jak i cała jego nieruchomość znajdują się zatem poza strefą oddziaływania inwestycji. Biorąc pod uwagę tak znaczne oddalenie, nie można mieć wątpliwości, że zasięg oddziaływania inwestycji nie obejmuje nieruchomości skarżącego.
Odnośnie innych oddziaływań, na które powołuje się skarżący, wskazać należy w ślad za Sądem Wojewódzkim, że interes prawny w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego ograniczającej zagospodarowanie nieruchomości skarżącego ze względu na mającą powstać inwestycję. Takiej normy skarżący nie wskazał. Przyznał natomiast, że swój interes prawny wywodzi z oddziaływań, które nie zostały prawnie uregulowane. W takiej sytuacji interes skarżącego może mieć jedynie charakter faktyczny. Nie jest przy tym wystarczające powołanie się na ogólne normy konstytucyjne dotyczące ochrony własności czy przepisy kodeksu cywilnego statuujące to prawo. Źródłem interesu prawnego nie mogą być również normy kodeksu cywilnego zapewniające ochronę przed immisjami, bliżej przez skarżącego nieokreślonymi (wskazano jedynie przykładowo na oddziaływania infradźwiękowe, migotanie cienia czy związane z naruszeniem prawa do krajobrazu, widoku). Podkreślić należy, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i nieograniczonym, immisje co do zasady są dozwolone. Zgodnie z powołanym przez skarżącego przepisem art. 144 k.c. nie mogą one jedynie przekraczać "przeciętnej miary". Dopuszczalne są takie zakłócenia, które wynikają z normalnej eksploatacji nieruchomości, na której umiejscowione jest źródło zakłóceń, zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i jednocześnie nie naruszają normalnej eksploatacji nieruchomości doznającej zakłóceń zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Zatem samo podniesienie argumentu, że inwestycja będzie powodowała immisje, nie jest wystarczające do przyznania interesu prawnego (por. wyroki NSA z: 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 12/08; 26 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2011/11; 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1504/13; 21 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2562/13; 5 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1062/14; 25 września 2018 r., II OSK 2352/16).
Nieskuteczne jest też powołanie się na art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 i art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który określa jedynie sytuacje, w których przysługuje uprawnienie żądania odszkodowania z tytułu skutków decyzji o warunkach zabudowy czy też na art. 30 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, który dotyczy udziału społeczeństwa w postępowaniu (ale nie na prawach strony).
Na marginesie zaznaczyć warto, że w decyzji z [...] lutego 2015 r, o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji ww. przedsięwzięcia wskazano, że elektrownia wiatrowa będzie emitowała również hałas infradźwiękowy, jest to emisja o bardzo niskim poziomie, która w odległości ok. 500 m od turbiny wiatrowej występuje praktycznie na poziomie tła akustycznego i jest nieodczuwalna dla człowieka. W związku ze znaczną odległością od zabudowań mieszkalnych (ok. 500 m), przedmiotowa turbina nie będzie powodowała również efektu migotania cienia na otaczającej zabudowie.
W tym stanie rzeczy nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 176 ust. 2 Konstytucji RP, art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 149 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a także w zw. z art. 24 § 1 oraz art. 140 w zw. z art. 144 w zw. z art. 222 § 2 kodeksu cywilnego oraz w zw. z art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 i art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z art. 30 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz w zw. z art. 47 oraz art. 64 ust. 1 oraz art. 68 ust. 1 oraz art. 74 ust. 3 Konstytucji RP, a także w związku z ustawą o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, na co zwrócono uwagę powyżej, Sąd pierwszej instancji odniósł się w sposób bardzo wnikliwy do wszystkich zarzutów skargi. Dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji. Trafnie zaakceptował ocenę organów odnośnie niespełnienia przez skarżącego przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego został oddalony, ponieważ art. 204 pkt 1 p.p.s.a. stwarza podstawę do zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego tylko na rzecz organu. Nie przewiduje natomiast takiej możliwości w odniesieniu do uczestnika postępowania. Stosownie do art. 199 p.p.s.a. ponosi on koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie.