II OSK 1733/24

II OSK 1733/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Roman Ciąglewicz
Tomasz Bąkowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Rz 1539/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2024-03-19
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 1 ust. 2, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2023 poz 344
art. 6 pkt 9c, art. 112 i n.
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 66 § 1, art. 113 § 2, art. 133 § 3, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu Rzeszowskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 1539/23 w sprawie ze skargi Powiatu Rzeszowskiego na uchwałę Rady Miasta Rzeszowa z dnia 22 października 2019 r., nr XX/395/2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Powiatu Rzeszowskiego na rzecz Miasta Rzeszowa kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 19 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 1539/23, oddalił skargę Powiatu Rzeszowskiego na uchwałę Rady Miasta Rzeszowa z dnia 22 października 2019 r., nr XX/395/2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Zaskarżoną uchwałą Rada Miasta Rzeszowa uchwaliła Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego nr 190/2/2010 w rejonie "Miłocin – Park" w Rzeszowie – w części B/1. Powiat Rzeszowski zaskarżył ww. uchwałę w części dotyczącej stanowiących jego własność działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w R. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie:
1. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 14 ust. 1, art. 15 w zw. z art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), polegające na uchwaleniu przez Radę Miasta Rzeszowa Planu Zagospodarowania Przestrzennego nr 190/2/2010 w rejonie "Miłocin – Park" w Rzeszowie – w części B/1, w sposób naruszający ustalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Głogów Małopolski uchwalonego uchwałą nr XLIV/407/2002 Rady Miejskiej w Głogowie Małopolskim z dnia 29 maja 2002 r. ze zmianami (I-VI) przez określenie działek o nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] jako terenów publicznego dostępnego samorządowego parku, podczas gdy w studium przedmiotowe działki stanowią teren zabudowy usługowej i edukacyjnej, a więc o innym przeznaczeniu współgrającym z działalnością pożytku publicznego prowadzoną na tych działkach;
2. art. 28 u.p.z.p. przez istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, polegające na niezgodności ustaleń zawartych w tym planie z ustaleniami przyjętymi w ww. studium w części dotyczącej działek o nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...].
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Rzeszowa wniosła o jej oddalenie. Zaznaczono w niej, że wbrew stanowisku skarżącej, stanowiące własność Powiatu nieruchomości znajdują się w obszarze, dla którego w studium ustalono kierunek: "usługi publiczne" nie zaś "teren zabudowy usługowej". Ponadto – zdaniem organu – skargę oparto na błędnej tezie, że publicznie dostępny samorządowy park i publicznie dostępny samorządowy plac nie są usługami publicznymi.
Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2020 r., II SA/Rz 28/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Powiatu.
Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę kasacyjną Powiatu, wyrokiem z dnia 28 czerwca 2023 r., II OSK 2534/20, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") jako decydujący o uchyleniu zaskarżonego wyroku. W ocenie NSA Wojewódzki Sąd Administracyjny skoncentrował się na kwestii wyłożenia terminu "usługi publiczne", nie dokonując oceny merytorycznej przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska. Przyjęcie przez Sąd I instancji, że teren przeznaczony pod usługi publiczne w studium może w ramach miejscowego planu zostać uznany za obszar parku i placu, nie wyczerpuje problematyki sprawy. Sąd I instancji winien był zbadać, czy uchwała w zaskarżonej części nie narusza granic tzw. władztwa planistycznego gminy, ingerując niezasadnie w istotę prawa własności skarżącego powiatu i rozważania te powinny stanowić część uzasadnienia wyroku. NSA podkreślił też, że w sprawie podniesiono zarzut, braku wyważenia przez organ planistyczny spornych interesów, dając pierwszeństwo interesowi publicznemu gminy. Ocena zachowania zasady proporcjonalności wymaga zaś wyjaśnienia czy organ pogodził różne wartości i interesy. Zdaniem NSA nie można tracić z pola widzenia szczególnych okoliczności sprawy, w której w sporze pozostają dwie jednostki samorządu terytorialnego (gmina i powiat), do których zadań należy zaspokajanie potrzeb publicznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, uznał że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na rozprawie 27 lutego 2024 r. Sąd zobowiązał pełnomocnika skarżącego Powiatu do wskazania tych ustaleń studium, z których wywodzi on sprzeczność uchwalonego m.p.z.p. z ustaleniami studium, które miało dopuszczać zabudowę usługową i edukacyjną. Z kolei pełnomocnik Rady Miasta Rzeszowa został obowiązany do wskazania tych ustaleń studium, które stanowiły podstawę do uchwalenia kwestionowanego w skardze przeznaczenia ww. działek w m.p.z.p. Dla realizacji tych zobowiązań Sąd wyznaczył siedmiodniowy termin, zaś dowód z nadesłanych dokumentów przeprowadził poza rozprawą.
Pełnomocnik Powiatu do pisma z 4 marca 2024 r. dołączył 3 kopie uchwał: 1) nr LXXV/1290/2010 Rady Miasta Rzeszowa z dnia 25 maja 2010 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany nr 30/3/2010 w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania przestrzennego Miasta Rzeszowa na osiedlu Miłocin w Rzeszowie wraz z uzasadnieniem i załącznikiem graficznym do uchwały; 2) nr LXXV/2010 w sprawie przystąpienia do sporządzenia Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 190/2/2010 "Miłocin – Park" w Rzeszowie wraz z uzasadnieniem i załącznikiem; 3) nr LXIX/1155/2010 w sprawie przystąpienia do sporządzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nr 190/2/2010 "Miłocin – Park" w Rzeszowie wraz z uzasadnieniem i załącznikiem do uchwały.
Sąd uznał, że wnioski złożone przez skarżący Powiat o przeprowadzenie dowodu z ww. dokumentów nie mogły być uwzględnione.
Pełnomocnik Rady Miasta Rzeszowa w piśmie z 5 marca 2024 r. podał, że na nieruchomościach wskazanych w skardze powstał park w 1906 r. wraz z budową gmachu [...] wraz z budynkami towarzyszącymi. Zgodnie ze studium w związku z objęciem ścisłą ochroną konserwatorską nakazano między innymi "rewaloryzację (...) zabytkowego zespołu budynku [...] i towarzyszącego mu kompleksu zieleni". W procedurze przyłączenia sołectwa Miłocin do Rzeszowa (co nastąpiło 1 stycznia 2010 r.) podkreślano przeprowadzenie procesów rewitalizacji i rewaloryzacji zabytkowego zespołu dawnej [...], a obecnie [...]. Wskazano też na to, że objęty skargą teren zawsze był teren zielonym; w studium teren został przeznaczony po usługi publiczne; objęcie tego terenu pełną ochroną konserwatorską między innymi przez wpisanie do gminnej i wojewódzkiej ewidencji zabytków (str. 14 pkt a studium); uwzględniono również konieczność zapewnienia lokalnej społeczności ogólnodostępnej przestrzeni publicznej w formie parku. Wskazano także, że w piśmie Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 14 lipca 2010 r., nr UOZ-Rz-7041/48/2010, zawierającym stanowisko co do zmiany studium nr 30/3/2010, podano, iż zgodnie ze studium przedmiotowy obszar o symbolu A-5 zlokalizowany jest na terenie pełnej ochrony konserwatorskiej utworzonej dla zabytkowego zespołu dawnej [...]. Ochroną była objęta również ekspozycja na ww. zespół zabytkowy.
Sąd uznał, że teren, na którym znajdują się działki skarżącego zachował w związku z ustaleniami wprowadzonym przez plan miejscowy swoje dotychczasowe kierunkowe przeznaczenie określone w studium.
W ocenie Sądu istotny wpływ na treść studium oraz zaskarżonego planu ma stanowisko konserwatora zabytków, z którego wprost wynika ograniczenie zabudowy dla ochrony samego zabytku, którym są zabudowania dawnej szkoły, a także park wokół tego obiektu, a które w studium zostało określone jako zachowanie terenów zabezpieczających właściwe eksponowanie zespołów obiektów zabudowy (pkt 3 "ochrona dziedzictwa kulturowego i kształtowanie krajobrazu miasta i gminy").
