II OSK 1742/07

II OSK 1742/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-01-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-11-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Alicja Plucińska- Filipowicz /przewodniczący/
Janina Kosowska /sprawozdawca/
Wojciech Chróścielewski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Gl 911/06 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2007-07-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 64 w zw. z art. 52 ust. 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia NSA Janina Kosowska /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 911/06 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. W. na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w C. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 911/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ulicy [...],[...],[...],[...] w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2006 r., Nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy terenu, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2005 r. inwestor – A. W. zwrócił się do Urzędu Miasta w C. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji określonej jako "budowa stacji paliw (w tym LPG) wraz z myjnią (2 stanowiska) i stanowiskiem wymiany opon (1 stanowisko)". Następnie, z uwagi na protesty mieszkańców, pismem z dnia [...] maja 2005 r. ograniczył zakres inwestycji określając jej nowy zakres jako "Myjnia samochodowa wraz ze stanowiskiem wymiany opon – Stacja LPG".
W trakcie podjętego postępowania administracyjnego, postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r., Starosta Będziński zaopiniował pozytywnie potrzebę sporządzenia przez inwestora raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Do przeciwnego wniosku doszedł natomiast Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Dąbrowie Górniczej, który postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. uznał, iż planowane zamierzenie nie stanowi inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko. Po analizie otrzymanych opinii Burmistrz Miasta Czeladź, postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r., zdecydował się nałożyć na inwestora obowiązek sporządzenia przedmiotowego raportu, a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., działając jako organ I instancji, odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, którą określił jako budowa stacji LPG wraz z myjnią (2 stanowiska), stanowiskiem wymiany opon oraz infrastruktury. W uzasadnieniu wskazał na sprzeczność zamierzenia z wiodącą na analizowanym obszarze funkcją zabudowy wielorodzinnej, a także protesty właścicieli nieruchomości sąsiednich.
W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez inwestora, decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zarzuciło organowi I instancji m.in. wadliwą ocenę analizy funkcji i cech zabudowy oraz nieuprawniony zarzut, że inwestycja przekroczy dopuszczalny wskaźnik zabudowy.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu podniósł, iż uwzględnił uwagi organu odwoławczego, a ponadto sporządził ponownie analizę funkcji i cech zabudowy terenu, uzgodnił też decyzję z właściwymi zarządcami dróg.
Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez skarżącą, organ odwoławczy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, uznając ją za zgodną z prawem, a zarzuty dotyczące spodziewanych zagrożeń powodowanych działalnością projektowanej stacji za subiektywne stanowisko mieszkańców.
W skardze na przedmiotową decyzję, skarżąca podniosła, iż orzekające w sprawie organy, dopuszczając usługowy charakter inwestycji, błędnie oceniły wiodącą na analizowanym terenie funkcję. W rzeczywistości, najbliższe działki zabudowane są bowiem budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, natomiast obiekty usługowe znajdują się w oddaleniu, po drugiej stronie ulicy. Przewidziane w decyzji ustalenia nie uwzględniają ponadto obowiązujących przepisów technicznych. W trakcie postępowania nie sporządzono też raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, wskazując, iż skarga, wprawdzie z powodów po części innych niż w niej sformułowane, lecz zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, w przedłożonym materiale dowodowym występują sprzeczności i luki nie zezwalające na jednoznaczną ocenę merytorycznej jakości podjętych przez organy rozstrzygnięć.
Wskazał, iż w myśl art. 64 w zw. z art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać określone w uzasadnieniu elementy. Organ orzekający o warunkach zabudowy jest związany wnioskiem i nie może go ani modyfikować ani samodzielnie zmieniać. W konsekwencji, wniosek o ustalenie warunków zabudowy musi być sformułowany precyzyjnie, w sposób umożliwiający jednoznaczne odczytanie woli inwestora co do zakresu i charakterystyki planowanej inwestycji. Wniosek ten stanowiąc podanie w rozumieniu art. 63 kpa, oprócz elementów merytorycznej treści określonych w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powinien zawierać także wyliczone w art. 63 § 2 kpa elementy formalne. Brak któregokolwiek z elementów koniecznych wniosku skutkować powinien wezwaniem wnioskodawcy przez właściwy organ do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 kpa).
