II OSK 1499/24

II OSK 1499/24 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2024-08-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Roman Ciąglewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II SA/Kr 68/24 - Postanowienie WSA w Krakowie z 2024-03-11
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 § 1 pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 710
art. 22 ust. 5 pkt 2
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 68/24 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 20 sierpnia 2011 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku położonego w Zakopanem przy ulicy [...] do gminnej ewidencji zabytków postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. .
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Pismem z dnia 29 listopada 2023 r. [...] sp. z o.o. w W., dalej także: "skarżąca", "Spółka" wniosła skargę na czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 20 sierpnia 2011 r. w zakresie w jakim dotyczy ona włączenia karty adresowej budynku płożonego przy ul. [...] w Z. (dz. ew. nr: [...] obr. [...]) do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane, ewentualnie, z ostrożności procesowej, gdyby Sąd uznał, że podstawą włączenia do GEZ aktualnej karty adresowej wskazanego budynku było Zarządzenie nr 23/2011 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011 r., Spółka zaskarżyła to zarządzenie w części dotyczącej ujęcia w GEZ karty adresowej tego budynku, ewentualnie, z ostrożności procesowej, w przypadku gdyby Sąd uznał, że podstawą włączenia do GEZ aktualnej karty adresowej spornego budynku było Zarządzenie nr 125/2021 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 7 czerwca 2021 r. w sprawie: aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane, Spółka zaskarżyła to zarządzenie w części dotyczącej ujęcia w GEZ karty adresowej tego budynku w załączniku do zarządzenia pod pozycją 301.
Zaskarżonej czynności zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:
a) art. 22 ust. 4 i 5 pkt. 3 w zw. z art. 3 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, polegające na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów poprzez:
- bezpodstawne i dowolne uznanie budynku przy ul. [...] w Z. za zabytek w sytuacji, gdy nie posiada on cech zabytku w myśl art. 3 pkt 1 i 2 ustawy;
- włączenie karty ewidencyjnej przedmiotowego budynku do GEZ bez przeprowadzania odpowiednich czynności wyjaśniających, czy budynek ten spełnia przesłanki definicji legalnej zabytku, a w szczególności: nienależyte i niewystarczające zbadanie sprawy oraz brak stosownego udokumentowania przez organ okoliczności uzasadniających objęcie budynku szczególną formą ochrony ze względu na posiadane przez niego wartości historyczne, zabytkowe lub artystyczne;
b) § 17 pkt. 8 i 9 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021 r. poz. 56), dalej także: "rozporządzenie", polegające na ich niezastosowaniu poprzez brak zawarcia w karcie adresowej zabytku informacji na temat historii, opisu i wartości, stanu zachowania oraz postulatów dotyczących konserwacji zabytku;
c) ponadto w razie uznania, że skarżoną czynność stanowi Zarządzenie Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 7 czerwca 2021 r., o którym mowa w pkt. I ppkt. C, zarzucono jej dodatkowo naruszenie § 18b rozporządzenia polegające na jego niezastosowaniu poprzez niezawiadomienie właściciela nieruchomości przez organ o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków, a następnie niezawiadomienie o włączeniu tej karty do ewidencji.
Mając na uwadze podniesione uchybienia Spółka wniosła o stwierdzenie bezskuteczności skarżonej czynności w zakresie, w jakim dotyczy ona włączenia do GEZ karty adresowej budynku położonego przy ul. [...] w Z., ewentualnie o stwierdzenie, iż skarżone zarządzenie w ww. zakresie zostało wydane z naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Zakopane wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie.
W piśmie procesowym z dnia 4 marca 2024 r. skarżąca rozwinęła argumentację skargi, koncentrując się w szczególności na kwestii terminowości wniesienia skargi.
Postanowieniem z dnia 11 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 68/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę.
