II OSK 1739/22

II OSK 1739/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma /sprawozdawca/
Jerzy Stankowski
Robert Sawuła /przewodniczący/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gd 710/21 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2022-04-13
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 3 pkt 2, art. 28 § 1, art. 29-31, art. 48 ust. 1, ust. 3, art. 48a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 124 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 144, art. 156 § 1 pkt 2, art. 15 w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia NSA Jerzy Stankowski, Sędzia WSA (del.) Jan Szuma (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski, po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 710/21 w sprawie ze skargi G. Ch. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 24 września 2021 r. nr WOP.7722.126.2021.JS w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od G. C. na rzecz Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 710/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi G. C. , uchylił postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 24 września 2021 r., nr WOP.7722.126.2021.JS oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 14 lipca 2021 r., nr PINB-7141/013a/2021/AO i orzekł o zasądzeniu od Wojewódzkiego Inspektora na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Powiatowy Inspektor pismem z dnia 18 stycznia 2021 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zabudowy zlokalizowanej na terenie działki nr [...] , obręb K., gmina K.
W dniu 29 marca 2021 r. organ przeprowadził oględziny na terenie wymienionej działki. Ustalił, że znajduje się tam parterowy obiekt budowlany trwale związany z gruntem (na bloczkach betonowych) o konstrukcji drewnianej i dachu dwuspadowym, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 5,85 m x 4,90 m wraz z zadaszonym tarasem trwale związanym z gruntem (na bloczkach betonowych) o wymiarach 3,00 m x 4,90 m. Powiatowy Inspektor ustalił, że budynek został wybudowany w 2020 r. przez G. C. .
Powiatowy Inspektor postanowieniem z dnia 14 lipca 2021 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie parterowego budynku trwale związanego z gruntem (na bloczkach betonowych) o konstrukcji drewnianej szkieletowej, z dachem dwuspadowym pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 5,85 m x 4,90 m wraz z zadaszonym tarasem trwale związanym z gruntem (na bloczkach betonowych) o wymiarach 3,00 m x 4,90 m usytuowanym na terenie działki nr [...] i poinformował G. C. o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu lub jego części w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia.
Po rozpatrzeniu zażalenia G. C. Wojewódzki Inspektor uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i orzekł o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych przy budowie parterowego budynku trwale związanego z gruntem (na bloczkach betonowych) o konstrukcji drewnianej szkieletowej, z dachem dwuspadowym pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 5,85 m x 4,90 m wraz z zadaszonym tarasem trwale związanym z gruntem (na bloczkach betonowych) o wymiarach 3,00 m x 4,90 m usytuowanego na terenie działki nr [...] oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację wymienionego budynku w terminie 30 dni od dnia otrzymania ostatecznego postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej zgodnie z przepisem określonym w art. 59f Prawa budowlanego z tym, że stawka opłaty zgodnie z art. 49d Prawa budowlanego podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu.
Wojewódzki Inspektor wskazał, że przedmiotem postępowania jest parterowy budynek trwale związany z gruntem (na bloczkach betonowych) o konstrukcji drewnianej szkieletowej, z dachem dwuspadowym pełniący funkcję rekreacji indywidualnej. Wyjaśnił dalej, że zasadą prawa budowlanego wyrażoną w art. 28 § 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm., dalej "P.b.") jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady wprowadzają art. 29-31 P.b. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 16 P.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 P.b., budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. Zgodnie z art. 3 pkt 2 P.b., budynkiem jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.
Wojewódzki Inspektor zgodził się z organem pierwszej instancji, że sporny obiekt jest budynkiem trwale związanym z gruntem, a z uwagi na powierzchnię przekraczającą 35 m2, jego budowa wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor takiej decyzji nie posiadał. Organ dodał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych taras przylegający do obiektu będącego przedmiotem postępowania, jako trwale, konstrukcyjnie, a nadto funkcjonalnie związany z tym obiektem, powinien być wliczony do powierzchni jego zabudowy (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2747/15).
Przenosząc powyższe na realia sprawy Wojewódzki Inspektor wskazał, że wymiary budynku to 5,85 m x 4,90 m, co stanowi powierzchnię zabudowy wynoszącą około 28,66 m2, natomiast wymiary zadaszonego tarasu wynoszą 3,00 m x 4,90 m, co stanowi powierzchnię zabudowy wynoszącą około 14,7 m2. Organ odwoławczy wyjaśnił, że łączna powierzchnia zabudowy budynku z tarasem wynosi około 43,36 m2, zatem budowa tego budynku wymagała uzyskania decyzji pozwolenia na budowę.
Wojewódzki Inspektor nie miał wątpliwości, że w zaistniałych okolicznościach należało zastosować art. 48 ust. 1 P.b., co sprowadza się do wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W postanowieniu takim informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (art. 48 ust. 3 P.b.). Natomiast zgodnie z art. 48a P.b. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy (ust. 1). Jeżeli jednak zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, 30-dniowy termin biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne.
Wojewódzki Inspektor zasadniczo zgadzając się z Powiatowym Inspektorem co do trybu postępowania w odniesieniu do budynku na działce nr [...] , zaznaczył zarazem, że w jego ocenie informację o możliwości złożenia wniosku o legalizację i konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej organ powinien był umieścić w sentencji zaskarżonego postanowienia. Nie zostało to uczynione przez organ pierwszej instancji, stąd Wojewódzki Inspektor uznał za konieczne wydanie orzeczenia reformatoryjnego, to jest postanowienia zawierającego wszystkie wymagane treści. Organ odwoławczy zaznaczył, że jego orzeczenie nie ma znamion działania na niekorzyść strony, gdyż nie zwiększa zakresu obowiązku, tylko doprecyzowuje sentencję zaskarżonego postanowienia.
Odnosząc się z kolei do argumentów zażalenia Wojewódzki Inspektor wyjaśnił, że przedmiot postępowania to budynek, którego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem organu przytoczony przez stronę przykład zerwania papy z dachu budynku z powodu silnej wichury w żaden sposób nie świadczy o tym, że nie jest on posadowiony na tyle trwale, żeby oprzeć się warunkom atmosferycznym. Poza tym zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych taras przylegający do obiektu będącego przedmiotem postępowania, jako trwale, konstrukcyjnie, a nadto funkcjonalnie związany z tym obiektem, powinien być wliczony do powierzchni jego zabudowy. W związku z czym powierzchnia zabudowy, jako przekraczającą 35 m2, została ustalona prawidłowo z uwzględnieniem powierzchni zabudowy budynku wraz z zadaszonym tarasem. Wojewódzki Inspektor dodał, że w przypadku, gdyby przedmiotem postępowania nie był budynek, a obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem, jego budowa również wymagałaby uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę niezależnie od powierzchni zabudowy.
Powyższe postanowienie zakwestionował w drodze skargi G. C. zarzucając naruszenie
1. art. 124 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") w zw. z art. 48 ust. 3 P.b. i art. 6, art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 144 K.p.a. poprzez uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, to jest poprzez wydanie orzeczenia reformatoryjnego, w sytuacji, w której postanowienie Powiatowego Inspektora zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa polegającym na braku zawarcia w sentencji postanowienia rozstrzygnięcia zgodnego z art. 48 ust. 3 P.b.;
2. art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i art. 144 K.p.a. poprzez wydanie przez Wojewódzkiego Inspektora przy rozpoznawaniu zażalenia, postanowienia rozszerzającego rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji z pominięciem dwuinstancyjności postępowania – o konieczność wniesienia opłaty legalizacyjnej, ustalając wysokość tejże opłaty, w sytuacji, w której rozstrzygnięcie w tym przedmiocie powinno zostać określone przez organ pierwszej instancji i móc stanowić przedmiot zażalenia, co stanowi rażące naruszenie prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;
3. art. 15 w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a. w zw. z art. 3 pkt 2 P.b. poprzez ustalenie przez Wojewódzkiego Inspektora, że przedmiotem postępowania jest parterowy budynek trwale związany z gruntem (na bloczkach betonowych) o konstrukcji drewnianej szkieletowej, z dachem dwuspadowym pełniący funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 5,85 m x 4,90 m wraz z zadaszonym tarasem trwale związanym z gruntem (na bloczkach betonowych) o wymiarach 3,00 m x 4,90 m na terenie działki nr [...] oraz wskazanie, że powyższe nie zostało zakwestionowane w zażaleniu. G. C. wskazał, że z uzasadnienia postanowienia Powiatowego Inspektora wynika, że podczas oględzin nieruchomości dokonano oceny obiektu jako nietrwale związanego z gruntem, co znalazło swoje odzwierciedlenie w protokole, a nadto sam skarżący zgłaszał określone uwagi do protokołu kontroli, które nie zostały rozpoznane i wyjaśnione przez organy obu instancji. Błędnie więc ustalono, że sprawa dotyczy budynku trwale związanego z gruntem;