Mając na uwadze powyższe, Sąd zauważył, iż wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] kwietnia 2005 r., określił inwestycję jako budowę stacji paliw (w tym LPG) wraz z myjnią (2 stanowiska) i stanowiskiem wymiany opon (1 stanowisko). Wielkość planowanej zabudowy inwestor określił jako: długość 15, szerokość 10, wysokość 4 (Sąd wskazał, iż inwestor nie podał wprawdzie jednostek miary, lecz w jego ocenie są to niewątpliwie metry), wskazując jednocześnie jednokondygnacyjny charakter zabudowy. Brak dodatkowych szczegółów co do rozmiarów planowanej inwestycji dowodzi zdaniem Sądu jednoznacznie, iż podane wymiary obejmowały całość inwestycji, w tym wszystkie planowane stanowiska, zarówno myjni, jak też wymiany opon. Do wniosku inwestor dołączył ponadto dwa załączniki, w których określając cechy i parametry zamierzonej inwestycji wskazał, iż stacja LPG składać się będzie, oprócz agregatu, armatury i dystrybutora, z dwóch zbiorników butan-propan o pojemności łącznej 2 x 4,85 m3 zaznaczając, iż zbiorniki te będą zamontowane na płycie fundamentowanej. Nadto podał, iż inwestycja obejmować ma także jeden dystrybutor paliw i wiatę kasową. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, iż chociaż istotne cechy inwestycji zostały wskazane w formularzu wniosku jedynie cząstkowo, znajdując uzupełnienie dopiero w załącznikach, jednak zakres inwestycji na tym etapie był co do zasady doprecyzowany, a wyrażona we wniosku wola inwestora nie budziła wątpliwości.
Sytuacja ta, uległa jednak zmianie w dniu [...] maja 2005 r., kiedy to inwestor zwrócił się pisemnie do organu I instancji o ograniczenie zakresu inwestycji określając jej nowy zakres jako "Myjnia samochodowa wraz ze stanowiskiem wymiany opon", "Stacja LPG". Skorygowany wniosek nie wskazał bowiem żadnych parametrów zmienionej co do zakresu inwestycji, a w konsekwencji zakres ten zaczął jawić się niejasno. O ile bowiem nie ulega wątpliwości, iż planowane zamierzenie przestało obejmować stację paliw, o tyle nie wiadomo jaki wpływ wspomniane ograniczenie odniosło wobec pozostałej części zamierzenia. Niejasnym jest, czy inwestycja nadal zajmować ma teren 15 x 10 m, czy też jej obszar, wobec braku stacji paliw, ulec ma stosownemu zmniejszeniu, czy nadal obejmować ma wiatę kasową, o której mowa w załączniku do pierwotnego wniosku. Nie wiadomo też, czy wskazana w korekcie stacja LPG zamierzona jest w identycznej formule jeśli chodzi o liczbę i pojemność zbiorników jak ta, która była opisana w załączniku do wniosku pierwotnego. W konsekwencji, Sąd I instancji stwierdził, iż omawiany wniosek przestał spełniać wymogi przewidziane w art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym organ I instancji powinien był wezwać inwestora do złożenia stosownych wyjaśnień i uzupełnień, czego jednak nie uczynił.
Sąd zauważył ponadto, iż wydana przez organ I instancji decyzja po części w widoczny sposób nie odpowiada również wnioskowi inwestora ani w jego wersji pierwotnej ani skorygowanej, co stanowi uchybienie powodujące konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Podniósł, iż organ I instancji, określając w osnowie decyzji maksymalne rozmiary zabudowy, wskazał jako dopuszczalną szerokość elewacji 14 m, a wysokość górnej granicy elewacji i wysokość kalenicy 6 m, czyli wartości nie wnioskowane przez inwestora, a w pkt 6b osnowy – sposób komunikacji stacji auto-gazu z cyt. "pawilonem", podczas gdy o pawilonie takim inwestor w swych wnioskach nie wspomniał. Organ I instancji nie określił ponadto w decyzji żadnych wskazanych przez inwestora parametrów odnoszących się do stacji LPG (liczby i pojemności zbiorników) pomimo, że kwestia ta w ramach charakterystyki inwestycji i przyszłej oceny jej możliwego wpływu na środowisko, ochrony osób trzecich, itp. może stać się kluczowa. W konsekwencji, nie precyzując w decyzji danych dotyczących stacji LPG, organ I instancji ustalił w istocie warunki zabudowy na przedmiotowych działkach dla dowolnej stacji, zezwalając na nieograniczoną liczbę i wielkość zbiorników gazu, jak również dowolny ich typ (naziemne bądź podziemne).