Sąd wskazał, że w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie już od wielu lat jednolicie przyjmuje się, że czynność polegająca na ujęciu w gminnej ewidencji zabytków stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa – art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (np. wyroki WSA w Krakowie z dnia 7 marca 2017 r. sygn. II SA/Kr 1507/16; z dnia 14 września 2021 r. sygn. II SA/Kr 666/21, z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn. II SA/Kr 1523/22, z dnia 9 stycznia 2024 r. sygn. II SA/Kr 1361/23 – te i inne orzeczenia powołane w dalszej części uzasadnienia dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Również w postanowieniu NSA z dnia 18 października 2022 r., sygn. II OZ 610/22 wskazano: "Zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych, włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 u.o.z., jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Czynność ta ma charakter zewnętrzny i jest działaniem jednostronnym będącym elementem władczych działań administracji publicznej (zob. postanowienia NSA z 8 czerwca 2022 r., II OZ 335/22; z 18 maja 2021 r., II OZ 218/21; z 20 maja 2020 r., II OSK 753/20). Podobne stanowisko prezentowane jest w orzeczeniach dotyczących włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków (wyrok NSA: z 6 listopada 2020 r., II OSK 3996/19; 8 maja 2018 r., II OSK 1926/17)". Taki sam pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny również w późniejszym czasie, między innymi w wyrokach z dnia 18 października 2023 r., sygn. II OSK 2326/18 i sygn. akt II OSK 3029/18 oraz w najnowszym, niepublikowanym wyroku z dnia 10 stycznia 2024 r. sygn. II OSK 1952/22.
Rozpoznając skargę Sąd przyjął zatem, że jej przedmiotem jest czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011 r. polegająca na włączeniu karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków. Z akt sprawy (pismo Urzędu Miasta Zakopane, Miejski Konserwator Zabytków z dnia 11 maja 2018 r. skierowane do mec. Michała Kołodziejskiego) wynika wprost, że sporny budynek objęty jest ochroną konserwatorską poprzez ujęcie w Wojewódzkiej EZ, zaś wpis do gminnej ewidencji zabytków został przyjęty Zarządzeniem nr 23/2011 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011 r. w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane.
Konsekwencją ustalenia, że przedmiotem skargi jest czynność Burmistrza Miasta Zakopane musi być przyjęcie, że terminowość wniesienia skargi w tej sprawie ustalić należało na podstawie normy prawnej zawartej w art. 53 § 2 P.p.s.a. Ponieważ jednak zaskarżona czynność została dokonana 14 lutego 2011 r., należało zastosować ten przepis w brzmieniu obowiązującym przed jego zmianą dokonaną z dniem 1 czerwca 2017 r. na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 tej ustawy zmieniającej przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.
W myśl art. 52 § 3 P.p.s.a. w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a. w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
Sad pierwszej instancji zauważył, że w aktach sprawy znajduje się wniosek pełnomocnika Spółki skierowany do Urzędu Gminy Zakopane, Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 23 kwietnia 2018 r., w którym m.in. oświadcza, że Spółka pozyskała informację, że budynek pod adresem ul. [...] został wpisany do miejskiej ewidencji zabytków. W tym czasie Spółka wiedziała zatem o istotnej z punktu prawnego okoliczności, tj. wpisie do ewidencji zabytków. Jak już wyżej wskazano, organ w piśmie z dnia 11 maja 2018 r. udzielił odpowiedzi pełnomocnikowi co do czynności umieszczenia spornego budynku w ewidencji (co prawda w aktach brak potwierdzenia odbioru odpowiedzi organu), jednak wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało skierowane do Burmistrza Miasta Zakopane dopiero w dniu 23 października 2023 r., a zatem ze znacznym przekroczeniem terminu o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a., który należało bowiem liczyć przynajmniej od dnia 23 kwietnia 2018 r., tj. dnia, w którym spółka oświadczyła, że wiadome jej jest, że budynek przy ul. [...] w Z. jest wpisany do rejestru zabytków.
Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało w niniejszej sprawie złożone przynajmniej ponad pięć lat po ujawnieniu, że Spółka jest świadoma, że sporny budynek został wpisany do ewidencji zabytków. Jest to tak znaczny okres, że nie sposób przyjąć, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę (art. 52 § 3 P.p.s.a. in fine). Oceny tej nie zmieniają również wskazywane przez skarżącą rozbieżności w orzecznictwie, czy też brak jednoznacznego stanowiska Prezydenta Miasta Zakopane w zakresie odpowiedzi, na jakiej podstawie nastąpił wpis obiektu do GEZ.
