II OSK 1065/22

II OSK 1065/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska
Jerzy Stankowski /przewodniczący sprawozdawca/
Marzenna Linska - Wawrzon
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1248/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-11-16
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 24 § 1 pkt 5, art. 66a § 1 i 2 , art. 156 § 1 pkt 2 i 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 48
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Pietraś-Skobel po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1248/21 w sprawie ze skargi B.P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 kwietnia 2021 r. znak DON.7201.34.2021.ANM w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 16 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1248/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi B.P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ II instancji") z 16 kwietnia 2021 r., nr DON.7201.34.2021.ANM w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddalił skargę.
Poddanym kontroli Sądu pierwszej instancji postanowieniem GINB utrzymał w mocy postanowienie własne z 23 lutego 2021 r., znak DON.7201.34.2021.ANM odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 25 października 2019 r., nr 1942/2019 utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pruszkowie z 28 sierpnia 2019 r., nr 240/2019 nakazujące B.P. wstrzymanie robót budowlanych polegających na nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...] w M.
W skardze kasacyjnej B.P. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a." naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 i art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a.", poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia mimo wystąpienia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, które polegało na braku wyłączenia pracownika organu, który brał udział w wydaniu zaskarżonego postanowienia;
2) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 66a § 1 i 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie akt administracyjnych sprawy w sposób kompletny, w szczególności pominięcie danych i informacji zawartych w metryce sprawy, pozwalających na ustalenie kręgu osób biorących udział przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia mimo trwałej niewykonalności postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.), dalej: "p.b." w części dotyczącej organu – Wójta Gminy R., który miałby wydać zaświadczenie o zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia mimo wystąpienia wady rażącego naruszenia prawa, polegającej na bezpodstawnym przyjęciu trybu postępowania określonego w art. 48 p.b. w sytuacji, gdy nie mamy do czynienia z budową obiektu budowlanego lub jego części w warunkach samowoli budowlanej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że Sąd pierwszej instancji wadliwie rozstrzygnął kwestię wyłączenia pracownika organu, który brał udział w wydaniu zaskarżonego postanowienia. W ocenie skarżącej oznaczenia wydanych w sprawie rozstrzygnięć jednoznacznie wskazują, że pracownik o inicjałach "AMN" odpowiedzialny był zarówno za rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia z 25 października 2019 r. jak i za rozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazano, że osoba ta podejmowała działania nie tylko techniczne i pomocnicze ale również merytoryczne. Brak wyłączenia pracownika na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. uzasadnia wznowienie postępowania, którą to okoliczność Sąd winien wziąć pod uwagę w związku z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.
Zarzucając niewykonalność postanowienia z 28 sierpnia 2019 r. wskazano, że skarżąca została zobowiązana do przedstawienia zaświadczenia Wójta Gminy R. o zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy. W odniesieniu do powyższego podkreślono, że nieruchomość nie leży na obszarze właściwości Wójta Gminy R. lecz Wójta Gminy. Wobec powyższego skarżąca nie ma możliwości uzyskania żądanego zaświadczenia, co jednoznacznie wskazuje na niewykonalność ww. postanowienia.
Zdaniem skarżącej nieprawidłowo rozstrzygnięto również kwestę rażącego naruszenia prawa polegającego na zastosowaniu art. 48 p.b., który dotyczy obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie lub wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skarżąca zaznaczyła, że organ winien zastosować tryb określony w art. 50 i 51 p.b., ponieważ w wyniku wykonanych robót budowlanych powstała konstrukcja stanowiąca integralną część dotychczasowego budynku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed Sądem pierwszej instancji.
Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Za nieuzasadniony należy w pierwszym rzędzie uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.
Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w
wydaniu zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie sądowym prezentowane jest jednolite stanowisko, które tutejszy Sąd w pełni podziela, zgodnie z którym, prawidłowa wykładnia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nakazuje przyjąć, że pracownik, który brał udział w wydaniu decyzji w postępowaniu zwyczajnym, podlega także wyłączeniu od udziału w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym ta decyzja ma być weryfikowana. Dotyczy to także czynności związanych z badaniem i rozstrzyganiem o dopuszczalności uruchomienia postępowania nadzwyczajnego, tj. wznowienia postępowania, czy też wszczęcia postępowania nieważnościowego (patrz, m.in. wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt II GSK 110/16; wyrok NSA z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 857/20; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 160/24).
