II OSK 174/12

II OSK 174/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-01-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer
Marian Wolanin
Wojciech Mazur /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Ke 626/11 - Wyrok WSA w Kielcach z 2011-10-26
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 133 par. 1, art. 134, art. 141 par. 4, art. 153, art. 183 par. 1i 2,, art 174 pkt 1 i 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
art. 48 ust. 1
Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
Dz.U. 1978 nr 21 poz 94
par. 5
Rozporządzenie Ministra Górnictwa z dnia 18 sierpnia 1978 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie NSA Elżbieta Kremer del. WSA Marian Wolanin Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 626/11 w sprawie ze skargi K. C. i Ł. C. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] lipca 2011 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 626/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu skargi K.C. i Ł.C. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] lipca 2011r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, w punkcie 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego w Kielcach (dalej: "ŚWINB w Kielcach") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w Skarżysku-Kamiennej (dalej: "PINB w Skarżysku-Kamiennej") z dnia [...] marca 2011 r. znak: [...] nakazującą K.C. i Ł.C. dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o wymiarach 4,20 x 7 m na działce przy ul. P. w Skarżysku-Kamiennej, pozostającego w kolizji z gazociągiem wysokiego ciśnienia DN 100 CN 4,0 Mpa relacji Skarżysko-Kamienna – Szydłowiec, wraz z uporządkowaniem terenu po rozbiórce. Organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Pismem z dnia 20 stycznia 2011r. [...] Sp. z o.o. Oddział Gazowniczy w Radomiu poinformowała PINB w Skarżysku-Kamiennej, że wybudowany na działce nr A przy ul. P. w Skarżysku-Kamiennej garaż narusza strefę ochronną gazociągu relacji Skarżysko-Kamienna – Szydłowiec.
W wyniku przeprowadzonych w dniu 22 lutego 2011r. oględzin PINB stwierdził, iż na działkach nr A i nr B znajduje się budynek gospodarczy o wymiarach ok. 4,20 x 7 m. Ustalono, że w odniesieniu do tych działek K.C. dokonała w dniu 6 sierpnia 2010 r. zgłoszenia budowy m.in. budynku gospodarczego o wymiarach 3,50 x 7 m (24,5m²), do którego Starosta Skarżyski nie wniósł sprzeciwu.
Powyższe ustalenia legły u podstaw decyzji PINB w Skarżysku – Kamiennej z dnia [...] marca 2011 r. wydanej w oparciu o art. 48 ust. 1 i art. 81 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
W odwołaniu K.C. i Ł.C. zarzucili organowi wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego polegające na dokonaniu pomiarów budynku przy którym nie zakończono robót, z użyciem taśmy mierniczej niewiadomego pochodzenia, podanie przy wymiarach budynku kwantyfikatora "około", ustalenie odległości budynku od gazociągu jedynie na podstawie oświadczenia przedstawicieli Mazowieckiej Spółki Gazownictwa. W przedstawionym odwołaniu zakwestionowali przyjęcie przez organ niewłaściwego trybu z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, zamiast z uwagi na niezakończenie budowy – art. 50 i 51 jak również zastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 24 czerwca 1989r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe zamiast rozporządzenia Ministra Górnictwa z dnia 18 sierpnia 1978r. w tej samej sprawie.
