II OSK 1738/22

II OSK 1738/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Gdesz
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II SA/Gd 89/22 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2022-03-23
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 89/22 w sprawie ze skargi E. D. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia 29 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E. D. na rzecz Gminy D. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 89/22, oddalił skargę E. D. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia 29 sierpnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji E. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na ww. uchwałę Rady Gminy D. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w rejonie miejscowości D., w obrębach D., D. L. oraz S. z przeznaczeniem pod budowę elektrowni wiatrowych, domagając się wyeliminowania jej z obiegu prawnego, jako zawierającej zarówno błędy proceduralne, jak i merytoryczne, a także jako naruszającej interes prawny skarżącej. Skarżąca wskazała, że jest właścicielką działki nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym D. i ustalenia zaskarżonego planu naruszają jej interes prawny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 707/20, odrzucił skargę E. D. uznając, że postanowienia planu nie mogą naruszać interesu prawnego skarżącej, wbrew obawom, że poziom hałasu niezależnie od usytuowania w przyszłości elektrowni wiatrowej, realizowanej w oparciu o ten plan, nie może przekraczać dopuszczalnych norm.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 29 października 2021 r., sygn. akt II OSK 2052/21, uchylił powyższe postanowienie. NSA ocenił bowiem, że skarżąca wykazała naruszenie jej własnego interesu prawnego ustaleniami zaskarżonego planu.
Rozpoznając wniesioną skargę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw, albowiem naruszenie interesu prawnego skarżącej nie jest powiązane z istotnym naruszeniem przepisów prawa.
Na wstępie Sąd meriti wskazał, że zaskarżona uchwała poddana była już ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który rozpoznając skargę Wojewody Pomorskiego na tę uchwałę, wyrokiem z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 132/14, orzekł o jej oddaleniu.
Z uwagi na powyższe, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę wskazał, że związany był oceną legalności zaskarżonej uchwały w zakresie procedury planistycznej, dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w ww. wyroku, który ocenił, że Gmina D. nie naruszyła procedury planistycznej w sposób, który skutkowałby koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Nadto Sąd Wojewódzki rozpoznający niniejszą sprawę wskazał, że związany był oceną legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały w zakresie jej zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D., przyjętym uchwałą z dnia 30 marca 2011 r., nr [...], dokonaną w ww. wyroku.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie sposób zgodzić się ze skarżącą, że lokalizacja w planie na terenie R/EW elektrowni wiatrowych spowoduje naruszenie dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku. Nie można bowiem rozpatrywać nieruchomości skarżącej, stanowiącej działkę nr [...], położoną w D., indywidualnie.
Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2007 r., nr 120, poz. 826), dopuszczalny poziom hałasu od planowanych na granicy terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług chronionych akustycznie nie może przekraczać 50 dB w godzinach od 6 do 22 (pora dzienna) i 40 dB w godzinach od 22 do 6 (pora nocna). Z kolei, w przypadku terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, zamieszkania zbiorowego, zabudowy zagrodowej i mieszkaniowo – usługowych, dopuszczalny poziom hałasu w środowisku jest wyższy i wynosi 55 dB w godzinach od 6 do 22 (pora dzienna) i 45 dB w godzinach od 22 do 6 (pora nocna). W przeprowadzonej Prognozie oddziaływania na środowisko wskazano, że tereny istniejącej zabudowy we wsiach D. i T. w otoczeniu obszaru planu, znajdujące się w zasięgu oddziaływania akustycznego elektrowni wiatrowych, nie są objęte obowiązującymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego.
Jak wynika z rysunków dołączonych do Prognozy przedstawiających obrazy pola akustycznego przy uwzględnieniu mocy akustycznej wszystkich 6 elektrowni zespołu D. – 108 dB w porze dziennej działka skarżącej nr [...] znajduje się pomiędzy izofoną 45 dB a izofoną 40 dB. Z kolei, w porze nocnej działka skarżącej znajduje się pomiędzy izofoną 45 dB a izofoną 40 dB. Tym samym, dla terenu zabudowy zagrodowej, obejmującego również działkę skarżącej nr [...], nie zostały naruszone normy hałasu określone w powołanym rozporządzeniu, które wynoszą 55 dB w godzinach od 6 do 22 (pora dzienna) i 45 dB w godzinach od 22 do 6 (pora nocna). W Prognozie stwierdzono nadto, że wykonana analiza wykazała, że z punktu widzenia ochrony warunków akustycznych planowany zespół 6 elektrowni wiatrowych może pracować bez ograniczeń w porze dziennej i nocnej przy pełnej mocy akustycznej każdej z turbin o mocy akustycznej 108 dB. W kwestii tej wypowiedział się również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 132/14, stwierdzając, że w zakresie dotyczącym klimatu akustycznego, ochrony przed hałasem i promieniowaniem elektroenergetycznym ochrona ta powinna polegać przy budowie farm wiatrowych na obszarach oddalonych od jednostek osadniczych (poziom hałasu na obszarach jednostek osadniczych nie może przekroczyć 45dB).
Nadto, za nieskuteczny Sąd meriti uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 15 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.", z uwagi na brak stref ochronnych na rysunku planu w związku ze znaczącym oddziaływaniem elektrowni wiatrowych na środowisko. Powyższy wymóg wprowadzony został nowelizacją u.p.z.p., która weszła w życie w dniu 25 września 2010 r. Na podstawie art. 10 ust. 2a u.p.z.p. wprowadzono obowiązek wyznaczenia w studium obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, jeśli na obszarze gminy przewiduje się lokalizację takich obiektów. Konsekwencją wprowadzenia tego przepisu jest również uregulowanie w art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Kwestia ta stanowiła jednak przedmiot wiążącej oceny w wyroku z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 132/14, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku kategorycznie stwierdził, że przepis art. 10 ust. 2a ustawy stanowiący m.in. o ustaleniu w studium rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, z uwagi na datę podjęcia uchwały w sprawie przystąpienia do uchwalenia studium. Z tych przyczyn obszary te nie musiały być określone jako granice terenów pod zabudowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a ustawy w planie miejscowym na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 3a. W tej sytuacji, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie mógł poddać ponownej ocenie powyższego zagadnienia.
Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 239) – dalej: "P.p.s.a.", oddalił skargę jako bezzasadną.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. D. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła:
I. Naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
1 Naruszenie art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1. w zw. z art. 28 ust. 1 oraz ust. 2 w zw. z 14 ust. 3 w zw. z art. 14 ust. 5 u.p.z.p., w zw. z art. 151 P.p.s.a. polegające na:
1.1 Dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni wyszczególnionych w petitum zarzutu kasacyjnego regulacji in ius. tj.:
a) Regulacji określających wymóg zgodności przepisów uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami studium kierunków zagospodarowania Gminy D., a także:
b) Określających charakter i zakres niezgodności pomiędzy przepisami uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zapisami studium kierunków zagospodarowania prowadzącej do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która to błędna egzegeza wyszczególnionych regulacji wyrażała się w:
1.2 Uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że w przypadku, gdy w studium kierunków rozwoju i zagospodarowania Gminy wskazano jedynie potencjalne tereny lokalizacji elektrowni wiatrowych, bez wskazania in concreto miejsc wyszczególnionych lokalizacji, wskazanie w przepisach uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego możliwości oddziaływania inwestycji w postaci elektrowni wiatrowych poza obszary, w których granicach zgodnie z przepisami studium przewidziana jest lokalizacja elektrowni wiatrowych, w tym także na obszary znajdujące się poza granicami objętymi zakresem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie stanowi przypadku niezgodności zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zapisami studium kierunków rozwoju i zagospodarowania Gminy, prowadzącą do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako naruszającej rażąco dyspozycje art. 9 ust. 4, w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., a która to ocena Sądu pierwszej instancji skutkowała in casu przedmiotowej sprawy:
1.3 Uznaniem przez Sąd pierwszej instancji, że w zupełności niezasadny jest zarzut skarżącej kasacyjnie E. D. obejmujący wystąpienie kwalifikowanej wady prawnej wspomnianej uchwały Rady Gminy D. z dnia 29 sierpnia 2013 r. nr [...] wyrażającej się w zawarciu we wskazanej uchwale postanowień umożliwiających przekraczanie oddziaływania inwestycji w postaci elektrowni wiatrowych poza granice terenów lokalizacyjnych przewidzianych dla wskazanych elektrowni wiatrowych, w studium kierunków rozwoju i zagospodarowania Gminy D., przede wszystkim na nieruchomość stanowiąca w szczególności:
a) Uznaniem przez Sąd pierwszej instancji, że zarzut skarżącej kasacyjnie dotyczący zawarcia we wskazanej uchwale przepisów umożliwiających przekraczanie oddziaływania inwestycji w postaci elektrowni wiatrowych poza granice terenów lokalizacyjnych przewidzianych dla wskazanych elektrowni wiatrowych w studium kierunków zagospodarowania Gminy D. przede wszystkim na nieruchomość stanowiąca, jest niezasadny w związku z zawarciem w studium kierunków i zagospodarowania Gminy D. jedynie potencjalnej lokalizacji przedsięwzięć w postaci elektrowni wiatrowych a w konsekwencji:
1.4 Wydaniem rozstrzygnięcia w materii oddalenia skargi skarżącej kasacyjnie w sytuacji gdy:
1.5 Prawidłowa kompleksowa interpretacja wyszczególnionych w petitum zarzutu kasacyjnego regulacji materialnoprawnych. prowadzi do konkluzji, że:
1.6 Stwierdzenie niezgodności postanowień studium kierunków zagospodarowania gminy z przepisami miejscowego planu zagospodarowania w przypadku gdy zapisy miejscowego planu przewidują oddziaływanie danych przedsięwzięć w szczególności elektrowni wiatrowych) poza granie lokalizacyjne tego rodzaju przedsięwzięć przewidziane w studium prowadzącej finalnie do uchwały w sprawie miejscowego nie jest uzależnione od wymogu uprzedniego szczegółowego wskazania w studium precyzyjnej lokalizacji elektrowni wiatrowych, lecz:
1.7. W świetle wyszczególnionych regulacji art. 9 ust. 4 . w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., niezgodność przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z postanowieniami studium objęta hipotezą art. 28 u.p.z.p., nie jest wyłączona w sytuacji jedynie potencjalnego wskazania w studium lub w samym miejscowym planie terenów lokalizacji elektrowni wiatrowych, albowiem:
1.8. Ustalenia zawarte w studium są każdorazowo wiążące dla organów Gminy przy sporządzaniu miejscowych planów, a zatem:
1.9 Każdorazowa niezgodność przepisów zawartych w miejscowym pianie zagospodarowania przestrzennego z postanowieniami studium, w tym niezgodność obejmująca zawarcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szerszego oddziaływania elektrowni wiatrowych niż zakres oddziaływania określony w studium stanowi kwalifikowane naruszenie regulacji art. 9 ust. 4, w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., które winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania.
Sąd pierwszej instancji wskutek błędnej egzegezy regulacji art. 9 ust.4 . w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust.1 u.p.z.p. uznał, że nie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy D. z dnia 29 sierpnia 2013 r., nr [...] ze względu na przewidziane w planie oddziaływanie elektrowni wiatrowych na nieruchomość skarżącej kasacyjnie, w sytuacji gdy granice rzeczonego odziaływania nie były określone w studium kierunków zagospodarowania Gminy D., która to ocena determinowała treść i kierunek rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji zawartego w petitum wyroku w sprawie II SA/Gd 89/22, w sytuacji gdy:
W świetle prawidłowej wykładni wyszczególnionych regulacji in ius:
a) Fakt zawarcia w uchwale Rady Gminy D. z dnia 29 sierpnia 2013 r. nr [...] przepisu przewidującego oddziaływanie elektrowni wiatrowych poza przewidziane w studium granice lokalizacyjne wskazanych przedsięwzięć, w tym oddziaływanie rzeczonych inwestycji na nieruchomość Skarżącej kasacyjnie, (która to okoliczność potwierdził NSA w wyroku w sprawie II OSK 2025/21), kreowała w świetle dekodowanej w rzeczonych regulacji zasady wiążącej studium dla organów gminy na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podstawę do uwzględnienia skargi E. D. i stwierdzenie nieważności wskazanej uchwały jako naruszającej interes prawny Skarżącej kasacyjnie, które to naruszenie nie było uprzednio przedmiotem kontroli Sądu;
b) Zachodzi błędność rozstrzygnięcia zawartego w wyroku Sądu pierwszej instancji, a finalnie podstawa do uchylenia wskazanego wyroku w następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej.
2. Naruszenie art. 4 ust. 1, w zw. z art. 6 ust. 1, w zw. z art. 6 ust. 2 pkt. 1, w zw. z art. 14 ust. 1 oraz ust. 2, w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., w zw. z art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.) – dalej: "u.s.g.", w zw. z art. 151 P.p.s.a. wyrażające się w:
2.1 Braku dokonania przez Sąd pierwszej instancji kumulatywnej subsumpcji wyszczególnionych w petitum zarzutu kasacyjnego regulacji materialnoprawnych, tj.:
a) Regulacji in ius określających obowiązek określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozmieszczenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz sposobu zagospodarowania terenu jedynie na obszarach mieszczących się w zakresie terytorialnym którego plan dotyczy;
b) Regulacji wprowadzających zakaz wykraczania poza granice planu, w tym zawarcie w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapisów, które kreowałyby oddziaływanie inwestycji i przedsięwzięć przewidzianym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na obszary nie objęte zakresem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na etapie procedowania i orzekania w sprawie o sygn. II SA/Gd 89/22, który to brak kumulatywnej subsumpcji wyszczególnionych regulacji skutkował:
2.2 Uznaniem przez Sąd pierwszej instancji, iż brak jest kwalifikowanych wadliwości uchwały Rady Gminy D. z dnia 29 sierpnia 2013 r., nr [...], naruszających indywidualny interes Skarżącej kasacyjnie, która to ocena Sądu I instancji skutkowała:
2.3 Oddaleniem skargi E. D. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia 29 sierpnia 2013 r., nr [...], w sytuacji gdy:
2.4 W świetle kumulatywnej subsumpcji oraz prawidłowej egzegezy art. 4 ust. 1, w zw. z art. 6 ust. 1, w zw. z art. 6 ust. 2 pkt. 1, w zw. z art. 14 ust. 1 oraz ust. 2, w zw. z art. 15 ust. 1, w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w zw. z art. 101 ust. 2 u.s.g., w zw. z art. 151, w zw. z art. 153 P.p.s.a., na kanwie przedmiotowej sprawy zaistniała sytuacja wskazana uprzednio w wyroku NSA w sprawie II OSK 2052/21 (tj.: w wyroku uchylającym wcześniejsze orzeczenie wydane w sprawie II SA/Gd 707/20 obejmująca:
a) Wykraczanie zakresu oddziaływania inwestycji w postaci elektrowni wiatrowych poza granice lokalizacyjne terenów inwestycyjnych, w szczególności oddziaływanie immisji generowanych przez elektrownie wiatrowe, (w szczególności immisji w postaci hałasu) poza tereny objęte zakresem uchwały nr [...] na nieruchomość Skarżącej kasacyjnie znajdującą się bezspornie poza granicami objętymi zakresem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji:
2.5. Zaistniała sytuacja rażącego naruszenia zasad wynikających z regulacji art. art. 4 ust. 1, w zw. z art. 6 ust. 1, w zw. z art. 6 ust. 2 pkt. 1, w zw. z art. 14 ust.1 oraz ust. 2 u, w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności zasady ograniczenia zakresu oddziaływania inwestycji objętych zakresem planu jedynie do granic przestrzennych obowiązywania planu oraz zasady niewykraczania wskazanych oddziaływań na terytoria sąsiadujące, a nie objęte zakresem planu, a ponadto:
2.6 Zaistniał związek pomiędzy zaistniałym naruszeniem, a naruszeniem interesu prawnego skarżącej kasacyjnie jako właściciela nieruchomości znajdującej się poza obszarem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, objętej oddziaływaniem hałasu i innych immisji generowanych przez elektrownie wiatrowe wykraczających poza dopuszczalne granice miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, narażonej na ograniczenia w zakresie prawidłowej realizacji podmiotowego prawa własności w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, a w konsekwencji:
2.7 Zaistniała podstawa do stwierdzenia nieważności wskazanej uchwały Rady Gminy D. na podstawie art. 28 ust. 2 u.p.z.p. w związku z zaistniałym naruszeniem, nie objętym uprzednim badaniem oraz kontrola naruszającym indywidualny interes Skarżącej kasacyjnie, a finalnie:
2.8 Zachodzi błędność rozstrzygnięcia zawartego w wyroku Sądu I instancji, a finalnie podstawa do uchylenia wskazanego wyroku w następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej.
3. Naruszenie art. 15 ust. 2 pkt. 1, pkt. 6 w zw. z art. 6 ust. 1, w zw. z art. 6 ust. 2 pkt. 1, w zw. z art. 28 u.p.z.p., w zw. z art. 101 ust. 2 u.s.g., w zw. z art. 190 P.p.s.a., wyrażające się w:
3.1 Braku dokonania kumulatywnej subsumpcji wyszczególnionych w petitum skargi kasacyjnej regulacji in ius, skutkującego:
3.2 Uznaniem przez Sąd pierwszej instancji, że podniesiony przez skarżąca kasacyjnie w toku zawisłości postępowania II SA/Gd 89/22 zarzut dotyczący zawarcia w uchwale Rady Gminy D. w zupełności niezgodnego z rzeczywistym stanem określeniem charakteru zabudowy na obszarze objętym zakresem planu w odniesieniu do kart terenu 01 RM i 02 RM, poprzez wskazanie, że wskazane tereny objęte są terenami zabudowy zagrodowej, w sytuacji gdy w studium wskazane tereny oznaczone są jako obszary zabudowane wiejskimi jednostkami osadniczymi wskazanymi do przekształceń i uzupełnień zabudowy na cele funkcji mieszkaniowych, jak też określenie niezgodnego z rzeczywistym stanem określeniem charakteru zabudowy na obszarze objętym zakresem planu w odniesieniu do karty terenów 03R 04R I 05 R poprzez wskazanie, że stanowią one tereny rolnicze bez prawa zabudowy, w studium wskazane zostały jako obszary na cele rozwoju funkcji mieszkaniowych oraz gospodarczych, nie mogło zostać objęte badaniem i kontrolą przez Sąd orzekający w sprawie II SA/Gd 89/22 w kontekście:
1) Wystąpienia rażącej niezgodności przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z postanowieniami studium kierunków rozwoju Gminy, prowadzącej do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy D. na podstawie art. 28 ust. 1, w związku z faktem, iż:
3.3 Przedmiotowa kwestia objęta była uprzednim badaniem przez WSA w Gdańsku w sprawie II SA/Gd 132/14 ze skargi Wojewody Pomorskiego, która to ocena Sądu I instancji:
3.4 Skutkowała wydaniem przez Sąd pierwszej instancji w sprawie II SA/Gd 89/22 rozstrzygnięcia oddalającego skargę E. D. w sytuacji braku zbadania merytorycznego wyszczególnionej w poprzedzającym akapicie kwestii, podczas gdy:
3.5 Problematyka wystąpienia rażącej niezgodności przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zapisami studium kierunków rozwoju Gminy D., prowadzącej do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy D. na podstawie art. 28 ust. 1, w związku z niezgodnym z rzeczywistym stanem określeniem charakteru zabudowy na obszarze objętym zakresem mpzp w odniesieniu do kart terenu 01 RM i 02 RM poprzez wskazanie, że wskazane tereny objęte są terenami zabudowy zagrodowej, w sytuacji gdy w studium wskazane tereny oznaczone są jako obszary zabudowane wiejskimi jednostkami osadniczymi wskazanymi do przekształceń i uzupełnień zabudowy na cele funkcji mieszkaniowych, jak też określenie niezgodnego z rzeczywistym stanem określeniem charakteru zabudowy na obszarze objętym zakresem mpzp w odniesieniu do karty terenów 03R 04R i 05 R poprzez wskazanie, iż stanowią one tereny rolnicze bez prawa zabudowy, w studium wskazane zostały jako obszary na cele rozwoju funkcji mieszkaniowych oraz gospodarczych, mogła a nawet powinna stanowić przedmiot badania w postępowaniu w sprawie II SA/Gd 89/22 oraz finalnie zostać uwzględniona na etapie wydawania wyroku w sprawie II SA/Gd 89/22, albowiem:
3.6 Wyszczególniony aspekt został przez skarżąca kasacyjnie wskazany w toku postępowania w sprawie II SA/Gd 89/22 w zupełnie nowym ujęciu, szerszym niż w skardze Wojewody Pomorskiego, w tym w szczególności w ujęciu odnoszącym się do interesu prawnego skarżącej kasacyjnie, a wiec ujęciu które mieściło się w zakresie legitymacji Skarżącej kasacyjnie w rozumieniu art. 101 ust. 2 u.s.g., oraz w ujęciu które jako nie objęte uprzednią analizą II SA/Gd 132/14 w sprawie zgodnie ze wskazaną regulacją mogło, a nawet winno zostać objęte badaniem przez Sąd pierwszej instancji, w szczególności:
3.7 Zarzut niezgodnego z rzeczywistym stanem określeniem charakteru zabudowy na obszarze objętym zakresem planu miejscowego w odniesieniu do kart terenu 01 RM i 02 RM poprzez wskazanie, że wskazane tereny objęte są terenami zabudowy zagrodowej, w sytuacji gdy w studium wskazane tereny oznaczone są jako obszary zabudowane wiejskimi jednostkami osadniczymi wskazanymi do przekształceń i uzupełnień zabudowy na cele funkcji mieszkaniowych, jak też określenie niezgodnego z rzeczywistym stanem określeniem charakteru zabudowy na obszarze objętym zakresem mpzp w odniesieniu do karty terenów 03R 04R i 05 R poprzez wskazanie, że stanowią one tereny rolnicze bez prawa zabudowy, w studium wskazane zostały jako obszary na cele rozwoju funkcji mieszkaniowych oraz gospodarczych, wskazane zostało w kontekście:
1) Niezgodnego z rzeczywistym stanem rzeczy określeniem charakteru terenów sąsiadujących z terenami inwestycyjnymi objętymi miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w tym terenu D., w tym także nieruchomości Skarżącej kasacyjnie skutkującego:
1.1) Błędnym określeniem w uchwale Gminy D. posadowienia i zakresu oddziaływania przedsięwzięć w postaci elektrowni wiatrowych, a także brakiem wyznaczenia stref ochronnych dla przedmiotowych inwestycji a w rezultacie w kontekście:
2) Zaistnienia sytuacji w której wskutek niezgodnego z rzeczywistym stanem rzeczy określeniem charakteru terenów sąsiadujących z terenami inwestycyjnymi objętymi miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w tym terenu D., w tym także nieruchomości Skarżącej kasacyjnie zaistniała możliwość zawarcia w uchwale Rady Gminy D. zapisu przewidującego posadowienie elektrowni wiatrowych w sposób powodujący generowanie izofon hałasu w wyższym niż dopuszczalnym wymiarze na nieruchomość skarżącej kasacyjnie (tj. w zakresie powyżej 50 Pb w porze dziennej oraz 40 db w porze nocnej) obowiązujących w wypadku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnym, który to charakter zabudowy faktycznie występuje na obszarze nieruchomości Skarżącej kasacyjnej, a ponadto:
3.8 Kwestia konieczności badania wystąpienia naruszeń uchwały Rady Gmina D. w zakresie zapisów dotyczących lokalizacji elektrowni wiatrowych oraz ich wpływu na nieruchomość Skarżącej kasacyjnie w kontekście interesu prawnego Skarżącej kasacyjnie jako właściciela, w tym konieczności badania problematyki odległości oraz zakresu oddziaływania elektrowni wiatrowych na nieruchomość Skarżącej kasacyjnie zostały wskazane w wyroku NSA II OSK 2052/21 mającego zgodnego z dyspozycja art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi charakter wiążący w powyższym zakresie dla Sądu pierwszej instancji na etapie ponownego procedowania i orzekania.
Sąd pierwszej instancji w konsekwencji wydał zaskarżone rozstrzygniecie w sytuacji braku zbadania kwestii niezgodności pomiędzy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz postanowieniami studium prowadzącymi do naruszenia interesu prawnego skarżącej kasacyjnie, której to kwestii zbadanie dopuszczalne w świetle regulacji art. 101 ust. 1 i 2 u.s.g. winno prowadzić do rozstrzygnięcia w materii stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gmina D., a której to kwestii brak zbadania kreuje wadliwość wyroku Sądu pierwszej instancji i podstawę do jego uchylenia.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:
- uchylenie objętego zaskarżeniem wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania;
- zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wywołanego złożeniem niniejszej skargi kasacyjnej w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w niniejszym postępowaniu wedle norm przepisanych (tj. przy uwzględnieniu stawek określonych w regulacji art. 18 § 1 pkt. 2a rozporządzenia ministra sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu);
- rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej w warunkach rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty dodatkowo umotywowano.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy D. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzec organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Istota sporu w tej sprawie, mająca odzwierciedlenie także w zarzutach skargi kasacyjnej, dotyczy przekroczenia przez Radę Gminy granic władztwa planistycznego. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie nastąpiło takie przekroczenie, natomiast w ocenie skarżącej kasacyjnie strony do takiego przekroczenia doszło.
Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1, 3, 5 i 7 u.p.z.p. w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się, między innymi wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych oraz prawo własności. Przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalanie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego lub interesów podmiotów prywatnych, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych lub interesu prywatnego z interesem publicznym. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Rozpatrując zarzuty skargi kasacyjnej trzeba mieć na uwadze, że Sąd Wojewódzki prawidłowo ustalił, że uchwała Rady Gminy z dnia 29 sierpnia 2013 r. nr [...], poddana była już ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który rozpoznając skargę Wojewody na tę uchwałę, wyrokiem z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 132/14, orzekł o jej oddaleniu.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 101 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Natomiast zgodnie z treścią art. 101 ust. 2 u.s.g. przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił.
Powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi norma art. 101 ust. 2 u.s.g., dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów, a zwłaszcza ewentualnego nadużycia wobec nich władztwa planistycznego gminy. Konsekwencją tego jest związanie sądu orzekającego o legalności aktu prawa miejscowego, po jego wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, tymi ocenami wyroku oddalającego skargę na ten akt, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów oraz obowiązek sądu rozpoznania tych zarzutów, które mając charakter indywidualny, które nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności aktu, o którym mowa (wyrok NSA z dnia 25 marca 2021 r., sygn. II OSK 3040/20, LEX nr 3195397).
Przepis art. 101 ust. 2 u.s.g. należy rozumieć w ten sposób, że co do zasady, oddalenie przez sąd administracyjny skargi na ten sam akt organu gminy, powoduje, że przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. nie stosuje się, a więc nie jest dopuszczalne wniesienie skargi na akt poddany wcześniej kontroli sądowoadministracyjnej. Rozpoznanie skargi na uchwałę jest jednak dopuszczalne w zakresie naruszenia interesu prawnego skarżącego, które nie było przedmiotem orzekania w poprzedniej sprawie (wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 332/18, LEX nr 2777718).
W pełni uzasadnionym było zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, który zastosował się do wskazanych wyżej zasad, badając sprawę w granicach określonych indywidualnym interesem skarżącej i uznając, że jest związany oceną legalności zaskarżonej uchwały w zakresie procedury planistycznej poprzedzającej jej podjęcie, dokonaną przez WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 132/14. W tym wyroku Sąd ocenił, że Gmina nie naruszyła procedury planistycznej w sposób, który skutkowałby koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W szczególności Sąd rozpoznający niniejszą sprawę związany był oceną legalności zaskarżonej uchwały w zakresie jej zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D., przyjętym uchwałą z dnia 30 marca 2011 r., nr [...].
W orzecznictwie sądowym podnosi się, że pojęcia "zgodności" i "niesprzeczności" planu miejscowego ze studium są pojęciami niedookreślonymi, mającymi w dużym stopniu charakter ocenny. Moc wiążąca studium wobec planu miejscowego powinna być oceniana w odniesieniu do konkretnych przypadków (wyrok NSA z dnia 8 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2491/18, LEX nr 2574195). Także w doktrynie podnosi się, że studium nie jest "planem wyższego rzędu" nad planem miejscowym ani "planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy", lecz wyrazem jej polityki przestrzennej ujętym kierunkowo. Studium nie dokonuje przeznaczenia terenów na oznaczone cele (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2015, Wydanie 8, s. 202-203).
W myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Wprowadzenie wymogu nienaruszenia ustaleń studium przez plan miejscowy zdaje się rozluźniać związek miedzy studium a planem miejscowym. Na gruncie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. należy przyjąć, że ustalenia studium są w tym znaczeniu wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów, że plany te nie mogą naruszać ustaleń studium (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 66/13, LEX nr 1519416).
Wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2021 r., sygn. II OSK 3083/19, LEX nr 3242011).
W wyroku o sygn. II SA/Gd 132/14 Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że przedmiotowy plan dotyczy obszarów przeznaczonych pod budowę elektrowni wiatrowych w miejscowości D., obręby D., D. L. oraz S. Studium dopuściło lokalizację elektrowni wiatrowych na ww. obszarze (na terenie gminy D.), jako przedsięwzięcia przyczyniającego się do poprawy jakości środowiska przyrodniczego i zmniejszenia emisji zanieczyszczeń do atmosfery oraz z uwagi na położenie Gminy w korzystnej strefie energetycznej wiatrów z uwagą, że najlepsze warunki wietrzne i krajobrazowe istnieją w północnej i centralnej części gminy. Zaznaczył przy tym, że tereny pod lokalizację elektrowni wyznaczono poza obszarami chronionymi, na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Obszary te zostały wyznaczone na podstawie uwarunkowań środowiskowych i fizjograficznych, w tym granic obszarów chronionych na podstawie przepisów o ochronie środowiska oraz w oparciu o badania siły i kierunku wiejących wiatrów. W zakresie dotyczącym kierunków zagospodarowania oraz użytkowania terenów, studium wyznaczyło potencjalne obszary lokalizacji elektrowni wiatrowych.
Na rysunku studium określono obszar dopuszczający lokalizację elektrowni wiatrowych. Plan określa jedynie potencjalne tereny lokalizacji siłowni wiatrowych. Dopuszczalna lokalizacja oznaczona została na rysunku studium i przedmiotowy plan nie wykracza poza strefę zakreśloną na rysunku studium. Rejony potencjalnej lokalizacji siłowni wiatrowych wskazano na terenach użytkowania rolniczego. Sąd Wojewódzki zasadnie stwierdził, że analiza Studium, w szczególności postanowień odnoszących się do parków wiatrowych pozwala przyjąć, że badana uchwała o planie miejscowym jest zgodna z ustaleniami Studium dotyczącymi elektrowni wiatrowych.
Sąd Wojewódzki trafnie uznał za niezasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 15 ust. 3a u.p.z.p., z uwagi na brak stref ochronnych na rysunku planu w związku ze znaczącym oddziaływaniem elektrowni wiatrowych na środowisko. Powyższy wymóg wprowadzony został nowelizacją u.p.z.p., która weszła w życie w dniu 25 września 2010 r. Na podstawie art. 10 ust. 2a u.p.z.p. wprowadzono obowiązek wyznaczenia w studium obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, jeśli na obszarze gminy przewiduje się lokalizację takich obiektów. Konsekwencją wprowadzenia tego przepisu jest też uregulowanie w art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Kwestia ta stanowiła jednak przedmiot wiążącej oceny w wyroku z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 132/14, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że przepis art. 10 ust. 2a ustawy stanowiący m.in. o ustaleniu w studium rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, z uwagi na datę podjęcia uchwały w sprawie przystąpienia do uchwalenia studium. Z tych przyczyn obszary te nie musiały być określone jako granice terenów pod zabudowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p,. na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 3a.