Skarżąca zarzuciła, że pracownik o inicjałach "AMN" był odpowiedzialny zarówno za rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia MWINB z 25 października 2019 r. jak i za rozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc brał udział w wydaniu zaskarżonego postanowienia GINB z 16 kwietnia 2021 r.
Z takim zapatrywaniem nie sposób się zgodzić. Należy podkreślić, że przesłanka "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) obejmuje jedynie udział w czynnościach orzeczniczych (wydanie decyzji) lub innych czynnościach decyzyjnych, które mają bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia (np. przygotowanie projektu decyzji). Nie można natomiast twierdzić, że sam udział pracownika, który wydał weryfikowane orzeczenie, w czynnościach procesowych o charakterze pomocniczym, przygotowawczym lub technicznym, wypełnia przesłankę "brania udziału w wydaniu decyzji". Czynności tego rodzaju stanowią typowy przykład "brania udziału w postępowaniu" dotyczącym weryfikowanej decyzji i jako takie nie mogą być uznane za przejaw "brania udziału w wydaniu decyzji", co w konsekwencji wyklucza ich kwalifikację jako przesłanki z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2004/17). Innymi słowy, nie podlegają wyłączeniu osoby, które podejmowały (przeprowadzały) czynności procesowe mające (lub mogące mieć) jedynie pośredni wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy.
Z akt sprawy wynika, że oznaczenie "ANM" zawarte zostało w znaku pisma z 26 listopada 2020 r. i z 12 stycznia 2021 r., a także w numerze postanowienia z 23 lutego 2021 r., oraz postanowienia z 16 kwietnia 2021 r. Pismo z 26 listopada 2020 r., w którym w związku z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia z 25 października 2019 r. zwrócono się do MWINB o przesłanie akt administracyjnych zostało podpisane przez Radcę Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego A.M. Pismo z 12 stycznia 2021 r., informujące o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. postanowienia podpisał Dyrektor Departamentu Orzecznictwa Nadzoru Budowlanego R.W. Jednocześnie postanowienie z 23 lutego 2021 r. podpisane zostało przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Orzecznictwa Nadzoru Budowlanego D.K., natomiast postanowienie z 16 kwietnia 2021 r. podpisał Dyrektor Departamentu Orzecznictwa Nadzoru Budowlanego R.W.
Zatem ww. rozstrzygnięcia, choć zawierają podobne sygnatury (znaki), to zostały podpisane przez dwóch różnych pracowników. Natomiast na podstawie sygnatury sprawy nie można wnioskować o bezpośrednim wpływie tego samego pracownika na treść postanowienia GINB z 23 lutego 2021 r. oraz z 16 kwietnia 2021 r. Znak sprawy nie przesądza ani roli procesowej pracownika, ani jego wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Zwłaszcza, że treść akt administracyjnych nie wskazuje na zasadność argumentów podniesionych w skardze kasacyjnej. Prawidłowym jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skarżąca nie wykazała istnienia przesłanki z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutu wydania kwestionowanego postanowienia z wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., Sąd wyjaśnia, że przez niewykonalność decyzji (postanowienia) mającą charakter trwały rozumie się taką decyzję, której adresat jest na stałe pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2885/15). Niewykonalność może mieć charakter zarówno faktyczny, jak i prawny. Niewykonalność ma charakter faktyczny, kiedy już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca określone działanie (m.in. ze względu na poziom wiedzy technicznej, rozwój technologii). Niewykonalność prawna oznacza natomiast niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia, z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. Innymi słowy, niewykonalność decyzji administracyjnej musi być rezultatem nieusuwalnych przeszkód technicznych lub prawnych, nie zaś innych trudności technicznych lub ekonomicznych, choćby bardzo poważnych. Decyzji nie można uznać za niewykonalną jedynie dlatego, że jej wykonanie wywoła niekorzystne skutki ekonomiczne dla strony, spowoduje trudności w wykorzystaniu urządzeń technicznych lub wymaga znacznych nakładów finansowych (zob. wyrok NSA z 11 stycznia 2018 roku, sygn. II OSK 1103/17, wyrok NSA z 14 grudnia 2017 roku, sygn. II OSK 688/16, wyrok WSA w Warszawie z 23 stycznia 2018 roku, sygn. VII SA/Wa 682/17).