4. art. 7 i art. 80 k.p.a. poprzez ustalenie, że łączna powierzchnia zabudowy budynku wraz z tarasem wynosi około 43,36 m2, podzielając ustalenia Powiatowego Inspektora w zakresie tego, że powierzchnię tarasu należy wliczyć do powierzchni zabudowy, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, aby taras przylegał bezpośrednio do obiektu budowlanego oraz aby był trwale, konstrukcyjnie i funkcjonalnie związany z tym obiektem. Co za tym idzie w sprawie błędnie ustalono, że obiekt posiada powierzchnię zabudowy przekraczającą 35 m2, przez co jego budowa wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę;
5. art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie przez Wojewódzkiego Inspektora błędnej oceny całokształtu materiału dowodowego w kontekście charakteru spornego obiektu budowlanego poprzez uznanie, że zarówno obiekt jak i taras są trwale związane z gruntem, wydzielone z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, a obiekt posiada fundamenty i dach, co uzasadnia kwalifikację go jako budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b.;
6. art. 3 pkt 2 P.b. a contrario poprzez dokonanie błędnej wykładni pojęcia budynku i w konsekwencji uznanie, że zabudowa działki nr [...] mieści się w zakresie pojęciowym tej definicji, w sytuacji w której bezspornie ustalono, że obiekt, będący posadowiony jest na bloczkach betonowych, co samo w sobie wyklucza uznanie, że jest on trwale związany z gruntem;
7. art. 28 ust. 1 P.b. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że budowa obiektu stanowiącego przedmiot zaskarżonego postanowienia wymagała od skarżącego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na to, że powierzchnia zabudowy tego obiektu przekraczała 35 m2, a nadto uznanie, że jest to parterowy budynek trwale związany z gruntem pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego w aktach sprawy nie wynika, aby obiekt ten spełniał kryteria "budynku" w rozumieniu P.b., a nadto, aby powierzchnia jego zabudowy przekraczała 35 m2.
Uchylając postanowienia organów obu instancji opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 710/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyjaśnił, że kwestią sporną jest, to, czy wybudowany przez skarżącego obiekt budowlany jest budynkiem, jak uznały organy, czy jest obiektem budowlanym nietrwale związanym z gruntem – jak uważa skarżący. W ocenie Sądu pierwszej instancji obiekt nie spełnia wszystkich wymogów definicji budynku z art. 3 pkt 2 P.b. Nie posiada fundamentów, a zatem nie może być uznany za budynek. Sąd nadmienił, że wprawdzie P.b. nie zawiera definicji fundamentu, ustawa ta również nie odsyła do żadnego innego aktu ustawowego określającego definicję fundamentu. Dlatego też, w celu przesądzenia, czy mamy w sprawie do czynienia z fundamentem, należy określić podstawową cechę lub cechy charakteryzujące fundament, w oparciu o zakres semantyczny tego pojęcia, jaki ma ono w języku potocznym. Zgodnie z encyklopedyczną definicją przez pojęcie "fundamentów" należy rozumieć osadzoną w gruncie dolną część budowli lub podstawę konstrukcji (np. maszyny). Rodzaje fundamentów mogą być różne np. stopowe – pod słupy, ławowe – pod ściany, płytowe – pod całe obiekty, na gruntach o niedostatecznej nośności fundamenty opiera się na palach, studniach, kesonach.
W świetle powyższej definicji fundamentem będzie "osadzona w ziemi dolna część budynku". Dolna płaszczyzna fundamentu musi znajdować się pod powierzchnią ziemi, natomiast przeniesienie fundamentu w inne miejsce musi wymagać prac ziemnych. Fundament jest elementem konstrukcyjnym budynku, który zapewnia jego stabilność i trwałość (istotą budynku jest m.in. to, iż niezmiennie znajduje się w tym samym miejscu) i przenosi ciężar budynku na grunt.
Zdaniem Sądu, punktowo ułożone na ziemi betonowe bloczki nie spełniają takiej roli, dlatego nie są fundamentem.
Sąd pierwszej instancji nie uznał natomiast zarzutu skarżącego, że Wojewódzki Inspektor rozstrzygając o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i ustalając wysokość tejże opłaty, naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), co stanowi przesłankę nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 48 ust. 3 P.b. w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Przepis ten nakłada na organ obowiązek o charakterze informacyjnym, a nie rozstrzygającym. Tym samym w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku nie ma istotnego znaczenia, czy organ umieści powyższe informacje w sentencji, czy w uzasadnieniu wydanego postanowienia.
Podsumowując przedstawione stanowisko Sąd stwierdził, że organy ponownie rozpoznając sprawę powinny przyjąć, że obiekt rekreacji indywidualnej wybudowany przez skarżącego nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewódzki Inspektor zarzucając naruszenie art. 3 pkt 2 P.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") przez błędną wykładnię i przyjęcie, że obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania nie posiada fundamentów, nie jest trwale związany z gruntem i nie może zostać zakwalifikowany jako budynek.
Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie oddalenie skargi. Ponadto wystąpił o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów – odwołano się zwłaszcza do szeregu przykładów z orzecznictwa sądów administracyjnych, ukształtowanego na gruncie art. 3 pkt 2 P.b.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. C. wniósł o jej oddalenie i wystąpił o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżący przypomniał, że obiekt posadowiony na terenie działki nr [...] nie ma trwałego połączenia z gruntem, jego dolna płaszczyzna fundamentu nie znajduje się pod powierzchnią ziemi i przeniesienie obiektu w inne miejsce nie wymaga prac ziemnych – co wynika obserwacji obiektu oraz oceny posadowienia opisanej w protokole oględzin przeprowadzonych w dniu 29 marca 2021 r. przez Powiatowego Inspektora, która wykazała, że obiekt nie jest trwale związany z gruntem. Pomimo wyników oględzin organ zupełnie je pominął oraz ustalił, że na terenie działki znajduje się parterowy budynek trwale związany z gruntem (na bloczkach betonowych) o konstrukcji drewnianej szkieletowej z dachem dwuspadowym pełniący funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 5,85 m x 4,90 m wraz z zadaszonym tarasem trwale związanym z gruntem (na bloczkach betonowych) o wymiarach 3,00 m x 4,90 m. Zdaniem G. C. jednak w sprawie nie sposób mówić o trwałym związaniu obiektu, a tym samym o budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b. Skarżący zaznaczył też, że przywołane w skardze kasacyjnej orzecznictwo charakteryzujące trwałe związanie z gruntem jako rozwiązania zapewniające stabilność i trwałość rozumianą jako zapewnienie nieprzemieszczenia i nieprzesuwania obiektu, nie przeczy ocenie kontrolowanego obiektu jako nietrwale związanego z gruntem. Zdaniem G. C. w realiach sprawy istnieje możliwość przeniesienia obiektu w inne miejsce, co nie wpłynęłoby na zmianę obiektu w sensie technicznym. Nie sposób uznać także, aby obiekt o konstrukcji drewnianej szkieletowej posadowiony na bloczkach betonowych, z dachem dwuspadowym pełniącym funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 5,85 m x 4,90 m wraz z zadaszonym tarasem o wymiarach 3,00 m x 4,90 m, posadowionym na bloczkach betonowych, stanowił obiekt solidny. Z racji na charakter jego posadowienia, może być on przeniesiony, nie jest bowiem zagłębiony w gruncie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a. – obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.
Podstawy rozpoznawanej skargi kasacyjnej zostały zakreślone stosunkowo wąsko. Skarga kasacyjna zawiera tylko jeden zarzut materialnoprawny koncentrujący się wokół zagadnienia związanego z prawidłową wykładnią art. 3 pkt 2 P.b. Zgodnie z treścią powołanego przepisu, którego brzmienie na przestrzeni ostatnich lat nie ulegało zmianie, przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.