Odnosząc się do przebiegu postępowania przed organami obu instancji, Sąd zwrócił natomiast uwagę na niekonsekwentne i niejasne podejście obu organów do kwestii ewentualnego obowiązku sporządzenia przez inwestora raportu o oddziaływaniu zamierzonej inwestycji na środowisko. Przypomniał, iż postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r. organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia przedmiotowego raportu. Pomimo wejścia w życie w dniu 28 lipca 2005 r. nowelizacji ustawy – Prawo ochrony środowiska, przekształcającej postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w postępowanie odrębne, nie wyeliminował jednak z obrotu prawnego wydanego przez siebie na podstawie dawnego brzmienia art. 51 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska postanowienia. Formalnie nadal zatem nakłada ono na inwestora obowiązek sporządzenia przedmiotowego raportu. Do kwestii raportu organ I instancji odniósł się w decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r., w której osnowie w pkt 9 przesądził, iż z uwagi na treść § 3 pkt 70 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2005 r., Nr 257, poz. 2573 ze zm.) zamierzona inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko toteż w przyszłości może wymagać oddzielnego postępowania w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Nie dostrzegając ani wskazanego wyżej fragmentu decyzji ani wskazanej wyżej nowelizacji ustawy, organ odwoławczy wskazał natomiast, że dla planowanej inwestycji nie jest wymagany raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko albowiem Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny cyt. "jednoznacznie przesądził o tym". Pomimo zdecydowanie odmiennego poglądu na kwestię oceny możliwego wpływu inwestycji na środowisko utrzymał jednak zaskarżoną decyzję w mocy ani słowem nie ustosunkowując się do stwierdzenia zawartego w pkt 9 jej osnowy. Jeszcze inne podejście do kwestii raportu organ odwoławczy zaprezentował w odpowiedzi na skargę, w której stwierdził, iż w myśl § 3 pkt 37 wskazanego wyżej rozporządzenia sporządzenia raportu nie wymagają instalacje do naziemnego magazynowania gazu, których zbiorniki nie przekraczają 10 m3. W myśl wniosku inwestora, planowane zbiorniki mają mieć natomiast pojemność jedynie 2 x 4,85 m3, a tym samym inwestycja nie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.
W świetle powyższego, Sąd uznał, że decyzja organu I instancji narusza wskazane wyżej przepisy prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nie dostrzegł jednak tych uchybień i utrzymał przedmiotową decyzję w mocy, co sprawia, że naruszeniem prawa, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, dotknięta jest także decyzja tego organu.
Sąd nie podzielił natomiast zawartego w skardze argumentu, zgodnie z którym z uwagi na to, że znajdujące się w obszarze analizowanym obiekty usługowe położone są dopiero po drugiej stronie ulicy, to orzekające w sprawie organy, oceniając kontynuację funkcji zagospodarowania terenu, powinny były fakt ich istnienia pominąć i uwzględnić jedynie działki bezpośrednio sąsiadujące, a w konsekwencji dostosować dalszą zabudowę do wiodącej na tych działkach funkcji, tj. zabudowy wielorodzinnej. Wskazał, iż po pierwsze, wielkość obszaru analizowanego wytyczają przepisy prawa nie czyniąc rozróżnienia pomiędzy obiektami położonymi w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, a obiektami położonymi w innych częściach obszaru analizowanego. Po drugie, zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tzw. zasada dobrego sąsiedztwa nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim. Przewidziany w powołanej normie wymóg kontynuacji funkcji należy bowiem rozumieć szerzej, co słusznie w odpowiedzi na skargę podkreślił organ odwoławczy uznając, że nowa zabudowa jest dopuszczalną o ile nie godzi ona w zastany stan rzeczy. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził jednak, iż decyzja organu I instancji jest w tej części nader lakoniczna – do treści art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnosi się jedynie fragmentem zdania i to z powołaniem na uprzednią ocenę organu odwoławczego, a nie samodzielnie wywiedzione wnioski, utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego do kwestii dobrego sąsiedztwa nie odnosi się natomiast w ogóle. W konsekwencji, Sąd uznał, iż także i te uchybienia czynią koniecznym uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją, decyzji. Za nietrafne Sąd uznał natomiast zarzuty skarżącej dotyczące niezgodności planowanej inwestycji z przepisami technicznymi, wskazując, iż te mogą być brane pod uwagę dopiero na etapie ubiegania się inwestora o pozwolenie na budowę.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną złożył inwestor. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jako podstawę skargi kasacyjnej, wskazał naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędna wykładnię art. 51 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska, polegającą na przyjęciu, że miał obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, inwestor wskazał, iż zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji zarzucił decyzji organu I instancji niezgodność ze złożonym przez niego wnioskiem oraz brak przedłożenia raportu o oddziaływaniu zamierzonej inwestycji na środowisko. W ocenie inwestora, o ile uchybienia pierwszej grupy były mniejszej wagi, gdyż faktycznie jego wola nie budziła wątpliwości, a ograniczenie zakresu inwestycji było jedynie wyrazem dobrej woli wobec sąsiadów, a nie nowym wnioskiem, to głównym zarzutem decydującym o uchyleniu decyzji był według Sądu brak przedmiotowego raportu. Zdaniem inwestora, stanowisko Sądu jest w tym zakresie błędne. Wskazał, iż w myśl art. 51 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska, postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przekształcone zostało w postępowanie odrębne, a decyzja organu I instancji jednoznacznie poinformowała go o konieczności sporządzenia raportu dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Ponadto w materiale dowodowym znajduje się postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] czerwca 2005 r., które jednoznacznie stwierdza, że nie ma potrzeby sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dla przedmiotowej inwestycji. Mając na uwadze wskazany przepis oraz postanowienie organu, inwestor stwierdził, iż nie ma podstaw do postawienia zarzutu o braku przedmiotowego raportu. Odnosząc się do zarzutów Sądu dotyczących sprzeczności i luk w zebranym materiale dowodowym, wskazał natomiast, iż nie są one tej wagi, aby unicestwić zaskarżone decyzje, w szczególności, że we wniosku zasadniczym określił parametry inwestycji. Korekta ograniczająca zakres inwestycji powinna być natomiast traktowana jako ustępstwo na rzecz użytkowników sąsiednich nieruchomości. Niewielka różnica w określeniu w decyzji organu I instancji maksymalnych parametrów zabudowy, nie ma natomiast w ocenie inwestora znaczenia dla umożliwienia rozpoczęcia etapu projektowania i ubiegania się o pozwolenie na budowę, które uregulowane jest ścisłymi procedurami, zapewniającymi bezpieczeństwo obrotu w tym zakresie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżąca, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu, uznając rozstrzygnięcie Sądu I instancji za prawidłowe, podniosła, iż twierdzenia inwestora w zakresie wartościowania i podziału uchybień na "mniejszej i większej wagi" nie są uzasadnione, gdyż zaistnienie któregokolwiek z nich powinno skutkować uchyleniem decyzji, co też w niniejszej sprawie nastąpiło. Skarżąca wskazała ponadto, iż podniesiony przez inwestora zarzut naruszenia art. 51 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska pomija całkowicie fakt, że postanowieniem z dnia 27 maja 2005 r. organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.
W niniejszej sprawie, skarga kasacyjna oparta została na podstawie z art. 174 pkt 1 powołanej ustawy, tj. naruszeniu prawa materialnego, które w świetle tego przepisu może przybrać postać błędnej wykładni, czyli mylnego zrozumienia treści normy prawnej lub niewłaściwego zastosowania, czyli wadliwego uznania, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotetycznie określonej normie prawnej. Dla uznania skuteczności wskazanej podstawy niezbędne jest wskazanie w jej uzasadnieniu na czym ta błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie polegało i jaka, według autora skargi kasacyjnej, powinna być wykładnia właściwa. W niniejszej sprawie, inwestor w ramach omawianej podstawy sformułował zarzut naruszenia art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w warunkach niniejszej sprawy miał obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.
Podstawę kasacyjną, opartą na tak sformułowanym zarzucie uznać należy za nieusprawiedliwioną. Formułując ten zarzut inwestor nie zauważył bowiem, że rozpoznając niniejszą sprawę Sąd I instancji nie stosował wskazanego wyżej przepisu, a w konsekwencji nie dokonywał jego wykładni, nie wypowiadał się też na temat obowiązku sporządzenia przedmiotowego raportu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zwrócił wyłącznie uwagę na niekonsekwentne, niejasne i w istocie odmienne podejście organów obu instancji do kwestii ewentualnego obowiązku sporządzenia przez inwestora raportu o oddziaływaniu zamierzonej inwestycji na środowisko. Zgodnie z ustaleniami Sądu, w decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. organ I instancji stwierdził bowiem, iż planowana inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dlatego też może wymagać oddzielnego postępowania w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko podczas, gdy organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, wskazał, iż w jego ocenie dla planowanej inwestycji nie jest wymagany raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Mając na uwadze rozbieżne stanowiska organów obu instancji we wskazanym zakresie stwierdzić należy, iż kwestia ta powinna być w sposób wyraźny rozstrzygnięta w toku postępowania administracyjnego, korespondując z podjętymi w jego toku decyzjami. Dopiero wówczas możliwe jest bowiem dokonanie przez Sąd oceny prawidłowości stanowiska w tej kwestii.