W analizowanej sprawie z pewnością nie zachodzi sytuacja, iż kwestionowane postanowienie było niewykonalne, a niewykonalność ma charakter trwały. Nałożenie obowiązku uzyskania zaświadczenia o zgodności obiektu z obowiązującymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego od Wójta Gminy R. zamiast od właściwego miejscowo Wójta Gminy M. stanowiło oczywistą omyłkę. Omyłka ta nie przesądza jednakże o niewykonalności postanowienia. Rację ma Sąd pierwszej instancji wskazując, że nawet gdyby skarżąca zwróciła się o wydanie zaświadczenia do niewłaściwego organu, to ten, zgodnie z art. 65 k.p.a. winien przekazać podanie do organu właściwego. Wobec powyższego uzyskanie zaświadczenia było możliwe. Bezpodstawnym jest zatem zawarty w skardze kasacyjnej zarzut niewykonalności postanowienia.
Odnosząc się do kwestii zastosowania wadliwego trybu legalizacji samowoli budowlanej wskazać należy, że kontrolowane postępowanie administracyjne prowadzone było w trybie nadzwyczajnym, to jest o stwierdzenie nieważności postanowienia, z uwagi na zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Jak trafnie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) koncentruje się wyłącznie na ocenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną, a ponadto czy waga tego naruszenia przemawia na rzecz wzruszenia ostatecznego rozstrzygnięcia.
Z tych względów decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma więc nie to, czy doszło w niej do jakiegokolwiek naruszenia prawa, lecz jedynie to, czy kontrolowane postanowienie zostało podjęte z naruszeniem prawa o charakterze rażącym. Jak wielokrotnie wskazywano w judykaturze, rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to naruszenie tzw. kwalifikowane, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste czyli takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji (postanowienia) pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą. Chodzi o stan prawny niewątpliwy co do jego obowiązywania i interpretacji, niepozwalający i nierodzący rozbieżności w wykładni i chodzi o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, a nie o błędy w wykładni prawa, przy czym charakter tego naruszenia powoduje, iż taka decyzja nie może być akceptowana jako wydana przez organ praworządnego państwa. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie może zatem wynikać z każdego rodzaju uchybienia, jakiego dopuścił się organ wydając decyzję ostateczną. Wyeliminowanie ostatecznej decyzji z obrotu prawnego w tym nadzwyczajnym trybie postępowania jest bowiem wyjątkiem od zasady trwałości rozstrzygnięć ostatecznych. Oznacza to, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Do zakresu kwalifikowanego naruszenia prawa nie należy więc naruszenie będące wynikiem wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego. (por.m.in. wyroki NSA z: 5 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1472/20; 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 1893/20, 26 listopada 2021 r. II GSK 1822/21, 11 lutego 2022 r. I GSK 1194/21).
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że nie było podstaw do uznania, że postanowienie z 25 października 2019 r. zostało podjęte z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia jego nieważności.
Treść art. 48 ust. 2 p.b. nie wyklucza możliwości jego zastosowania w realiach niniejszej sprawy. Prawidłowość jego zastosowania potwierdza także przytoczone w wyroku Sądu pierwszej instancji orzecznictwo NSA. Jednocześnie wskazać należy, że wątpliwości odnośnie trybu legalizacji, czy to na podstawie art. 48 ust. 2 p.b., czy też art. 50 i 51 p.b. mogły być rozstrzygane w toku zwykłego postępowania i kontroli instancyjnej. Brak jest natomiast podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji nieważności postanowienia z 25 października 2019 r.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie podważają zasadności stanowiska GINB i Sądu pierwszej instancji.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.