Stanowiska stron w zakresie rozumienia pojęcia budynku, w świetle przywołanego przepisu, są rozbieżne. Sąd pierwszej instancji twierdzi, że budynek musi być trwale związany z gruntem za pomocą fundamentu, którym jest zagłębiony element konstrukcyjny, którego wykonanie wymaga prac budowlanych. Opowiada się za wąskim rozumieniem pojęcia fundamentu przyjmując, że ułożone na ziemi betonowe bloczki nie spełniają roli trwałego związania z gruntem, dlatego nie są fundamentem. Z kolei wnoszący skargę kasacyjną organ stoi na stanowisku, że obiekt budowlany umiejscowiony na bloczkach betonowych posiada cechy fundamentu, jest trwale związany z gruntem i powinien zostać zakwalifikowany jako budynek.
Odnosząc się do tak zakreślonego przedmiotu sporu należy stwierdzić, że w orzecznictwie i praktyce administracyjnej, odmiennie niż na gruncie prawa cywilnego, utrwalił się pogląd, że o trwałości związania z gruntem decyduje taki sposób posadowienia obiektu, który zapewnia całej konstrukcji pełną stabilność, uniemożliwiając czynnikom zewnętrznym przesunięcie czy wręcz zniszczenie. Za trwale związane z gruntem uznaje się więc budowle posadowione na jego powierzchni, jednakże w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie. Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się więc do posadowienia obiektu na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1261/15, 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 989/18, 11 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 1884/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się także, że trwałości związania z gruntem nie niweczy możliwość jego demontażu i przeniesienia w inne miejsce, gdyż jest to jedynie okoliczność mogąca przesądzać o tymczasowości takiego obiektu, a nie o trwałości związania z gruntem (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2836/17 i 8 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 1288/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma decydującego znaczenia związanie obiektu budowlanego z fundamentem zagłębionym w ziemię, czy też wielkość zagłębienia fundamentu w gruncie. Przede wszystkim pojęcie fundamentu nie powinno być rozumiane wyłącznie w sensie techniczno-budowlanym. O trwałości związania z gruntem w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b. nie decyduje technologia wykonania fundamentu. Fundament ma zapewnić trwałość całej konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie (tak wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2605/21, 12 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1433/10, oraz 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1500/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Fundament jest zatem elementem konstrukcyjnym, którego zadaniem jest przenoszenie obciążeń na grunt. Parametry fundamentu i sposób jego posadowienia w gruncie zależą od wielkości przenoszonych obciążeń, które z kolei zależą od wielkości i rodzaju konstrukcji. Fundament może być wykonany z różnych materiałów. Technologie budowlane umożliwiają stosowanie alternatywnych rozwiązań konstrukcyjnych, które pełnią równoważne funkcje. Fundamentem są więc też fundamenty punktowe pozwalające na swobodne oparcie obiektu na cegłach, kamieniach, kostkach lub bloczkach betonowych. Istotna jest trwałość, stabilność całej konstrukcji. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela również stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma decydującego znaczenia związanie obiektu budowlanego z fundamentem zagłębionym w ziemię, czy też wielkość zagłębienia fundamentu w gruncie. Przede wszystkim pojęcie fundamentu nie powinno być rozumiane wyłącznie w sensie techniczno-budowlanym. O trwałości związania z gruntem w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b. nie decyduje technologia wykonania fundamentu. Fundament ma zapewnić trwałość całej konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie (tak wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2605/21; 12 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1433/10 i 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1500/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Fundament jest zatem elementem konstrukcyjnym, którego zadaniem jest przenoszenie obciążeń na grunt. Parametry fundamentu i sposób jego posadowienia w gruncie zależą od wielkości przenoszonych obciążeń, które z kolei zależą od wielkości i rodzaju konstrukcji. Fundament może być wykonany z różnych materiałów. Technologie budowlane umożliwiają natomiast stosowanie alternatywnych rozwiązań konstrukcyjnych, które pełnią równoważne funkcje. Fundamentem są więc też fundamenty punktowe pozwalające na swobodne oparcie obiektu na cegłach, kamieniach, kostkach lub bloczkach betonowych. Istotna jest trwałość, stabilność całej konstrukcji.
Słusznie więc skarżący kasacyjnie Wojewódzki Inspektor stwierdził, że o tym czy dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem czy nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia go w inne miejsce, ale to czy wielkość tego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Dlatego, w sytuacji gdy charakterystyka obiektu (masa, rozmiar, posadowienie obiektu) zapewniają mu stabilność i pozwalają na opieranie się czynnikom zewnętrznym, to tym samym determinują fakt uznania przedmiotowego obiektu za trwale związany z gruntem.