W świetle powyższego Sąd zwrócił uwagę na treść ustaleń zaskarżonego planu, w tym na § 15 ust. 1, zgodnie z którym, teren oznaczony symbolem ZP.1 o pow. ok. 7,03 ha przeznacza się pod publicznie dostępny samorządowy park, a także na określone w § 15 ust. 2 pkt 1 zasady zagospodarowania terenu, które dopuszczają wyłącznie na czas trwania wystaw, pokazów lub innych imprez masowych, lokalizację tymczasowych obiektów takich jak: kioski, pawilony sprzedaży, pawilony wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne oraz inne przekrycia o samodzielnej, ażurowej konstrukcji. Wskazał też, że w ust. 4 § 17 dopuszczono do czasu realizacji pozostawienie dotychczasowej funkcji, w tym parterowego obiektu przykrytego stropodachem płaskim, bez możliwości rozbudowy, nadbudowy, przebudowy oraz zmiany sposobu użytkowania, zaś zgodnie z ust. 5, dopuszczono roboty budowalne niezbędne dla zachowania właściwego stanu technicznego obiektu. W obszarze tym dopuszczono też lokalizację obiektów małej architektury (ust. 6 § 17).
Zdaniem Sądu powyższe ustalenia planu potwierdzają, że lokalny prawodawca dokonał wszechstronnego wyważenia interesu prywatnego skarżącego Powiatu, w tym do czasowego zachowania istniejącego sposobu zagospodarowania w obrębie terenu oznaczonego symbolem KS/KX.1.
Sąd podniósł też, że skarga została wniesiona przez Powiat Rzeszowski, który jest jednostką samorządu terytorialnego, która wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym, które nie mogą naruszać zakresu działania gmin. Według Sądu wyklucza to konflikt interesów ze względu na odrębność przedmiotową kompetencji gminy i powiatu. Konflikt interesu publicznego można byłoby rozważać jedynie w relacji interesu prywatnego powiatu, jako ograniczenie wykonywania prawa własności ze względu na postanowienia kwestionowanego planu. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego przez postanowienia planu z tego względu, że park i ogrody istniały, a wprowadzona w planie możliwość zastąpienia istniejącego budynku garażowego ciągiem pieszo jezdnym i parkingiem nie jest istotną zmianą istniejącego zagospodarowania terenu, a zatem nie narusza zasady proporcjonalności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Powiat Rzeszowski, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.
Wyrokowi zarzucono:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak w uzasadnieniu wyroku elementów niezbędnych do uznania jego prawidłowości, jak: dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego dotyczącego przeznaczenia działek o nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Głogów Małopolski uchwalony uchwałą nr XLIV/407/2002 Rady Miejskiej w Głogowie Małopolskim z dnia 29 maja 2002 r. ze zmianami (I-VI), brak uwzględnienia ram zakreślonych przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 czerwca 2023 r., II OSK2534/20 w związku z uchyleniem poprzednio wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyroku z dnia 23 czerwca 2020 r., II SA/Rz 28/20, przedstawienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie;
b. art. 113 § 1 i 2 p.p.s.a. przez zamknięcie rozprawy i uznanie sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, a jednocześnie przeprowadzenie dowodów uzupełniających, które to dowody przedłożone przez organ nie były wcześniej znane skarżącemu, dowody te stały się natomiast podstawą do poczynionych przez Sąd ustaleń, rzutując przy tym na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dodatkowo Sąd dokonał w tym zakresie ustaleń wyłącznie w oparciu o dowody przedstawione przez organ, kompletnie nie odnosząc się merytorycznie do dowodów przedłożonych przez skarżącego. Takie działanie Sądu, powodujące izolację jednej ze stron postępowania, prowadzi do naruszenia zasady równości stron postępowania, a w efekcie do nie zapewnienia skarżącemu możności ochrony jego praw;
c. art. 133 § 3 p.p.s.a. przez nie otwarcie rozprawy na nowo w sytuacji, gdy istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności ujawniły się po zamknięciu rozprawy;
d. art. 151 p.p.s.a. przez jego zastosowanie, a tym samym oddalenie skargi skarżącego, w sytuacji istnienia podstaw do jej uwzględnienia;
e. art. 153 p.p.s.a. przez nie zastosowanie się do wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie dalszego prowadzenia postępowania;
II. w powołaniu na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
a. art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z pkt 9 u.p.z.p. przez niczym nieuzasadnione naruszenie zasady proporcjonalności pomiędzy interesem publicznym, a ingerencją w prawo własności uznając planistyczne dobro publiczne jako dobro nadrzędne nad dobrem skarżącego;
