II OSK 1733/22

II OSK 1733/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma /sprawozdawca/
Jerzy Stankowski
Robert Sawuła /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2581/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-02-11
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 4, art. 30 ust. 6 pkt 2,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 741
art. 4 oraz art. 6 ust. 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia NSA Jerzy Stankowski, Sędzia WSA (del.) Jan Szuma (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski, po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. V. i W. V. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2581/21 w sprawie ze skargi K. V. i W. V. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 października 2021 r. nr 822/OPON/2021 w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2581/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. V. i W. V. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 października 2021 r., znak 822/OPON/2021, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty P. z dnia 16 sierpnia 2021 r., nr 1706/2021, o sprzeciwie – na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. P.b. (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm., dalej "P.b.") – wobec zgłoszenia budowy boiska do tenisa ziemnego (kortu tenisowego) na działce nr [...], obręb [...], położonej w R.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli K. V. i W. V., zarzucając naruszenie:
– art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. poprzez uznanie, że zgłoszenie – w zakresie, w jakim dotyczy kortu tenisowego – narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżących, plan nie wyklucza zaproponowanego przez nich sposobu zagospodarowania nieruchomości będącej ich własnością;
– art. 4 P.b. w zw. z art. 4 oraz art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 741, dalej "u.p.z.p.") poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji z naruszeniem zasady wolności zabudowy, a ponadto nieuwzględnienie w toku postępowania ich słusznego interesu oraz zastosowanie wykładni rozszerzającej obowiązującego planu.
Wskazując na powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez uchylenie decyzji obu instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.
Rozpoznanie skargi kasacyjnej należy rozpocząć od uwagi dotyczącej konstrukcji zawartych w niej zarzutów. Jak wiadomo, zasadniczym zagadnieniem spornym w sprawie jest ustalenie, czy zaproponowane przez K. V. i W. V. zagospodarowanie działki nr [...] poprzez realizację na niej boiska do tenisa ziemnego (kortu tenisowego) jest zgodne z planem miejscowym, a konkretnie z uchwałą nr [...] Rady Gminy R. z dnia 27 października 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych [...]. Skarżący kasacyjnie nie sprecyzowali jednak, które konkretnie przepisy planu miejscowego zostały – w ich ocenie – błędnie zastosowane i naruszone, co miałoby prowadzić do wadliwej oceny zgłoszenia w kontekście ustaleń planu. Niemniej, Naczelny Sąd Administracyjny, bacząc aby nie doszło do nieuzasadnionego uszczerbku przysługującego skarżącym praw do sądu (art. 45 Konstytucji RP), przeanalizował zarzuty skarżących dotyczące zgodności inwestycji z planem miejscowym, uwzględniając wszystkie wywody doprecyzowujące to zagadnienie, zawarte także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Skarżący akcentują, że działka nr [...] znajduje się w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) wraz z nieuciążliwymi usługami. Podnoszą, że zabudowa mieszkaniowa nie jest wyłącznym sposobem zagospodarowania spornego terenu, lecz należy brać pod uwagę możliwość realizacji właśnie wspomnianych nieuciążliwych usług. Dalej argumentacja K. V. i W. V. a ma charakter dwutorowy. Po pierwsze, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1285/07), twierdzą oni, że w zakresie funkcji mieszkaniowej mieszczą się również wypoczynek i rekreacja, a więc w granicach tej funkcji można realizować obiekty uzupełniające, takie jak na przykład architektura ogrodowa, piaskownice czy huśtawki. Po drugie, przywołując inne orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 506/10), wskazują, że w planach miejscowych, w których zabudowę mieszkaniową łączy się z nieuciążliwymi usługami, do takich usług można zaliczyć między innymi budowę kortu tenisowego. Dopuszczenie to wynika z powiązania funkcji wypoczynku i rekreacji z zabudową mieszkaniową, co powoduje, że usługi tego rodzaju mogą towarzyszyć zabudowie mieszkaniowej.
Dodatkowo skarżący przywołali § 10 planu miejscowego, podnosząc, że nie wynika z niego zakaz wprowadzania na terenach MN usług nieuciążliwych, także w odniesieniu do przypadków, gdy nie są one lokalizowane w budynkach.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska K. V. i W. V. Przede wszystkim projektowany przez skarżących kort tenisowy na działce nr [...] ma się znaleźć na terenie oznaczonym symbolem MN, czyli na obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN). Zgodnie z § 9 pkt 2 planu miejscowego przeznaczeniem podstawowym terenu, gdzie zlokalizowana jest działka nr [...], jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna "wraz" z nieuciążliwymi usługami. Jednocześnie, stosownie do § 10 ust. 1 pkt 1 lit. b planu miejscowego, dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dopuszcza się funkcję usługową wbudowaną w obiekt podstawowy. Kluczowym argumentem przemawiającym przeciwko stanowisku skarżących jest fakt, że zgodnie z planem miejscowym działka inwestycyjna przeznaczona została pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN) "wraz" z nieuciążliwymi usługami, przy czym regulacja ta – wbrew twierdzeniom skarżących – nie pozwala na uznanie usług za samodzielną funkcję terenu inwestycyjnego. Usługi te powinny towarzyszyć zabudowie mieszkaniowej, co potwierdza porównanie terenu MN z terenem MN/U, gdzie usługi przewidziano jako funkcję równorzędną (zob. § 10 ust. 1 pkt 2 lit. a planu miejscowego).