Niepodobna uznać, że obiekt budowlany, o konstrukcji drewnianej, dachu dwuspadowym o wymiarach 5,85 m x 4,90 m zespolony z zadaszonym tarasem o wymiarach 3,00 m x 4,90 m pełniący funkcję rekreacji indywidualnej umiejscowiony na bloczkach betonowych nie jest trwale związany z gruntem i nie może zostać zakwalifikowany jako budynek w znaczeniu wynikającym z art. 3 pkt 2 P.b. Błędny jest wniosek, że posadowienie obiektu na bloczkach betonowych nie jest wystarczające do przypisania mu cech fundamentu i takiego związania z gruntem, które wynika z ich występowania i determinuje uznanie za budynek. Nie można również zgodzić się z poglądem, że cechy trwałego związania z gruntem nie można osiągnąć, jeżeli obiekt został posadowiony tylko na bloczkach betonowych, których wykonanie nie wymaga prac ziemnych i samo ustawienie na nich obiektu nie ma charakteru niewzruszalnego, a nadto że bloczki betonowe, na których umiejscowiony jest obiekt, pełnią jedynie funkcję podpór i izolacji obiektu od podłoża, nie zaś fundamentu trwale wiążącego obiekt z gruntem, dającego pewność jego niewzruszalności.
Z przytoczonych względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni art. 3 pkt 2 P.b. uznając, że obiektu nieposiadającego betonowego fundamentu zagłębionego w ziemi nie można zakwalifikować jako budynku.
Sporny obiekt o powierzchni zabudowy 43,36 m2 łącznie z tarasem pełni funkcję rekreacji indywidualnej; jest trwale związany z gruntem, posiada przegrody budowlane, to jest ściany i dach, zatem spełnia definicję budynku, o której mowa w art. 3 pkt 2 P.b.
Naczelny Sąd Administracyjny w tym miejscu zaznacza, że w zaskarżonym wyroku – poza kwestią kwalifikacji spornego obiektu budowlanego jako budynku – nie stwierdzono żadnych innych naruszeń prawa po stronie organów. Zwłaszcza nie ujawniono okoliczności, w świetle których sporny obiekt na działce nr [...] można byłoby uznać za taki (z uwagi na przykład na wielkość czy funkcję), który podpada pod zwolnienie z obowiązku uzyskania dla jego wzniesienia pozwolenia na budowę.
Co istotne, także w odpowiedzi na skargę kasacyjną G. C. nie wskazał na żadne inne, aniżeli dostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji, względy, które mogłyby przemawiać przeciwko zaskarżonemu postanowieniu. Warte odnotowania jest również to, że pełnomocnik skarżącego określa sporny obiekt jako "obiekt o konstrukcji drewnianej szkieletowej posadowiony na bloczkach betonowych, z dachem dwuspadowym pełniącym funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 5,85 m x 4,90 m wraz z zadaszonym tarasem o wymiarach 3,00 m x 4,90 m".
Zważając, że okoliczności faktyczne sprawy i charakterystyka obiektu budowlanego na działce nr [...] nie zostały przedstawione jako w jakikolwiek sposób kontrowersyjne w zaskarżonym wyroku, a i sam skarżący (G. C. ) w odpowiedzi na skargę kasacyjną opisał obiekt zbieżnie z ustaleniami organów i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (pomijając tu zagadnienie jego kwalifikacji prawnej), należało przyjąć, że sprawa dotyczy budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy przekraczającej 35 m2, wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Wobec tego organy zasadnie uznały, że zachodzi podstawa do wdrożenia procedury z art. 48 P.b., którą rozpoczyna postanowienie o wstrzymaniu budowy z informacją o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części i o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.
Powyższe rozważania skłaniają do konkluzji, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się usprawiedliwione. Sąd pierwszej instancji w wyniku kontroli sądowej zaskarżonego postanowienia uwzględnił skargę, tymczasem powinien był ją oddalić. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i w oparciu o art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.
O kosztach postępowania kasacyjnego, które sprowadzają się do uiszczonej przez organ opłaty sądowej (wpis od skargi kasacyjnej) oraz wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym, orzeczono stosownie do art. 203 pkt 2 P.p.s.a.