Sąd stwierdził, że przekroczenie terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa powoduje, że skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. Postanowienie zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów:
a. prawa materialnego:
i. art. 45 ust. 1, 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP polegające na ich niewłaściwym niezastosowaniu poprzez: 1) nieuwzględnienie przez Sąd I instancji, że wyrokiem z dnia 11 maja 2023 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, oraz 2) odmowę merytorycznego rozpoznania skargi przez Sąd I instancji i w konsekwencji pozbawienie skarżącej prawa do sądu, podczas gdy orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne rozstrzygnięcie w innych sprawach, mają moc powszechnie obowiązującą, są ostateczne oraz stanowią podstawę do wznowienia postępowania tudzież uchylenia ostatecznej decyzji lub innego rozstrzygnięcia zapadłego w sprawie, zaś w stanie faktycznym zaistniały okoliczności uzasadniające konieczność merytorycznego rozpoznania skargi z uwagi na potrzebę realizacji przysługującego skarżącej konstytucyjnego prawa do sądu;
ii. art. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim wprowadza on zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i prawa, poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść skarżącej i odrzucenie wniesionej skargi, podczas gdy w świetle przywołanej zasady organy władzy publicznej powinny działać w sposób lojalny i uczciwy względem jednostki, budząc w niej poczucie stabilności prawa i bezpieczeństwa prawnego, zaś ewentualne wątpliwości interpretacyjne powinny być rozstrzygane na korzyść skarżącego;
b. postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy:
i. art. 52 § 3 zd. 2 P.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji, polegający na jego niewłaściwym niezastosowaniu poprzez uznanie, iż brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania skargi, podczas gdy okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy, a w szczególności fakt, że:
- kwestia terminu do wywiedzenia skargi w sprawach związanych z ujęciem nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków, stanowiąca pochodną zagadnienia charakteru działań organu podjętych na podstawie art. 22 ust. 5 pkt. 1-3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - wbrew stanowisku przedstawionemu przez Sąd I instancji - jest w aktualnym orzecznictwie w dalszym ciągu prezentowana w sposób niejednolity,
W 2018 r. do Trybunału Konstytucyjnego zostało skierowane pytanie prawne o ocenę zgodności art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z przepisami Konstytucji RP, zaś postępowanie przed Trybunałem w tej sprawie toczyło się aż do 11 maja 2023 r. i zakończyło się orzeczeniem o niezgodności omawianej procedury z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, Burmistrz Miasta Zakopane wydał szereg zarządzeń, które regulowały prowadzoną przez ten organ GEZ, których treść jak również informacje udzielane Skarżącej i jej pełnomocnikowi przez pracowników biura miejskiego konserwatora zabytków działających z upoważnienia Burmistrza Miasta Zakopane wprowadziły stronę skarżącą w błąd, iż włączenie spornej nieruchomości do GEZ nastąpiło w drodze zarządzenia Burmistrza (aktu), nie zaś w drodze czynności materialno-technicznej; treść wydanych przez Burmistrza Miasta Zakopane zarządzeń mogła wprowadzić skarżącą w błąd, iż stanowiąca jej własność nieruchomość została włączona do GEZ więcej niż jeden raz, przy czym ostatnim zdarzeniem, które mogło stanowić przyczynę ujęcia obiektu w GEZ było Zarządzenie nr 125/2021 z dnia 7 czerwca 2021 r. w sprawie aktualizacji Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane, zarówno skarżąca jak i poprzedni właściciele nieruchomości nie byli informowaniu o podjętych przez organ czynnościach, jak również nie zostali pouczeni o prawie do zaskarżenia tych czynności,
- organ podał skarżącej nieprawdziwą informację, według której miał rzekomo być zobligowanym do włączenia spornej nieruchomości do GEZ z uwagi na fakt, że figurowała ona w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków,
- pracownicy biura miejskiego konserwatora zabytków wielokrotnie zwlekali z udzielaniem istotnych informacji dotyczących prowadzonej przez ten urząd GEZ,
muszą prowadzić do wniosku, że błędne przekonanie skarżącej o tym, iż nie wiąże jej 14 dniowy termin na wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa było usprawiedliwione w świetle okoliczności sprawy, a tym samym uchybienie terminowi
do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa było przez skarżącą niezawinione;
które to uchybienia ostatecznie doprowadziły do naruszenia:
ii. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie wniesionej skargi, podczas gdy zachodziły przesłanki do merytorycznego rozpoznania skargi z uwagi na brak winy skarżącej w niedochowaniu terminu na wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
Na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z pisma z dnia 5 marca 2024 r. "Replika na odpowiedź na skargę" wraz z załącznikami złożonego w prowadzonej przed WSA w Krakowie sprawie do sygn. akt: II SA/Kr 60/24, na okoliczność:
- zwłoki w udzielaniu przez pracowników Urzędu Miasta istotnych informacji dotyczących prowadzonej przez ten urząd GEZ;
- powzięcia przez pełnomocnika informacji o wszystkich wydanych przez Burmistrza zarządzeniach dopiero w dniu 10 października 2023 r.;
- braku winy skarżącej w niedochowaniu terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
Skarżąca wniosła o uchylenie skarżonego orzeczenia w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności, odnosząc się do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 P.p.s.a.), ponadto z uwagi na występujący w sprawie jedynie problem prawny, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności rozważyć należy zasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odrzucenie wniesionej skargi, podczas gdy, zdaniem skarżącej, zachodziły przesłanki do merytorycznego rozpoznania skargi z uwagi na brak winy skarżącej w niedochowaniu terminu na wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
Włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710) w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021 r. poz. 56) jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (patrz m.in.: postanowienie NSA z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt II OZ 218/21).
Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że na mocy art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.
W niniejszej sprawie zastosowanie znajdują zatem przepisy art. 52 i art. 53 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r.
Zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.
Natomiast według art. 52 § 4, w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania.
Wniesienie skargi na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. z uchybieniem terminu nie skutkuje obligatoryjnym jej odrzuceniem przez sąd pierwszej instancji. Jak wynika z art. 52 § 3 zdanie drugie P.p.s.a., sąd może rozpoznać skargę, jeżeli uchybienie terminu do jej wniesienia nastąpiło bez winy skarżącego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie istnieją podstawy do uznania, że zaistniały okoliczności mogące wskazywać na brak winy skarżących w uchybieniu terminu.
Sąd pierwszej instancji powinien uwzględnić brak jednolitości w orzecznictwie sądów administracyjnych co do charakteru działań organu podjętych na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1-3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Rozbieżności w orzecznictwie w tym zakresie mogły wpłynąć na to, że skarżąca wadliwie przyjęła początkowy moment rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia skargi.
Z pisma pełnomocnika skarżącej z dnia 23 kwietnia 2018 r. wynika, że skarżąca wiedziała o wpisaniu budynku stanowiącego część składową nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], objętej KW [...], do miejskiej ewidencji zabytków. Jednocześnie jednak pełnomocnik, uzasadniając prośbę o przeslanie dokumentów dotyczących wpisu, stwierdził, że decyzja o dokonaniu wpisu, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i poglądami doktryny, daje właścicielowi możliwość jej zaskarżenia w trybie art. 101. Przywołał w tej mierze wyrok WSA w Gdańsku II SA/Gd 790/14.
W odpowiedzi Sekretarz Urzędu Miasta Zakopane, pismem z dnia 11 maja 2018 r., powiadomił pełnomocnika skarżącej, że przedmiotowy budynek objęty jest ochroną konserwatorską poprzez ujęcie w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków (WEZ), wpis do gminnej ewidencji zabytków (GEZ), przyjętej Zarządzeniem nr 23/2011 Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011 r. oraz poprzez ujęcie w strefie ochrony konserwatorskiej dla obiektów zabytkowych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Pardałówka-Antałówka", zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Zakopane Nr LVIII/926/2020, z dnia 29 lipca 2010 r.
W aktach nie ma potwierdzenia odbioru przez pełnomocnika skarżącej pisma Urzędu z dnia 11 maja 2018 r. Przytoczenie treści pisma jest o tyle znaczące, że wskazuje, iż również według ówczesnego stanowiska Urzędu Miasta Zakopane, ujęcie w gminnej ewidencji zabytków nastąpiło na skutek zarządzenia organu gminy.
Takie stanowisko Gminy zostało potwierdzone w piśmie z dnia 5 września 2023 r. Odpowiadając na pismo pełnomocnika skarżącej z dnia 31 sierpnia 2023 r., Miejski Konserwator Zabytków poinformował, że sporny budynek został ujęty w GEZ w drodze Zarządzenia Burmistrza Miasta Zakopane nr 23/2011, z dnia 14 lutego 2011 r.
Dodać można, że od 2014 r. do 2023 r. Burmistrz Miasta Zakopane wydał szereg zarządzeń w sprawie zmiany Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Zakopane.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, przepisy art. 52 i art. 53 P.p.s.a., oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.
W myśl art. 53 § 2 P.p.s.a., w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
Wniesienie skargi na zarządzenie organu gminy było zatem ograniczone jedynie terminem, o którym mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a. W myśl art. 52 § 4 P.p.s.a., w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania.
Brak jednolitości w orzecznictwie sądów administracyjnych co do charakteru działań organu podjętych na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1-3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w powiązaniu ze stanowiskiem Gminy, mógł więc wpłynąć na to, że skarżąca wadliwie przyjęła początkowy moment rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia skargi.
Skoro uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy skarżącej, to zasadny okazał się zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.
W ponownym postępowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpozna skargę merytorycznie. Odnoszenie się do zarzutów merytorycznych kasacji, w sytuacji gdy Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę z powodów formalnych i nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu, byłoby przedwczesne.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.