Rozpatrując odwołanie ŚWINB w Kielcach podał, że decyzją Prezydenta Miasta Skarżysko-Kamienna z dnia [...] lutego 2010 r. K.C. uzyskała warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-garażowego na działkach nr A i B, a następnie Mazowiecka Spółka Gazownictwa dla tej inwestycji określiła "warunki techniczne", wyznaczając 15 m strefę ochronną od gazociągu wysokiego ciśnienia przebiegającego przez działkę nr C. W dniu 6 sierpnia 2011 r. K.C. dokonała zgłoszenia budowy budynku gospodarczego o wymiarach 3,50 x 7 m, do którego Starosta Skarżyski nie wniósł sprzeciwu. Zdaniem organu II instancji, istniejący na działkach budynek gospodarczy o wymiarach 4,20 x 7m nie jest objęty dokonanym zgłoszeniem, albowiem jego budowa z uwagi na powierzchnię (29,40 m²) wymagała pozwolenia na budowę, którego inwestorzy nie uzyskali. Tym samym inwestorzy dopuścili się samowoli budowlanej skutkującej zastosowaniem art. 48 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie ma możliwości zastosowania procedury legalizacyjnej, albowiem przedmiotowy budynek posadowiony jest z jednej strony przy granicy działki, a z drugiej strony w odległości ok. 13 m od gazociągu przebiegającego przez działkę nr C, wybudowanego w latach 1978-80. Odległość ta została ustalona przez organ I instancji na podstawie znajdujących się w aktach sprawy map geodezyjnych i potwierdzona przez zarządcę gazociągu (Mazowiecką Spółkę Gazownictwa). Określona już w dacie budowy gazociągu strefa ochronna dla budynków wolnostojących niemieszkalnych wynosiła 15m w obie strony od gazociągu i uwzględniała postanowienia normy branżowej BN-71/8976-31 stanowiącej wówczas przepisy odrębne, do których odwoływał się § 5 rozporządzenia Ministra Górnictwa z dnia 18 sierpnia 1978 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. Tak ustalona strefa ochronna obowiązuje w dalszym ciągu albowiem kolejne przepisy dotyczące warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 24 czerwca 1989 r. i z dnia 14 listopada 1995 r., rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r.) nie dotyczą sieci gazowych wybudowanych przed dniem ich wejścia w życie. Zdaniem organu odwoławczego, biorąc pod uwagę usytuowanie gazociągu w odległości ok. 17 m od granicy zachodniej nieruchomości inwestorów oraz szerokość ich nieruchomości wynoszącą ok. 16 m nie było fizycznej możliwości usytuowania na niej budynku o szerokości nawet 3,5 m (tak jak w zgłoszeniu), bez naruszenia strefy ochronnej, o czym inwestorzy wiedzieli. Określenie wyników pomiarów z użyciem kwantyfikatora "około" organ uznał za uzasadnione podkreślając, iż nie zostały one wykonane dla potrzeb geodezyjnych i uwzględniają błąd pomiaru w granicach kilku centymetrów. W ocenie organu odwoławczego okoliczność, iż roboty budowlane przy przedmiotowym budynku nie zostały zakończone nie ma znaczenia, gdyż przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego dotyczy także obiektu będącego w budowie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach K.C. i Ł.C. domagali się uchylenia decyzji organów obu instancji zarzucając im naruszenie art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a."), z uwagi na przeprowadzenie pomiarów spornego budynku w sposób niedokładny z użyciem kwantyfikatora "około", pomimo że precyzja pomiarów waży na rozstrzygnięciu sprawy, oraz przeprowadzenie pomiarów jeszcze przed zakończeniem budowy, gdy parametry budynku mogą być jeszcze korygowane. Skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodu z dołączonego do skargi obmiaru budynku dokonanego w dniu 30 czerwca 2011 r. przez geodetę uprawnionego M.S., z którego wynika, że wymiary budynku po zakończeniu budowy, wynoszą 3,49 x 7,03 m, i są zgodne z dokonanym zgłoszeniem. Dodatkowo zwrócili uwagę na możliwość wymiany istniejącego gazociągu na nowoczesny, podlegający obecnym regulacjom w zakresie strefy ochronnej, o czym poinformował inwestorów właściciel gazociągu. Takie rozwiązanie umożliwiłoby pozostawienie przedmiotowego budynku w miejscu gdzie został on wybudowany.
W odpowiedzi na skargę ŚWINB w Kielcach wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów podniesiono, że załączony do skargi dokument potwierdzający wymiary przedmiotowego budynku został sporządzony w dniu 30 czerwca 2011 r., już po przeróbkach dokonanych po oględzinach przeprowadzonych przez inspektorów PINB w Skarżysku-Kamiennej, o których inwestorzy nie poinformowali organów nadzoru budowlanego. Wedle stanowiska organu, zmniejszenie szerokości przedmiotowego budynku do 3,5 m nie wyklucza nakazu rozbiórki na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego z uwagi na jego usytuowanie w dalszym ciągu w strefie ochronnej gazociągu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 października 2011 r. uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu I instancji organy obu instancji prowadząc postępowanie dopuściły się naruszenia prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), które miało wpływ na wynik sprawy. Ponadto doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji przytaczając treść art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wskazał, iż kolejną istotną w postępowaniu administracyjnym zasadą jest zawarta w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności, w myśl której każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Sąd I instancji wyjaśnił, iż dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, albowiem przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. W ocenie Sądu I instancji powyższym zasadom i regułom organ odwoławczy nie sprostał. Bezspornie stan faktyczny w dacie orzekania przez organ II instancji był inny niż w dacie podejmowania decyzji przez organ I instancji, czego ŚWINB nie zauważył i nie wyartykułował w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że inwestorzy nie poinformowali o dokonanych przeróbkach, w wyniku których nastąpiła zmiana parametrów objętego zgłoszeniem budynku, nie zwalnia organu z obowiązku ustalenia stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i nie uzasadnia podjętego rozstrzygnięcia. Dokonana przez PINB po wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. kontrola potwierdziła, że wymiary budynku gospodarczego są zgodne z dokonanym zgłoszeniem i odpowiadają obliczeniom powierzchni tego budynku przedstawionym przez geodetę uprawnionego na dzień 30 czerwca 2011 r. i załączonym do skargi. W odpowiedzi na skargę ŚWINB także nie kwestionował okoliczności związanych z dokonaniem przeróbek przed wydaniem decyzji ostatecznej, polegających na doprowadzeniu parametrów budynku gospodarczego do stanu objętego zgłoszeniem. Z tego względu w ocenie Sądu I instancji, stanowisko organu II instancji w kwestii zastosowania w niniejszej sprawie trybu z art. 48 ustawy Prawo budowlane nie zasługuje na akceptację. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem sprawy nie jest obiekt budowlany, wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Z dyspozycji bowiem art. 29 ust. 1 pkt 2 wyraźnie wynika, że budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25m² nie wymaga pozwolenia na budowę. Sąd I instancji stwierdził, że nie można także podzielić poglądu, iż zasadność rozbiórki wynika z trybu określonego w art. 49b tej ustawy, albowiem przepis ten nakazuje rozbiórkę w drodze decyzji obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, zaś taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Sąd I instancji wyjaśnił, iż zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (pkt 1) lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia (pkt 2), lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 (pkt 3) lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Sąd I instancji podkreślił, iż w orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że z mocy powołanego przepisu, w sytuacji prowadzenia robót budowlanych zgodnie z dokonanym ale nieprawidłowym zgłoszeniem, stosuje się tryb przewidziany w art. 50 i 51 Prawa budowlanego (por. Z. Niewiadomski [red.]: Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, s. 529). Sąd I instancji zobowiązał organ I instancji do przeprowadzenia ponownego postępowania administracyjnego mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W szczególności do ustalenia czy wybudowany obiekt został zrealizowany zgodnie z warunkami dokonanego zgłoszenia, a następnie rozważenia celowości i możliwości prowadzenia legalizacji w odniesieniu do powstałego budynku w aspekcie przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu I instancji wymienione wyżej naruszenia prawa procesowego i materialnego, jako że miały wpływ na wynik sprawy, spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a."). Ponieważ uchybienia prawa materialnego dotyczą także rozstrzygnięcia organu I instancji, Sąd I instancji uznał za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy uchylenie także, w oparciu o art. 135 p.p.s.a., decyzji organu I instancji z dnia 17 marca 2011 r. Orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku oparto o przepis art. 152 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj.:
- art. 48 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez błędną wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu, iż budynek powinien być objęty postępowaniem naprawczym, podczas gdy będący w budowie obiekt o wymiarach 4,20m x 7m, wymaga pozwolenia na budowę, zaś z uwagi na warunki techniczne tj. strefę ochronną dla budynków wolnostojących niemieszkalnych wynoszącą 15 m w obie strony od gazociągu, niemożliwym jest wszczęcie procedury legalizacyjnej;
oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- art. 1, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 p.p.s.a., polegające na samodzielnym ustaleniu przez Sąd I Instancji stanu faktycznego sprawy w oparciu o dowody i fakty, które zaistniały po dniu wydania przez organ odwoławczy decyzji, (ujawnione na etapie skargi, po dokonaniu przebudowy obiektu). Podczas gdy do kompetencji sądu administracyjny należy kontrola legalność decyzji wydanej na podstawie stanu faktyczno-prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym. Zmiana stanu faktycznego skutkująca zmianą tożsamości sprawy, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonej decyzji, nie może podlegać uwzględnieniu;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 48 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 15 k.p.a. poprzez uwzględnienie przez Sąd I instancji skargi i uchylenie decyzji, podczas gdy w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał, poprzedzony oględzinami - będący w budowie obiekt o wym. 4,20m x 7m wymaga pozwolenia na budowę - narusza warunki techniczne w zakresie odległości od gazociągu. Decyzja zaś jest zgodna z prawem;
- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu sprawy i przyjęcie, iż organ administracji nie zauważył zmiany stanu faktycznego tj. dokonania przeróbek i nie kwestionował tej okoliczności w odpowiedzi na skargę. Podczas gdy było to kwestionowane w odpowiedzi na skargę, strona ujawniła przeróbki w postępowaniu sądowoadministarcyjnym, z tego względu nie mogły być znane temu organowi. Zaznaczyć, przy tym należy, iż z uwagi na wymagane normy odległościowe od gazociągu - pozostają one bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż w okolicznościach niniejszej spawy nie znajduje oparcia w przepisach prawa wdrożenie postępowania naprawczego tj. trybu art. 50 i 51 prawa budowlanego, bowiem niemożliwym jest doprowadzenie tego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Ewentualne doprowadzenie do wydania decyzji o wznowieniu robót budowlanych byłoby możliwe tylko wtedy gdyby doprowadziło do powstania obiektu zgodnego z prawem. Bowiem biorąc pod uwagę usytuowanie przedmiotowego gazociągu w odległości ok. 17 m od granicy zachodniej oraz szerokość działki inwestorów wynoszącą 16 m, nie ma fizycznej możliwości usytuowania na niej budynku o szerokości nawet 3,5 m (tj. tak jak w zgłoszeniu) bez naruszenia strefy ochronnej. Nadto podniesiono, iż wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, organ nie naruszył zasady dwuinstancyjności postępowania, zgodnie bowiem z art. 140 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym zakres postępowania wyjaśniającego (dowodowego) określony został w art. 136 -140 k.p.a., nie mają do niego zastosowania przepisy o postępowaniu przed organem I instancji. Organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego i to wówczas gdy poweźmie wątpliwości, co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. W przypadku gdy organ odwoławczy stwierdzi, że sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji nie budzi zastrzeżeń, zaś dokonana przez ten organ ocena dowodów zebranych w sprawie jest prawidłowa, wówczas nie jest obowiązany do poszukiwania dalszych dowodów (vide; wyrok NSA z dnia 4 maja 1982 r. I SA 95/82, ONSA 1982,nr 1, poz.41). Podniesiono, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wynikało bezsprzecznie iż inwestorzy pomimo negatywnej opinii zarządcy gazociągu jak również sprzecznie z warunkami zgłoszenia wybudowali budynek gospodarczy, którego powierzchnia uzasadniała uzyskanie pozwolenia na budowę - zupełnie nowy obiekt budowlany o wym. 4,20m x 7m - powierzchni zabudowy ok.29,40 m². Mając świadomość istniejącej strefy ochronnej, w której obszarze znajduje się ich działka (co wynika korespondencji między projektantem a zarządcą gazociągu) znajdowali się w trakcie samowolnej realizacji budynku wymagającego pozwolenia na budowę, co uzasadnia zastosowania trybu art. 48 ust. 1 prawa budowlanego (vide; wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2009r. II OSK 501/08). W dalszej części skargi kasacyjnej pełnomocnik organu podniósł, iż jak wynika z dokumentu złożonego do skargi do sądu administracyjnego strona zmniejszyła wymiary samowolnie zrealizowanego obiektu do stanu określonego w zgłoszeniu dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Podniesiono, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu zasadniczo nie podlega uwzględnieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Rozpatrując sprawę na skutek skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej granicami, tj. treścią przytoczonych w niej podstaw kasacyjnych oraz treścią i zakresem zawartego w niej wniosku, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza zatem, że zakres kontroli orzeczenia wydanego w pierwszej instancji wyznacza sama strona wnosząca ten środek zaskarżenia. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a - w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły - to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przypadku, gdy strona w skardze kasacyjnej zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i naruszenie prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem jedynie prawidłowo ustalony stan faktyczny może być przedmiotem subsumcji do dyspozycji odpowiedniego przepisu prawa materialnego.
W przedmiotowej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej wskazują obydwie podstawy określone w art. 174 p.p.s.a. w pierwszej więc kolejności należy odnieść się więc do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 133 § 1, art. 134 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Przede wszystkim nieuzasadniony jest zarzut dotyczący samodzielnego ustalenia przez Sąd I instancji stanu faktycznego na podstawie dowodów, które zaistniały po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. podstawą orzekania przez sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej. Oznacza to, że sąd administracyjny zobligowany jest odnieść się wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Sąd nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną tylko bada, czy ustalenia dokonane przez organy, których decyzje zaskarżono, odpowiadają prawu (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt II FSK 72/06). W niniejszej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał tej oceny w sposób prawidłowy, gdyż przedstawione przez inwestorów pomiary przez uprawnionego geodetę miały miejsce w dniu 30 czerwca 2011 r., a więc przed zakończeniem postępowania administracyjnego. Zostało to potwierdzone kontrolą dokonaną przez PINB po wydaniu zaskarżonej decyzji.
Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sądowi I instancji nie można zarzucić skutecznie naruszenia omawianego przepisu. Mając na uwadze treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku, stwierdzić bowiem należy, iż zawiera ono wszystkie określone w przytoczonym przepisie elementy.
Wobec nieprawidłowego ustalenia na dzień wydania zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy stanu faktycznego, oczywistym jest błędna subsumcja i nieprawidłowe zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Dalszą drogę postępowania prawidłowo wskazał Sąd I instancji, która ma polegać na kontroli wykonanych prac budowlanych zgodnie ze zgłoszeniem. Należy jednak zauważyć, iż nieprawidłowe jest stanowisko organów nadzoru budowlanego co do stosowania § 5 rozporządzenia Ministra Górnictwa z dnia 18 sierpnia 1978 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe oraz postanowień normy branżowej BN-71/8976-31 stanowiącej wówczas przepisy odrębne, a dotyczących odległości przedmiotowej inwestycji od istniejącego gazociągu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powoływanie się na normę branżową BN-71/8976-31 pod nazwą "Odległości bezpieczne gazociągów wysokiego ciśnienia ułożonych w ziemi" obowiązującą od dnia 1.10.1971r. i wskazywanie, że posadowienie garażu jest sprzeczne z tą regulacją prawną jest bezpodstawne. Przede wszystkim podkreślić należy, iż normy branżowe (resortowe, zakładowe, państwowe) były opracowywane przez uspołecznione zakłady pracy i jednostki organizacyjne zainteresowanych resortów na ich użytek. Normy branżowe obowiązywały w ramach branży i winien ich przestrzegać inwestor gazociągu. Nie stanowiły natomiast przepisów budowlano- technicznych, które miałyby moc wiążącą w stosunku do inwestorów spoza danej branży lub zakładu, których ewentualne naruszenie skutkowałoby niejako automatycznym uznaniem, że dany obiekt został wzniesiony w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia. Nie do przyjęcia jest więc wyżej prezentowana koncepcja, aby przepisy właściwe dla realizacji gazociągu, o jakim mowa w niniejszej sprawie, pomimo ich uchylenia, mogły mieć zastosowanie do oceny legalności realizowanych później robót budowlanych. Aktualnie w tym zakresie obowiązuje rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 97, poz. 1055), które nie ma zastosowania w stosunku do gazociągów wybudowanych przed wejściem tego rozporządzenia w życie (tj. 12 grudnia 2001 r.), gdyż § 89 w/w rozporządzenia stanowi, że jego przepisów nie stosuje się do gazociągów, stacji gazowych, punktów redukcyjnych, tłoczni i magazynów gazu wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia i dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę. Analiza w/w przepisu w kontekście treści całości rozporządzenia prowadzi do wniosku, iż cytowany § 89 wyklucza jedynie możliwość zastosowania wymagań określonych w nowych przepisach jedynie wobec gazociągów i urządzeń z nimi związanych, jeżeli gazociągi te wykonane zostały na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów, a nie wobec zabudowy sąsiadującej. Reasumując - funkcją przepisów przejściowych rozporządzenia z 2001r. jest umożliwienie pozostawienia dotychczas wybudowanych sieci w sferze wcześniej ustalonych wymagań technologicznych wobec tych sieci i urządzeń, a także umożliwienie zastosowania wcześniej obowiązujących przepisów w przypadku remontu czy przebudowy gazociągów wybudowanych pod rządami tych przepisów, lecz nie ma żadnej podstawy, aby dla obiektów obecnie lokalizowanych w pobliżu tych sieci stosować normatywy odległościowe wynikające z nieobowiązujących już przepisów, przerzucając niejako konsekwencje obowiązku dbałości o właściwą eksploatację tych sieci i urządzeń z operatora sieci na właścicieli gruntów sąsiednich, gdyż to ich prawo własności podlegałoby w istocie wywłaszczeniu przez zakaz zabudowy wykraczający poza rzeczywistą potrzebę.
Powyższe okoliczności będą miały na uwadze organy ponownie prowadzące postępowanie z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, uznając że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a., jak w sentencji wyroku.