b. art. 6 ust. 1 i art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP polegające na przyjęciu, że z ww. przepisów ustawy daje się wyprowadzić normę prawną, iż organ gminy uprawniony jest do ograniczenia przeznaczenia działek o nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] przez wyeliminowanie dotychczasowej funkcji i przeznaczenie działek wyłącznie pod publicznie dostępny samorządowy park oraz publicznie dostępny samorządowy plac, w sytuacji w której skarżący bazując na Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Głogów Małopolski mógłby prowadzić działalność publiczną (działalność usługową);
c. art. 9 ust 4 i 20 ust. 1 u.p.z.p. przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego treść była niezgodna z obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego;
d. art. 21 ust. 1 i 2 u.p.z.p. przez brak uwzględnienia przy uchwalaniu planu kosztów jego sporządzenia, które obciążają budżet gminy;
e. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, a polegający na niezgodnym z zasadą proporcjonalności i równości ograniczeniem prawa własności;
f. art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP polegającą na przyjęciu, że organ uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego w sposób dopuszczalny ograniczył przeznaczenie i wykorzystanie działek o nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...];
g. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r. poz. 1145 z późn. zm.) polegającego na nieuprawnionym ograniczeniu właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie w sytuacji uwzględnienia skargi i uznania, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego, nadto zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Rzeszowa, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych prawem. W uzasadnieniu strona zakwestionowała zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Liczne i rozbudowane w swej treści zarzuty skargi kasacyjnej, zarówno te dotyczące naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, koncentrują się odpowiednio na pięciu kluczowych kwestiach: 1) podnoszonej sprzeczności zaskarżonych ustaleń planu ze studium; 2) naruszeniu (zdaniem skarżącego kasacyjnie) zasady proporcjonalności, będącym rezultatem naruszenia przepisów chroniących własność, a w konsekwencji istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.; zaś w odniesieniu do przepisów postępowania na: 3) błędnym przeprowadzeniu dowodów po zamknięciu rozprawy; 4) naruszeniu art. 153 p.p.s.a. oraz 5) niezgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z art. 141 § 4 p.p.s.a.
Odnosząc się kolejno do wskazanych kwestii należy podzielić stanowisko przyjęte przez Sąd i organ planistyczny, że przeznaczenie w planie terenu skarżącego kasacyjnie pod samorządowy park i plac mieści się w ustaleniach studium, w którym to teren ten przeznaczono pod usługi publiczne. Planowane zagospodarowanie terenu służące wypoczynkowi i rekreacji mieszkańców gminy (i nie tylko) wpisuje się w szeroko rozumiane świadczenie usług publicznych, mających na celu zaspokajanie zbiorowych potrzeb lokalnej społeczności.
Przeznaczenie działek skarżącego kasacyjnie na wskazane wyżej cele (z wyłączeniem zabudowy podlegającej ochronie konserwatorskiej) jest równoznaczne z tak zwanym wywłaszczeniem planistycznym tej nieruchomości. Oznacza to, że realizacja zaskarżonych ustaleń planu, ingerująca we własność skarżącego kasacyjnie, z uwagi na ich treść, przesądza że w niniejszym przypadku doszło nie tyle do ograniczenia prawa własności, ile do jej faktycznego wywłaszczenia, które z uwagi na brzmienie art. 6 pkt 9c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm., dalej: "u.g.n.", według którego celami publicznymi uzasadniającymi wywłaszczenie w rozumieniu tej ustawy jest m.in.: wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa), może doprowadzić do wywłaszczenia, o którym mowa w art. 112 i n. u.g.n. Zatem przeznaczenie działek skarżącego kasacyjnie na wskazane wyżej cele nie stanowi ograniczenia wykonywania prawa własności, ale je faktycznie wyłącza. Stąd też jest uznawane za wywłaszczenie w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, a więc szersze od jego ustawowego ujęcia, które obejmuje również tak zwane wywłaszczenie planistyczne. Z tego też względu odnoszenie się w tym przypadku do oceny proporcjonalności podjętego rozstrzygnięcia przez organ planistyczny w kontekście ograniczenia wykonywania prawa własności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) nie znajduje uzasadnienia (por. m.in. wyroki NSA z 13.02.2018 r., II OSK 1767/17, LEX nr 2491673 oraz z 10.01.2019 r., II OSK 718/18, LEX nr 2627665).