W konsekwencji, w warunkach niniejszej sprawy, brak jest podstaw do twierdzenia, że Sąd I instancji naruszył wskazany wyżej przepis prawa materialnego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie odnosił się bowiem do kwestii dotyczącej obowiązku sporządzenia przez inwestora raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uznając za przedwczesne wypowiadanie się w tej kwestii przed jednoznacznym jej rozstrzygnięciem przez organy administracji publicznej. Kwestia ta wymaga bowiem dokładnego ustalenia wszystkich okoliczności sprawy, w tym także w zakresie przedmiotu planowanego przez inwestora przedsięwzięcia. W warunkach niniejszej sprawy konieczne jest ponadto uwzględnienie zmiany stanu prawnego. Zauważyć bowiem należy, iż w związku z wejściem w życie z dniem 28 lipca 2005 r. ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954) i uchyleniem pkt 1 art. 46 ust. 4 [art. 1 pkt 19 lit. e) tiret drugie powołanej ustawy], przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przestało być wymagane przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jednakże w świetle art. 19 ust. 1 powołanej ustawy, do postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek uprawnionego podmiotu. W konsekwencji, w warunkach niniejszej sprawy przy wyjaśnianiu tej kwestii konieczne jest również uwzględnienie przytoczonego przepisu przejściowego.
W dalszej kolejności odnieść należy się do zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uwag inwestora dotyczących stwierdzonych przez Sąd I instancji braków jego wniosku o ustalenie warunków zabudowy dotyczących m.in. określenia zakresu inwestycji i jej parametrów oraz braku zgodności podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia z żądaniem inwestora, które to uchybienia stały się główną przyczyną uchylenia przez Sąd I instancji decyzji obu instancji.
Zauważyć należy, iż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej inwestor podniósł wprawdzie, iż stwierdzone przez Sąd sprzeczności i luki w zebranym materiale dowodowym nie są na tyle istotne, aby mogły stanowić podstawę do uchylenia decyzji organów administracji publicznej, w jego też ocenie niewielka różnica w określeniu przez organ I instancji maksymalnych parametrów zabudowy nie ma znaczenia dla umożliwienia rozpoczęcia etapu projektowania i ubiegania się o pozwolenie na budowę, jednakże nie uzasadnił szerzej swojego stanowiska w tym zakresie, nie odniósł się również do konkretnych zarzutów Sądu I instancji dotyczących zarówno samego wniosku, jak i decyzji organu I instancji. Ponadto nie powiązał tych uwag z konkretnym przepisem prawa, który w jego ocenie mógł zostać w tej sytuacji naruszony przez Sąd I instancji. Ogólnikowość tych uwag, które stanowią w istocie jedynie wyrażenie odmiennego niż Sąd poglądu na wskazany wyżej temat, pozbawia natomiast Naczelny Sąd Administracyjny możliwości kontroli ich zasadności. Z zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika bowiem, że rozpoznając skargę Sąd ten nie może z własnej inicjatywy zbadać, czy w procesie wydawania zaskarżonego wyroku doszło do naruszenia niewskazanego w skardze kasacyjnej przepisu prawa.
Z tego też powodu, tylko ogólnie wskazać należy, podzielając w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w przypadku gdy we wniosku o ustalenie warunków zabudowy brakuje jakiegokolwiek elementu, określonego w art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) lub powstaną wątpliwości co do jego treści, organ administracji publicznej ma obowiązek wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia tych braków lub wyjaśnienia powstałych wątpliwości. Ustalenie warunków zabudowy następuje bowiem na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 powołanej ustawy), co oznacza, że organ jest związany jego treścią i sam nie może jej modyfikować w żadnym zakresie. Wszystkie zmiany dotyczące przedsięwzięcia, objętego wnioskiem inwestora, powinny być formalnie przyjęte w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Podjęte ostatecznie przez organ rozstrzygnięcie powinno być bowiem zbieżne z żądaniem inwestora.
Zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie, inwestor nie zakwestionował skutecznie stanowiska Sądu I instancji dotyczącego zarówno uzasadnionych wątpliwości co do zakresu planowanej przez niego inwestycji powstałych w związku ze złożeniem wniosku korygującego pierwotny wniosek z dnia [...] kwietnia 2005 r., jak i zgodności podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia z jego żądaniem. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika wręcz, iż potwierdza brak tej zgodności. W konsekwencji, stwierdzić należy, iż inwestor nie wykazał, aby w warunkach niniejszej sprawy istniały uzasadnione podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku.
W świetle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowaniach kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy.