II OSK 174/23

II OSK 174/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Jan Szuma
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Łd 755/21 - Wyrok WSA w Łodzi z 2022-07-06
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1842
art. 15 zzs4 ust. 3
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 10 i art. 90 § 1, art. 183 § 2 pkt 5, art. 134 § 1 i § 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 103 § 3, art. 104, art. 146 § 2, 151 § 2, art. 217
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 741
art. 61 ust. 1 pkt 2-5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2021 poz 247
art. 59 ust. 1
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi – Wydział II z dnia 6 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 755/21 w sprawie ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 7 czerwca 2021 r. nr SKO.4120.77.84.21 w przedmiocie uchylenia decyzji i ustalenia warunków i zasad zagospodarowania terenu dla budynku inwentarsko – składowego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 755/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 7 czerwca 2021 r. w przedmiocie uchylenia decyzji i ustalenia warunków i zasad zagospodarowania terenu dla budynku inwentarsko-składowego.
B. G. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:
1. przepisów art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, tj. normy prawnej uprawniającej do ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tytko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie prawa, przez ich nieprawidłowe i niezasadne zastosowanie polegające na nieprzeprowadzeniu rozprawy przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających udział stron w rozprawie na odległość, implicite naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły Sąd; podczas gdy :
a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi miał możliwość techniczną przeprowadzenia zdalnego przeprowadzania rozpraw w niniejszej sprawie w postaci transmisji teleinformatycznej, na co sam wskazuje w treści uzasadnienia;
b. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przygotował sprawnie działający elektroniczny obieg pism procesowych w postępowaniu oraz posiada zintegrowany system informatyczny dla celów prowadzenia postępowań na odległość - on line;
c. Strona skarżąca - B. G. działająca przez pełnomocnika wskazała wszelkie niezbędne informacje dla umożliwienia przeprowadzenia rozprawy zdalnej oraz wskazała wprost, iż chce uczestniczyć w rozprawie zdalnej i żąda jej wyznaczenia dla umożliwienia wyrażenia swojego stanowiska w sprawie za pomocą środków komunikacji na odległość, które to działanie było zgodne z pouczeniami, jakie strona skarżąca otrzymała od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego;
d. Wojewódzki Sąd Administracyjny dysponował stanowiskiem uczestniczki postępowania - A. C., która wprost wskazała, że chce uczestniczyć w rozprawie przed w/w Sądem i ma możliwość skorzystania ze środków komunikacji na odległość celem umożliwienia jej udział w rozprawie on line;
Wojewódzki Sąd Administracyjne niezgodnie z prawdą i dokumentami znajdującymi się w aktach niniejszej sprawy "Sąd wskazał w na k. uzasadnienia" wyroku, iż rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, iż pomimo wezwania w zakreślonym terminie wszystkie strony postępowania nie złożyły oświadczenia, co do posiadanych możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie", podczas gdy Sąd dysponował oświadczeniami od pełnomocnika B. G. oraz od uczestniczki - A. C.
f. Nie ma wymogu ustawowego, ani nie wynika to wykładni przepisów prawa (zwłaszcza z wykładni celowościowej), z których wynikałby obowiązek zaniechania wyznaczenia rozprawy zdalnej przez Sąd w sprawie administracyjnej w przypadku braku złożenia odpowiedzi przez wszystkich uczestników postępowania, co do posiadanych możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, ponieważ udział w rozprawie nie jest obowiązkiem ale uprawnieniem stron, a takowe uprawnienie chciały realizować i zawarły to expressis verbis w złożonych oświadczeniach, strona wnosząca skargę - B. G., jak też uczestniczka A. C.,
g. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021r. wprowadzono zmianę mającą na celu wyeliminowanie konieczności analizowania wcześniej występującej przesłanki polegającej na analizie przez przewodniczącego czy przeprowadzenie rozprawy w budynku sądu mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, ale nie wprowadzono dowolności w zakresie wyznaczania posiedzeń niejawnych w sprawach, ponieważ nadal utrzymano kluczową przesłankę jaką jest - po myśli art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej - uznanie przez przewodniczącego, że rozpoznanie sprawy jest konieczne oraz że nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, tj. gdy Sąd lub strona składająca oświadczenie nie ma możliwości technicznej uczestniczenia w rozprawie na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku;
2. Naruszenie przepisów prawa procesowego przez niewłaściwe zastosowanie art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. polegające na utrzymaniu przez WSA w Łodzi w obrocie prawnym wadliwej decyzji SKO w S. z dnia 7 czerwca 202lr. zawierającej rozstrzygnięcie ponad zakres zaskarżenia, tj. rozstrzygnięcie w przedmiocie obu punktów decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy Z. z dnia 29 marca 2021 r., podczas gdy
a. decyzja z dnia 29 marca 2021 roku wydana przez Wójta Gminy Z. zaskarżona została jedynie w części, tj. w pkt II ustalającym na wniosek A. G. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu dla budowy budynku inwentarsko-składowego (po rozbudowie istniejącego gospodarstwa rolnego nie więcej niż 39DJP) na terenie działki nr ewid. ... położonej w obrębie B., gm. Z.,
b. naruszona została zasada skargowości, z zgodnie z którą organ odwoławczy nie może działać z urzędu rozszerzając zakres rozpoznania ponad zaskarżone rozstrzygnięcie;
c. decyzja z dnia 29 marca 2021 roku wydana przez Wójta Gminy Z. zawierała dwa wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, a zaskarżony fragment nie wpływa na treść pozostałych rozstrzygnięć w przedmiotowej decyzji, które mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym.
d. decyzja wydana w trybie postępowania odwoławczego przez SKO obejmująca niezaskarżone rozstrzygnięcie, pomimo niewniesienia odwołania od pkt I decyzji z dnia 29 marca 2021r., dotknięta jest wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa, co wynika jasno z przywołanej w uzasadnieniu linii orzecznictwa;
Naruszenie przez organ I i II instancji i utrzymane zaskarżonym wyrokiem WSA w Łodzi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., polegające na błędnym uznaniu, iż ma w przedmiotowym przypadku zastosowanie wyjątek od zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, przewidziany wart. 61 ust. 4 u.p.z.p., włączając naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 103 § 3 k.p.a., gdyż organy nie podjęły wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w tym zaniechały badania przesłanki obligatoryjnej dla zastosowania art. 61 ust 4 u.p.z.p., tj. zweryfikowania czy planowana inwestycja dotyczy gospodarstwa rolnego, które może mieć co najwyżej jedną działkę siedliskową, podczas gdy.
a. inwestorka posiada inną działkę siedliskową i dom zamieszkiwany przez siebie i swoją rodzinę, który nie jest położony na terenie działki objętej planowanym zamierzeniem inwestycyjnym,
b. organy administracji nie zweryfikowały w jakiej odległości od centralnego punktu zagrody znajduje się planowane zamierzenie inwestycyjne i czy jest ono funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda - siedlisko, na co wskazuje WSA w Łodzi na k. 19 uzasadnienia ergo bezpodstawnie zastosowany został art. 61 ust. 4 u.p.z.p., jako wyjątek od zasady przewidującej obowiązek dokonania oceny, czy planowana inwestycja nie narusza zastanego ładu przestrzennego,
Naruszenie przez WSA w Łodzi art. 134 p.p.s.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegające na pominięciu w postępowaniu sądowym istotnych dla sprawy okoliczności i dowodów, w tym nierozpatrzeniu przez organ administracji całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie i w konsekwencji naruszenie art. 104, art. 146 § 2, 151 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r., poz. 2096) oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018r., poz. 1945) przez:
a. brak należytego zweryfikowania przez organ odwoławczy okoliczności, iż zaskarżona decyzja na etapie I instancji powinna być wydana na podstawie złożonego nowego wniosku przez inwestora, a nie w oparciu o stary wniosek w poprzednio prowadzonej sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w oparciu o nieaktualne załączniki i zaświadczenia;
b. brak należytego zweryfikowania okoliczności czy planowana budowa budynku inwentarsko składowego, po rozbudowie nie więcej niż 39 DJP na terenie przedmiotowej działki, nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do których zaliczyłoby się przedsięwzięcie chowu lub hodowli zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 40 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), pomimo iż:
- na poprzedzającym etapie postępowania organ Wójt Gminy Z. zobowiązywał inwestorkę do złożenia odpowiednich dokumentów weryfikujących oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko;
- brak jest ustaleń poczynionych przez organ, w oparciu o obiektywne kryteria, czy planowane przedsięwzięcie może w sposób znaczący oddziaływać na środowisko, a którą to obiektywną odpowiedź może dać jedynie zobowiązanie inwestorki do przedłożenia decyzji środowiskowej, a to ze względu na fakt, iż gdyby w toku postępowania o wydanie decyzji środowiskowej okazało się, że planowane zamierzenie inwestycyjne może w sposób znaczący wpływać na środowisko, winno ono wówczas spełniać szczególne wymogi dotyczące warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu;
- żaden z organów na żadnym z poprzedzającym etapów rozstrzygania w sprawie nie wypełnił zaleceń SKO wydanych w niniejszej sprawie i nie zobowiązał inwestorki do przedłożenia stosownego dokumentu wskazującego jaki obiektywnie wpływ na środowisko ma zamierzenie inwestycyjne, ale w sposób nieuprawniony uznał, iż przedłożone przez inwestora postanowienie Wójta Gminy Z. z dnia 22 lipca 2019r. że nie wyda zaświadczenia w trybie art. 217 ustawy k.p.a. z przyczyn formalnych, jest wystarczające dla przyjęcia że decyzja środowiskowa nie jest wymagana, choć nie było to nigdy przedmiotem weryfikacji;
- inwestorka nie wywiązała się z konieczności zaświadczenia stosownego organu administracji, którego to zaświadczenia nie uzyskała, a organ zaniechał weryfikowania tej okoliczności i inwestorka nie została należycie zobowiązana po przedłożeniu nieadekwatnych dokumentów do złożenia zaświadczenia w trybie ustawy środowiskowej w przedmiocie stwierdzenia potrzeby lub jej braku przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko w trybie art. 63 Ustawy z dnia 3.10.2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko;
- brak podstaw dla przyjęcia prze Wójta Gminy Z., że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami ustawy z dnia 3.10.2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko ;
- brak należytego zweryfikowania okoliczności czy planowana inwestycja może być przeznaczona na hodowlę większej liczby niż dozwolona DJP, czym organ naruszył art. 103 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016r. poz. 71). w tym § 3 ust. 1 ww. przepisu, przez ustalenie jedynie w oparciu o deklarację inwestora, że planowane przedsięwzięcie w postaci chowu i hodowli trzody chlewnej nie będzie przekraczać 40 DJP, podczas gdy:
- organy administracyjne rozstrzygające w sprawie organ nie poczyniły żadnych własnych ustaleń w tym zakresie, nie podjęły działań polegających na dokonaniu pomiaru powierzchni istniejących zabudowań inwentarskich oraz planowanej inwestycji i nie dokonał żadnej oceny co do tego czy planowana inwestycja może być przeznaczona na hodowlę większej liczby niż dozwolona DJP,
- organy administracyjne rozstrzygające w sprawie nie poczyniły ustaleń czy takie zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne, jako inwestycja, która jest planowana w odległości mniejszej niż 100m od zabudowy mieszkaniowej,