Ustosunkowując się do zarzutu przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu, wskazać trzeba, że należąca do skarżącej działka nr [...] jest użytkowana, jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a zatem, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, dopuszczalny poziom hałasu powinien wynosić 50 dB w porze dziennej oraz 40 dB w porze nocnej, w sytuacji, gdy jak wynika z prognozy o oddziaływania na środowisko przeprowadzonej na potrzeby uchwalenia planu, poziom hałasu będzie wynosić 42,4 dB w porze nocnej.
Zgodnie z art.114 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) dalej: "P.o.ś.", przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się tereny, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś., czyli tereny pod zabudowę mieszkaniową, szpitale i domy opieki społecznej, budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, uzdrowiskowe, rekreacyjno-wypoczynkowe, mieszkaniowo-usługowe, dla których przewidziano zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu. Jednocześnie, art. 114 ust. 2 wskazuje, że jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu. Przepis ten ma zastosowanie również, gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a niezbędnym jest dokonanie oceny, do jakiego rodzaju terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 należy danego rodzaju teren. W takiej sytuacji, przeznaczenie ustala się to na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów (zob. art. 115 P.o.ś.).
Jak wynika z prognozy oddziaływania na środowisko sporządzonej dla projektu planu, przyjęto, że na terenach istniejącej zabudowy we wsiach D. i T. znajdujących się w zasięgu oddziaływania akustycznego elektrowni wiatrowych, nieobjętymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, przeważa zabudowa zagrodowa. W związku z tym, zastosowanie dla tego terenu znajdą dopuszczalne poziomy hałasu wyliczone jak dla zabudowy zagrodowej zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, a zatem 55 dB w porze dziennej oraz 45 dB w porze nocnej. Powyższego nie zmienia występowanie pojedynczej zabudowy jednorodzinnej, która dopełnia przeważającą zabudowę zagrodową. Obowiązek odrębnego uwzględnienia zabudowy jednorodzinnej miałby miejsce, gdyby dla wsi D. i T.i obowiązywały miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obejmujące taką zabudowę, jednakże takie plany nie zostały uchwalone.
Trafna jest zatem konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że nie można mówić o przekroczeniu dopuszczalnych poziomów hałasu na działce nr [...] obręb D. należącej do skarżącej w związku z uchwaleniem zaskarżonego Planu. Jak wskazano bowiem w prognozie oddziaływania na środowisko: "wykonana analiza wykazała, że z punktu widzenia ochrony warunków akustycznych planowany zespół 6 elektrowni wiatrowych może pracować bez ograniczeń w pory dziennej, przy pełnej mocy akustycznej każdej z turbin o mocy akustycznej LAW =108 dB. W porze nocnej mogą pracować wszystkie elektrownie wiatrowe, przy czym ze względu na ograniczenie oddziaływania akustycznego zespołu elektrowni wiatrowych na terenach planowanej zabudowy zagrodowej w południowej części wsi D. wymagane będzie wyciszenie dwóch z nich do poziomu LAW = 106,4 dB (elektrownie nr 4 i 5)".
Jednocześnie w planie kilkakrotnie wskazano na konieczność zachowania dopuszczalnych poziomów hałasu, m.in. w § 10 ust. 3 pkt 2, gdzie przewidziano, że: "usytuowanie wież elektrowni wiatrowych w stosunku do istniejącej okolicznej zabudowy oraz planowanej zabudowy w planach miejscowych obowiązujących w dniu podejmowania niniejszej uchwały musi zapewniać zachowanie dopuszczalnego poziomu hałasu wymaganego odrębnymi przepisami". Planowany zespół elektrowni jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko i wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko-zgodnie z przepisami odrębnymi. Z powołanych postanowień planu wynika, że poziom hałasu niezależnie od usytuowania w przyszłości elektrowni wiatrowej nie może przekraczać dopuszczalnych norm.
Biorąc pod uwagę powyższe, trzeba przyjąć, że na terenach chronionych akustycznie, znajdujących się poza zaskarżonym planem, zostaną zachowane dopuszczalne poziomy hałasu określone przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Oznacza to zatem, że nie mamy do czynienia z sytuacją, w której uciążliwości związane z elektrowniami wiatrowymi wykraczają poza granice planu. W szczególności, nie można mówić o istnieniu takich uciążliwości na działce należącej do skarżącej.
Co więcej, warto podkreślić, że powyższy wniosek pozostaje w zgodzie z przepisem art. 15 ust. 10 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 961) – dalej: "ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych", który uprawnia właścicieli oraz użytkowników wieczystych nieruchomości znajdujących się na obszarze wyznaczonym zgodnie z art. 7, do zaskarżania planów miejscowych, o których mowa w art. 7 pkt 1 ustawy, do sądu administracyjnego. Przy czym powyższy przepis przyznaje prawo zaskarżenia do sądu administracyjnego planu miejscowego, jednakże uchwalonego po dniu wejścia w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Zgodnie z art. 15 ust. 2 przepisów przejściowych: "plany miejscowe obowiązujące w dniu wejścia ustawy zachowują moc". Zatem z samego faktu wejścia w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, nie można przyjąć, że właściciele nieruchomości znajdujących się w odległości dziesięciokrotności całkowitej wysokości elektrowni wiatrowej mają prawo zaskarżenia planu miejscowego przewidującego taką elektrownię, a który to plan został uchwalony przed 16 lipca 2016 r.