Dokonane w zaskarżonej uchwale rozstrzygnięcia są wyrazem władztwa planistycznego, pozostającego w gestii organu gminy, który korzystając z niego w celu kształtowania ładu przestrzennego, w tym ustalania przeznaczenia terenu, rozmieszczania inwestycji celu publicznego oraz określania sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, powinien wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi oraz uwzględniać wartości wysoko cenione określone w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Zaznaczyć przy tym należy, że w przypadku gdy właścicielem nieruchomości jest osoba prawna prawa publicznego "interes prywatny" tego podmiotu powinien być oceniany przez pryzmat jego charakteru prawnoustrojowego. Poza tym zważywszy na uwarunkowania podnoszone w studium oraz wynikające z niego kierunkowe przeznaczenie terenu, na którym znajdują się działki skarżącego kasacyjnie oraz objęcie go ochroną konserwatorską, nie sposób upatrywać w ustaleniach zaskarżonej uchwały nadużycia władztwa planistycznego, a w konsekwencji istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Z przedstawionych powyżej względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły zostać uwzględnione.
Nie mogły też odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a to z następujących powodów:
Po pierwsze, Sąd zobowiązując pełnomocników stron do wskazania podstaw, z których wywodzą odpowiednio: sprzeczność zaskarżonego planu z ustaleniami studium oraz na których opierają swoje twierdzenia o możliwości przeznaczenia działek skarżącego kasacyjnie na cel określony w tym planie, a następnie dokonując ich oceny po zamknięciu rozprawy, działał zgodnie z dyspozycją określoną w art. 113 § 2 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem: "Można zamknąć rozprawę również w przypadku, gdy ma być przeprowadzony jeszcze uzupełniający dowód z dokumentów znanych stronom, a przeprowadzenie rozprawy co do tego dowodu sąd uzna za zbyteczne." Odpisy pism wraz z wymienionymi wyżej dokumentami poddanymi ocenie przez Sąd zostały bowiem doręczone, w myśl art. 66 § 1 p.p.s.a., pełnomocnikom stron przeciwnych, którzy mogli na piśmie ustosunkować się do ich treści.
Po drugie, Sąd nie uwzględnił dokumentów przedłożonych przez skarżącego kasacyjnie, albowiem nie zawierały one ustaleń studium, z których miałaby wynikać sprzeczność zaskarżonej części planu z tymi ustaleniami, a do wskazania tych i tylko tych ustaleń został zobowiązany pełnomocnik skarżącego kasacyjnie.
Po trzecie, w okolicznościach niniejszej sprawy, między innym ze wskazanych powyżej względów – wbrew zarzutowi podnoszonemu przez skarżącego kasacyjnie – Sąd nie naruszył art. 133 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Rozprawa powinna być otwarta na nowo, jeżeli istotne okoliczności ujawniły się dopiero po jej zamknięciu." Dokumenty dołączone do pisma skarżącego kasacyjnie, nie zawierały odpowiedzi na pytanie postawione przez Sąd na rozprawie, zaś informacje przedstawione przez pełnomocnika organu pokrywały się dokumentacją studium znajdującą się w aktach sprawy.
Po czwarte, nie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a., podnoszonego przez skarżącego kasacyjnie, ponieważ Sąd I instancji wypełnił wskazania wyrażone w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, a mianowicie: zbadał granice władztwa planistycznego (s. 12-13 uzasadnienia), ocenił prawidłowość wyważenia przez organ planistyczny interesu publicznego z interesem szczególnego rodzaju właściciela, jakim jest powiat (s. 11-12 uzasadnienia), zważywszy na wymogi konserwatorskie oraz kształtowania krajobrazu, odniósł się do wprowadzonych przez plan ograniczeń w korzystaniu z własności nieruchomości (s. 10-14 uzasadnienia).
Po piąte, również za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej uchwały, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu nie wynika zaś, by Sąd musiał się odnieść do wszystkich argumentów podnoszonych przez stronę. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.
Po szóste, niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepis ten należy do grupy tak zwanych przepisów wynikowych. Oznacza to, że nieskuteczność poddanych dotychczas ocenie zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania pociąga za sobą nieskuteczność zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.