- organy administracyjne rozstrzygające w sprawie brak nie poczyniły własnych ustaleń w w/w zakresie naruszenie art. 12 ustawy z dnia 21 lipca 1997r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2017r. poz. 1840 z zm.) oraz warunków minimalnych utrzymania świń uregulowanych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010r. (Dz.U. z 2010r., Nr 56, poz. 344 ze zm.) w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich dla których normy zostały określone w przepisach obowiązujących w Unii Europejskiej;
d. brak należytego zweryfikowania wyników analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z załącznikiem graficznym do analizy stanowiącym integralną część decyzji ustalającej warunki zabudowy, w tym oparcie się przez organy na mapie sytuacyjno-wysokościowej, która nie odzwierciedla stanu faktycznego zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich w obszarze analizowanym, w szczególności pominięcie i niedostrzeżenie przez organ istotnej dla treści wydanej decyzji okoliczności, iż na nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] oraz na nieruchomości składającej się działek oznaczonych nr ewid. [...] i [...], znajdują się budynki mieszkalne, będące w bezpośrednim sąsiedztwie terenu przedmiotowej inwestycji;
e. brak należytego zweryfikowania obligatoryjnych wymogów, które zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu Zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 Nr 164, poz. 1588) ustala się w decyzji o warunkach zabudowy wymagania dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymogów dotyczących wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki oraz geometrii dach w tym wysokości kalenicy;
f. nienależyte określenie wskaźnika w postaci wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do terenu objętego wnioskiem tj. całej powierzchni działki ..., który obejmuje obszar znacznie zmieniający granice w stosunku do pierwotnie zakreślonego obszaru objętego wnioskiem jako obszar ABGD, a w konsekwencji błędne ustalenie w zaskarżonej decyzji wskaźników w postaci wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu w strefie analizowanej oraz wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej i brak ich weryfikacji na etapie odwoławczym;
g. brak objęcia postępowaniem i ustalenia kręgu podmiotów zaangażowanych w postępowanie zgodnie z granicami terenu objętego wnioskiem na obecnym etapie, tj. granicami działki nr ewid. ... a utrzymanie i przyznanie przymiotu uczestników postępowania administracyjnego jedynie podmiotom zaangażowanym na jego uprzednim etapie, kiedy obszar inwestycji oznaczony był niezaewidencjonowanymi punktami (A, B, C, D, E), co zostało przez SKO dostrzeżone i co winno spowodować konsekwentne postępowanie odnośnie wszelkich rozstrzygnięć dotyczących przedmiotowej nieruchomości, a nie jedynie wpisanie zmiany w określeniu numeru ewidencyjnego działki, przy pozostawieniu nieadekwatnych załączników graficznych oraz braku zweryfikowania podmiotów winnych posiadać wiedzę o toczącym się postępowaniu administracyjnym w ich bezpośrednim sąsiedztwie, ergo przy tak istotnej zmianie, jaką jest zmiana granic obszaru inwestycyjnego, analizą wskaźników inwestycyjnych winna zostać objęta dotychczas pomijana przez organ grupa podmiotów władających nieruchomościami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi we wsi Krobanów, sąsiadującymi z przedmiotową działką nr ewid. ...;
h. brak należytej weryfikacji uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z Regionalną Dyrekcją Lasów Państwowych w Łodzi przez zaniechanie przez organ obowiązku zażalenia postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy o umorzeniu postępowania przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi z dnia 3.02.2021r., które zostało oparte o błędne uzasadnienie iż jest organ w postaci Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi nie jest właściwy do wypowiedzenia się w sprawie, podczas gdy organ ten powinien wypowiedzeń się merytorycznie, co powinien organ wydający zaskarżoną decyzję w I instancji zażalić, a czego zaniechał, pomimo iż:
- teren objęty wnioskiem inwestorki stanowiący teren całej działki o nr ewid. ... jest terenem inwestycji ograniczonym na załączniku do decyzji liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, a istniejące tereny leśne (grunty leśne LsV) zlokalizowane są w granicach terenu inwestycji (poza wyznaczonymi liniami zabudowy).
- dla przedmiotowego rozstrzygnięcia nie ma znaczenia to, że sama infrastruktura budowlana może być zlokalizowana poza gruntami leśnymi, gdyż "terenem" w rozumieniu art. 61 ust 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy,
- teren inwestycji to teren, który musi uzyskać spełnienie warunku, że nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, do czego konieczne jest wydanie postanowienia przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Łodzi, ale wydanie jedynie postanowienia umarzającego i zaakceptowanie takiego stanu rzeczy przez organ, kwalifikuje zaniechanie organu jako brak działania wymaganego ustawą i koniecznego dla poczynienia niezbędnych ustaleń dla wydania skarżonej decyzji.
Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 powołanej ustawy p.p.s.a. wniesiono o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji,
2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w ramach pomocy prawnej skarżącej udzielonej z urzędu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
W pierwszej kolejności wskazać należy na bezzasadność zarzutu skargi kasacyjnej, w którym podniesiono naruszenie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020 poz. 1842 ze zm., dalej: ustawa covidowa) w związku z art. 31 ust. 3 i art. 45 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki przedstawił podstawę prawną rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym, przy czym z akt sprawy wynika, że strony zostały uprzedzone pismem informacyjnym o warunkach przeprowadzenia tzw. rozprawy zdalnej oraz o tym, iż w sytuacji gdy którakolwiek ze stron nie będzie miała możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu aplikacji informatycznej, to sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne.
W takim stanie prawnym uprawnione było podjęcie przez Przewodniczącego Wydziału zarządzenia o skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, skoro nie wszystkie strony tego postępowania zgłosiły, że mają możliwości techniczne uczestnictwa w rozprawie zdalnej przy użyciu aplikacji informatycznej.
Podkreślić należy, że w sprawie, oprócz skarżącej i organu, bierze udział dziewięciu uczestników, a tylko skarżąca i uczestniczka postępowania A. C. złożyły oświadczenia z wnioskiem o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, z zapewnieniem o możliwościach technicznych udziału w takiej rozprawie.
Błędnie wywiedziono w skardze kasacyjnej, że w takiej sytuacji Sąd Wojewódzki był związany zgłoszonym żądaniem przeprowadzenia rozprawy na odległość przy użyciu urządzeń technicznych.
Nie ulega wątpliwości, że wszystkie strony muszą mieć zapewnione równy udział w rozprawie odmiejscowionej, w przeciwnym razie osoby niemające technicznych możliwości uczestniczenia w rozprawie zdalnej mogłyby postrzegać takie posiedzenia jako formę faworyzowania czy uprzywilejowania osób korzystających z odpowiednich narzędzi informatycznych.
W przypadku rozprawy zdalnej nie ma analogicznej sytuacji jak przy rozprawie tradycyjnej, kiedy to od decyzji samej strony zależy, czy stawi się do budynku sądowego celem udziału w rozprawie. Aktualnie dostępność do urządzeń technicznych umożliwiających łączność internetową z przekazem obrazu i dźwięku nie jest powszechna, co Sąd Wojewódzki musiał wziąć pod uwagę.
Co istotne, chociaż pełnomocnik skarżącej złożyła do Sądu pismo z wnioskiem o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, to z podanych wyżej przyczyn nie mógł on być uwzględniony. Jednocześnie skarżąca, będąc uprzedzona o możliwości rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym, miała możliwość przedstawienia swojego stanowiska na piśmie, podobnie jak pozostali uczestnicy postępowania.
Zauważyć trzeba, że z treści art. 90 § 1 p.p.s.a. wynika wyraźnie, iż w przepisach szczególnych mogą być ustanowione wyjątki od zasady, zgodnie z którą sprawy rozpoznawane są na posiedzeniach jawnych.
Jak wskazano w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r. sygn. II OPS 6/19, art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. należy traktować jako przepis szczególny w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma bowiem charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia.