Odnosząc się do dalszych twierdzeń skarżących, Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się, że kort tenisowy, którego projektowana powierzchnia zabudowy wynosi 58% powierzchni działki, może być uznany za element zagospodarowania mieszczący się w granicach funkcji zabudowy mieszkaniowej. Sąd nie kwestionuje, że elementy związane z wypoczynkiem i rekreacją mogą współistnieć z zabudową mieszkaniową – przykładem są obiekty małej architektury towarzyszące takiej zabudowie, przywołane w orzeczeniach cytowanych przez skarżących. Jednakże w niniejszej sprawie realizacja boiska do tenisa ziemnego stanowi dominujący sposób zagospodarowania działki, przy jednoczesnym braku zabudowy mieszkaniowej, co uniemożliwia uznanie go za formę rekreacji lub wypoczynku w granicach tej funkcji.
Druga teza skarżących, wiążąca kort tenisowy z funkcją nieuciążliwych usług towarzyszących, również nie znajduje oparcia w planie miejscowym obowiązującym na terenie inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrujący niniejszą sprawę, odnosząc się do przywołanego w skardze kasacyjnej wyroku z dnia 23 marca 2011 r., sygn. II OSK 506/10, zauważa, że przeniesienie zawartych w jego uzasadnieniu ocen na realia niniejszej sprawy nie byłoby zasadne – mimo pewnych podobieństw stanu faktycznego obu spraw. W wyroku o sygn. akt II OSK 506/10 rozpatrywano zgodność inwestycji z planem przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy N. z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy N. – część IIIb [...]. W tamtejszym planie dopuszczono lokalizację nieuciążliwych usług towarzyszących jako zagospodarowanie równoważne zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, co odróżnia go od regulacji rozpatrywanego planu miejscowego w R. W niniejszej sprawie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (MN) określona jest jako podstawowe przeznaczenie terenu "wraz" z nieuciążliwymi usługami, przy czym funkcja usługowa powinna być wbudowana w obiekty podstawowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kort tenisowy, stanowiący dominującą funkcję działki nr [...] przy braku zabudowy mieszkaniowej, nie może być uznany za dopuszczalną usługę nieuciążliwą na terenie MN, zarówno ze względu na brak związku z zabudową mieszkaniową, jak i proporcje powierzchniowe w stosunku do obszaru działki, które wskazują na charakter usługowy inwestycji, a nie mieszkaniowy.
Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza jednocześnie, że powyższego stanowiska nie mogą zmienić § 5 ust. 2 i 3 planu miejscowego, stanowiące o zakresie przeznaczenia terenów uregulowanych w planie na cele podstawowe i dopuszczalne. Zgodnie z § 9 pkt 2 planu miejscowego funkcja usługowa, w odróżnieniu od terenów MN/U (§ 10 ust. 1 pkt 2 lit. a planu miejscowego), nie została określona jako samodzielna i równoważna funkcji mieszkalnej. Przeznaczenie podstawowe dla terenu MN to wyraźnie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna "wraz z nieuciążliwymi usługami", co oznacza, że nawet wobec reguły kompleksowego wykorzystania terenów zgodnie z przeznaczeniem podstawowym (zgodnie z § 5 ust. 3 planu miejscowego) nie jest do zaakceptowania oderwanie funkcjonalne obiektu rekreacyjnego, bądź usługowego (w zależności od przyjętego podejścia), od celu podstawowego, który powinien wyrażać się w realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b., jako że organy – co trafnie zaakceptował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – uznały, iż zaproponowane przez skarżących przeznaczenie terenu pod budowę boiska do tenisa ziemnego (kortu tenisowego) narusza ustalenia planu miejscowego.
Nie są zatem zasadne zarzuty naruszenia art. 4 P.b. w zw. z art. 4 oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p. W tym miejscu należy wspomnieć, że w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano, które z jednostek redakcyjnych art. 4 u.p.z.p. miałyby zostać naruszone, stąd w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpatrywał tego zarzutu. Nie została również naruszona zasada wolności zabudowy wyrażona w art. 4 P.b. Wszakże w samym art. 4 P.b. stanowi się, że prawo do zabudowy może być realizowane pod warunkiem zgodności z przepisami. To samo dotyczy przywołanego w skardze kasacyjnej art. 6 ust. 2 u.p.z.p., który łączy prawo do zagospodarowania terenu z koniecznością zachowania warunków ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie można więc w oparciu o przytoczone tu przepisy ogólne żądać dopuszczenia zagospodarowania terenu, którego nie da się pogodzić z przepisami planu miejscowego.
Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty podniesione przez K. V. i W. V. za nieusprawiedliwione, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.