W tym miejscu warto też zauważyć, że ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych zabezpiecza interesy mieszkańców określając wymogi lokalizowania elektrowni wiatrowych. Z treści art. 15 ust. 3 tej ustawy wynika, że jeżeli w planie miejscowym obowiązującym w dniu wejścia w życie tej ustawy przewiduje się lokalizację elektrowni wiatrowej, organ administracji architektoniczno-budowlanej odmawia wydania pozwolenia na budowę, a organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, jeżeli ta inwestycja nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 4 (przepis ten dotyczy odległości elektrowni od zabudowań).
Mając powyższe na uwadze, należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że Gmina D., przeznaczając teren R/EW zlokalizowany w sąsiedztwie działki skarżącej nr [...] pod lokalizację elektrowni wiatrowych z infrastrukturą towarzyszącą, nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego.
Nie można podzielić stanowiska i argumentacji, że kwestia konieczności badania wystąpienia naruszeń uchwały Rady Gmina D. w zakresie postanowień dotyczących lokalizacji elektrowni wiatrowych oraz ich wpływu na nieruchomość skarżącej w kontekście jej interesu prawnego jako właściciela, w tym konieczności badania problematyki odległości oraz zakresu oddziaływania elektrowni wiatrowych na nieruchomość skarżącej, "zostały wskazane w wyroku NSA II OSK 2052/21". W uzasadnieniu postanowienia z dnia 29 października 2021 r. sygn. II OSK 2052/21, NSA po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od postanowienia WSA z dnia 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 707/20 o odrzuceniu skargi E. D. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia 29 sierpnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyraźnie skoncentrował się na legitymacji skargowej skarżącej, natomiast nie przesądzał żadnych kwestii merytorycznych. Stwierdził, że: "W sytuacji, gdy ustalenia planu obejmują tereny o różnym przeznaczeniu, a charakter istniejącego oraz planowanego zagospodarowania terenu wskazuje na możliwość oddziaływania obiektów budowlanych na zabudowę sąsiednią, to konieczne jest wyważenie interesów prawnych właścicieli poszczególnych nieruchomości. Dlatego w niniejszej sprawie należało przyznać skarżącej legitymację do zaskarżenia uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, aby możliwa była ocena, czy naruszenie jej interesu prawnego zakwestionowanymi postanowieniami planu odbyło się zgodnie z prawem, a w szczególności czy organ stanowiący nie nadużył władztwa planistycznego przewidzianego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p.".
Stosownie do treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:
1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;
2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.
Przywołane regulacje u.p.z.p. przyznają gminie atrybut tzw. władztwa planistycznego, stanowiąc podstawę legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Stanowią one, przewidziane w art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 140 K.c., przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Podkreślić też trzeba, że prawo własności nie jest prawem absolutnym może bowiem doznawać ograniczeń między innymi na podstawie przepisów u.p.z.p. Plan miejscowy, na mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p., został uznany za akt prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy, ustalając przeznaczenie danego terenu w określonym zakresie, może prowadzić do ograniczeń prawa własności przez posiadających to konstytucyjnie chronione prawo (art. 21 Konstytucji) na objętym planem obszarze, ale również na obszarze sąsiadującym z terenem planu, jeśli istnieje prawdopodobieństwo oddziaływania funkcji działek objętych planem na teren sąsiadujący. Ograniczenia te muszą jednak pozostawać w zgodzie z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności, która zakazuje nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98. OTK 1999 Nr 4, poz. 78). Przytoczony przepis Konstytucji wskazuje też wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w sferę praw (w tym w prawa właściciela). Organy gminy zobowiązane są zatem, w toku procedury planistycznej, rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności mając na względzie konieczność zachowania proporcjonalności ingerencji w prawo własności.
Pozbawienie właściciela, w planie miejscowym, części (nawet znacznej) atrybutów korzystania, czy rozporządzania rzeczą, nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności, o ile ingerencja ta jest dostatecznie uzasadniona interesem społecznym. "Gminy, wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Nieuniknione jest jednak to, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się sprzeczne interesy różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą. Niewątpliwie rozstrzyganie tych konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie." (wyrok NSA z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2118/17, LEX nr 2743017; por. też M. Tabernacka, Konflikty dotyczące pojęcia "ład przestrzenny" w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, [w:] Płaszczyzny konfliktów w administracji publicznej, pod red. M. Tabernackiej, R. Raszewskiej-Skałeckiej, Wolters Kluwer Warszawa 2010, s. 404-420).
Wykładnia ustaleń zaskarżonego planu dokonana przez Sąd Wojewódzki prowadzi do wniosku, że Gmina nie naruszyła władztwa planistycznego. Trafna jest konstatacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że uchwała Rady Gminy D.z dnia 29 sierpnia 2013 r., nr [...], nie została podjęta ani z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, ani z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niestwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna skarżącej jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił ją.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. mając na uwadze stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. II FPS 4/12 (ONSAiWSA 2013 r., nr 3, poz. 38), że wskazane przepisy stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie, sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika, odpowiedzi na skargę kasacyjną.