Wprowadzone w ustawie covidowej rozwiązania mające na celu zapobieganie i zwalczanie zakażeń wirusem COVID-19, niewątpliwie służą ochronie zdrowia i życia ludzkiego.
W orzecznictwie przyjęto stanowisko, że przewidziane w art. 15zzs⁴ ustawy covidowej ograniczenie prawa do jawnego rozpoznania sprawy jest dopuszczane ze względu na treść art. 45 oraz art. 31 ust. 2 Konstytucji, odnosi się bowiem do sytuacji wyjątkowej - stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, a więc służy tym samym ochronie zdrowia publicznego, porządku publicznego, wolności i praw jednostek, a także realizacji zadań władzy publicznej, wynikających z art. 68 ust. 4 Konstytucji, zgodnie z którym władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych, równoważąc wartości indywidualne i publiczne w stanach wyjątkowych (zob. wyrok NSA z 12 kwietnia 2022 r. II OSK 1652/21).
W powołanym wyżej wyroku słusznie zaznaczono, że choć posiedzenie niejawne stanowi niewątpliwie formę ograniczenia zasady jawności rozpatrzenia sprawy, to nie pozbawia ono strony możności obrony swych praw w postępowaniu sądowym.
Dla zachowania prawa do rzetelnego procesu najważniejsze jest zabezpieczenie możliwości przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie. O ile więc rozpoznanie sprawy poza rozprawą następuje w granicach przewidzianych przepisami prawa, a stronie zagwarantowano wyrażenie swojego stanowiska w sprawie przed terminem posiedzenia niejawnego, to nie można mówić o pozbawieniu strony możności obrony swych praw, w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
Wobec powyższego niezasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej, że doszło w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji do naruszenia konstytucyjnej zasady prawa do sądu.
Całkowicie chybiony okazał się również kolejny zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 134 § 1 i § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (§ 1). Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2)."
Według strony skarżącej niewłaściwe zastosowanie art. 134 § 1 i § 2 p.p.s.a. polegało na utrzymaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w obrocie prawnym wadliwej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zawierającej rozstrzygnięcie ponad zakres zaskarżenia, tj. rozstrzygnięcie w przedmiocie obu punktów decyzji, podczas gdy odwołaniem zaskarżono tylko pkt II decyzji Wójta Gminy Z..
Po pierwsze, przepis art. 134 p.p.s.a. odnosi się wyłącznie do postępowania przed sądami administracyjnymi, a więc nie reguluje reguł rozstrzygania spraw administracyjnych przez organ odwoławczy.
Po drugie, Sąd Wojewódzki nie naruszył wymienionego przepisu, gdyż rozpoznał skargę, którą zaskarżono "w całości" decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 7 czerwca 2021 r., utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Z. z dnia 29 marca 2021 r.
Po trzecie, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał prawidłowo, że wobec wystąpienia podstawy do wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy Z. z dnia 16 listopada 2017 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla oznaczonego budynku inwentarsko-składowego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), obowiązkiem organu pierwszej instancji było uchylenie decyzji dotychczasowej i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Z uwagi na wymóg zawarcia w decyzji obu powiązanych ze sobą rozstrzygnięć wymienionych w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogło ograniczyć wydanej decyzji tylko do punktu drugiego decyzji organu pierwszej instancji.
Ponadto trafnie Sąd Wojewódzki stwierdził bezzasadność zarzutu skargi kasacyjnej, w którym wywodzono, iż organ powinien przeprowadzić dwa odrębne postępowania – jedno w przedmiocie wznowienia postępowania, a drugie w sprawie ustalenia warunków zabudowy w oparciu o nowy wniosek inwestora.
Tym samym nie mógł odnieść skutku powtórzony w tym zakresie zarzut skargi kasacyjnej, sformułowany w punkcie 4a. Zaznaczyć należy, że organ procedujący w trybie wznowienia postępowania miał obowiązek, po uchyleniu zakwestionowanej decyzji, rozpoznać sprawę zainicjowaną pierwotnym wnioskiem strony, przy uwzględnieniu aktualnego stanu faktycznego i prawnego.
Niezasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej (pkt 3) naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 61 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 103 § 3 k.p.a., przez zaniechanie badania przesłanki z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. i błędne uznanie, że ma w przedmiotowym przypadku zastosowanie wyjątek od zasady dobrego sąsiedztwa, określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Przede wszystkim zauważyć trzeba, że organ pierwszej instancji przedstawił w uzasadnieniu decyzji trafne uwagi co do wykładni art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Mianowicie wyjaśnił, że zabudowa zagrodowa to budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych. Zaznaczył też, że dopuszczalny jest wniosek o ustalenie warunków zabudowy uzupełniającej zabudowę zagrodową, gdy zaplanowany obiekt budowlany znajdować się będzie na tej samej działce zagrodowej lub działce sąsiedniej. Organ zauważył przy tym, że zabudowania muszą tworzyć funkcjonalną całość, tak by poszczególne budynki, budowle i urządzenia, nawet położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody, były funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko).
Organ pierwszej instancji, opierając się na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie ustalił, że na działce objętej wnioskiem znajduje się gospodarstwo rolne z zabudową zagrodową, którą ma uzupełnić przedmiotowy budynek.
Wobec powyższego zasadnie Sąd Wojewódzki zaakceptował ocenę organów obu instancji co do spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., akcentując, że gospodarstwo rolne inwestora ma powierzchnię 26 ha i wyraźnie przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, a przedmiotowy budynek inwentarsko- składowy stanowić będzie rozbudowę istniejących na działce nr ... budynków gospodarskich, pozostając w ścisłym powiązaniu z gospodarstwem rolnym prowadzonym przez A. G.
Nadto słusznie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że zabudowa zagrodowa może obejmować budynki mieszkalne, gospodarczo-produkcyjne oraz inwentarskie, które łącznie stanowią bazę i zaplecze do prowadzenia gospodarstwa rolnego, przy czym obszar zagrodowy może składać się z jednej lub kilku działek ewidencyjnych stanowiących wydzielone części jednego gospodarstwa rolnego.
Wobec poczynionych ustaleń Sąd Wojewódzki prawidłowo przyjął za organami obu instancji, że w sprawie brak było potrzeby oceny spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Tym samym chybiona okazała się argumentacja strony skarżącej, kwestionująca zastosowanie w sprawie regulacji z art. 61 ust. 4 u.p.z.p.
Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty z punktu 4 skargi kasacyjnej, odnoszące się do naruszenia art. 134 p.p.s.a., art. 77 § 1, art. 80, art. 104, art. 146 § 2 i art. 151 § 2 k.p.a.
Błędnie strona skarżąca zarzuciła brak należytej weryfikacji okoliczności związanych z kwestią zaliczenia przedmiotowego budynku inwentarsko-składowego do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Zarówno w kontrolowanych decyzjach, jak też we wcześniejszych decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego (z dnia 18 września 2019 r. i 24 stycznia 2020 r.) wyjaśniono, że organ orzekający w sprawie warunków zabudowy ocenia planowaną inwestycję pod kątem przesłanek warunkujących jej lokalizację na danym terenie, przy czym kieruje się parametrami obiektu określonymi we wniosku. Jeżeli więc we wniosku zadeklarowano obsadę przedmiotowego budynku inwentarskiego – "po rozbudowie istniejącego gospodarstwa rolnego nie więcej niż 39 DJP", to organy w niniejszym postępowaniu obowiązane były orzec o dopuszczalności lokalizacji takiej właśnie inwestycji (nieprzekraczającej 39 DJP) i nie miały obowiązku badać, czy planowany budynek może być przeznaczony na hodowlę większej obsady zwierząt – ponad 40 DJP.
W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji trafnie wyjaśniono, że dopiero po sporządzeniu projektu budowlanego organ architektoniczno-budowlany na etapie rozpoznawania wniosku o pozwolenie na budowę ma obowiązek przeliczyć powierzchnię poszczególnych pomieszczeń z podziałem na ich funkcje, a następnie zweryfikować czy przedmiotowy obiekt przy swoich maksymalnych parametrach nie przekroczy wyznaczonych progów oddziaływania związanych z możliwą obsadą określoną w jednostkach "DJP".
Z kolei organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji zaznaczył, że jeżeli organ budowlany dojdzie do przekonania, że gabaryty projektowanego budynku w stosunku do planowanej ilości hodowanego tam inwentarza mogą być przekroczone, wezwie inwestora do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymaganej dla inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (zob. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2017 r. II OSK 95/1).
Organ odwoławczy wskazał również na niezasadność wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, celem określenia, czy planowana inwestycja należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Zauważyć również trzeba, że w analizie urbanistycznej sporządzonej dla przedmiotowej inwestycji (budowa budynku inwentarsko-składowego w ramach rozbudowy istniejącego gospodarstwa rolnego na działce nr ewid. ...) ustalono, że ani istniejący, ani planowany po rozbudowie chów zwierząt gospodarskich zgodnie z załączonym oświadczeniem inwestora nie przekracza 39 DJP, a tym samym zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 104 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839) w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie jest zaliczony do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
W tym kontekście prawidłowo wskazał organ pierwszej instancji, że przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy organ zezwala jedynie na lokalizację takiego budynku, który zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie będzie oddziaływać na środowisko. Każda późniejsza modyfikacja koncepcji budynku, która będzie prowadzić do większej obsady niż było to wcześniej deklarowane, oznaczać będzie sprzeczność z wydaną decyzją o warunkach zabudowy i jedynie w takim wypadku organ może żądać przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Z podanych względów mylnie w skardze kasacyjnej zarzucono, że w sprawie nie została wyjaśniona kwestia oddziaływania przedmiotowego obiektu na środowisko, przy czym błędnie powołano: "art. 103 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (...), w tym § 3 ust. 1 ww. przepisu (...)", podczas gdy brak takiej jednostki redakcyjnej wymienionego rozporządzenia (art. 103), a dodatkowo wskazane rozporządzenie nie miało już w sprawie zastosowania.
Jak prawidłowo stwierdził Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku, brak było – w świetle art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – podstaw prawnych do zobowiązania inwestora do uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej dla przedmiotowego przedsięwzięcia, skoro zakładane przez inwestora przedsięwzięcie (poniżej 39 DJP) nie jest klasyfikowane ani jako przedsięwzięcie mogące zawsze bądź potencjalnie oddziaływać na środowisko, zarówno w myśl stosownego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., jak też rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r.
Nie mogły odnieść skutku zarzuty kwestionujące wyznaczone w decyzji parametry architektoniczno-urbanistyczne (wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi gzymsu lub attyki, geometria dachu, wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu oraz powierzchni biologicznie czynnej), bowiem nie zawarto w podstawie kasacyjnej przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiących podstawę analizy urbanistycznej będącej załącznikiem do wydanej decyzji z 29 marca 2021 r.
Podobnie bezskuteczne okazały się zarzuty z punktów 4.g, h, wobec niepowiązania ich z konkretnymi przepisami prawa materialnego lub przepisami postępowania.
W skardze kasacyjnej nie wykazano również, w jaki sposób miałoby dojść w niniejszej sprawie do naruszenia art. 104, art. 146 § 2 i art. 151 § 2 k.p.a., co prowadziło do bezzasadności tych zarzutów.
W rezultacie nie została podważona ocena Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którą organy orzekające w sprawie prawidłowo zweryfikowały spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p.
Zaznaczyć również należy, że w skardze kasacyjnej nie wykazano naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania, które powinno skutkować zastosowaniem przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1, 2 lub 3 p.p.s.a.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
-----------------------
16