II OSK 173/24

II OSK 173/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Paweł Miładowski
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Sygn. powiązane
II SAB/Wr 140/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-10-03
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 103
art. 1 ust. 1, 2 ust. 1, 100c ust. 1-4, art. 100d ust. 1-4,
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 8 ust. 2, 45 ust. 1, 77 ust. 2, art. 184
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 149 § 1 i 2, 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, 7a, 8, 12, 35 § 1 i 3, 36 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 października 2023 r. sygn. akt II SAB/Wr 140/23 w sprawie ze skargi M.L. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 3 października 2023 r., II SAB/Wr 140/23, oddalił skargę M.L. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej.
M.L. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 w zw. z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103), dalej: u.p.o.u., w zw. z art. 8 ust. 2, art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 184 Konstytucji poprzez błędną wykładnię ww. przepisów i uznanie, że wskazane przepisy u.p.o.u. znajdują zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym, podczas gdy: a) z ustalonego stanu faktycznego nie wynika, aby strona skarżąca była obywatelem Ukrainy, który przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, zatem przepisy przedmiotowej ustawy nie znajdują zastosowania; b) z ustalonego stanu faktycznego wynika, że stan przewlekłości postępowania i bezczynności organu zaistniał przed datą wejścia w życie ww. przepisów, wobec czego należy przyjąć, że przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w art. 100c ust. 1 oraz art. 100d ust. 1 u.p.o.u., do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się, jeżeli organy w okresie od 15 kwietnia do 4 marca 2024 r. dopuściły się bezczynności oraz były zobowiązane do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie, tym samym organ nie został zwolniony z odpowiedzialności prawnej z tytułu naruszenia w okresie przed 15 kwietnia 2022 r. prawa strony do rozpoznania w rozsądnym terminie sprawy administracyjnej dotyczącej tytułów pobytowych cudzoziemców; c) przepisy uniemożliwiające stronie w ogóle zaskarżenie przewlekłości lub bezczynności postępowania, także w sytuacji, kiedy skarga na przewlekłość lub bezczynność postępowania jest co do zasady środkiem zmierzającym do zaskarżenia m.in. wadliwego pozostawienia sprawy bez rozpoznania przez właściwy organ, są jawnie i oczywiście sprzeczne z wskazanymi powyżej przepisami Konstytucji, w szczególności z art. 45 oraz art. 17 ust. 2 Konstytucji i stanowią przejaw niczym nieuzasadnionej dyskryminacji strony w dochodzeniu swoich praw, co w kontekście niewątpliwego uznania, że to Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej i jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej, zaś sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, prowadzić musi do uznania, że sąd administracyjny posiada kompetencję do samodzielnego dokonania oceny zgodności przepisów ustawowych z Konstytucją na użytek rozpoznawanej sprawy, zwłaszcza w sytuacji wystąpienia faktycznego paraliżu prac Trybunału Konstytucyjnego, który powołany został do rozpatrywania spraw zgodności ustawy z Konstytucją, a który to Trybunał nie może obecnie funkcjonować z uwagi na fakt, że w składzie Trybunału Konstytucyjnego zasiadają osoby nieuprawnione do orzekania, zaś pracami Trybunału Konstytucyjnego i wyznaczaniem terminów rozpraw kieruje osoba, której kadencja wygasła, zatem nie jest możliwe funkcjonowanie Trybunału Konstytucyjnego w sposób wskazany w Konstytucji;
2) art. 149 § 1 i 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej: k.p.a., poprzez oddalenie skargi wniesionej przez stronę w sytuacji, kiedy z ustalonego stanu faktycznego wynika, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania i pozostawał w bezczynności, zatem skarga wystosowana przez stronę skarżącą winna podlegać uwzględnieniu.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego na uzasadnionych podstawach.
Wbrew zajętemu w skardze kasacyjnej stanowisku, Sąd I instancji w toku kontroli podejmowanych przez Wojewodę Dolnośląskiego czynności nakierowanych na rozpoznanie wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej nie dopuścił się naruszenia art. 149 § 1 i 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a., oddalenie skargi na bezczynność wskazanego organu zostało bowiem przez Sąd prawidłowo powiązane z niestwierdzeniem zaistnienia w sprawie zainicjowanej wnioskiem cudzoziemca, który wpłynął do organu 29 listopada 2021 r., stanu opisanego w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., nakazującego w wydanym orzeczeniu zobowiązać organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu, określić, czy stwierdzona bezczynność miała kwalifikowany (rażący) charakter i ewentualnie posłużyć się środkiem dyscyplinująco-represyjnym, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., wobec zgłoszonego w skardze żądania zasądzenia od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 15000 zł.
Nieusprawiedliwiony charakter ma zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 u.p.o.u. Jest to wynikiem uznania, że za przeszkodę do uwzględnienia w toku rozpoznania skargi skarżącego przyjętej przez ustawodawcę zasady, zgodnie z którą zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania tych przepisów nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, nie mogła zostać uznana okoliczność nieposiadania przez skarżącego obywatelstwa ukraińskiego (skarżący jest obywatelem Republiki Angoli) i nieprzybycia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa.
W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za ugruntowane należy uznać stanowisko interpretacyjne, zgodnie z którym przepisy art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.p.o.u. (por. wyrok NSA z 8 maja 2024 r., II OSK 1551/23; wyrok NSA z 3 kwietnia 2024 r., II OSK 1114/23; wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., II OSK 2362/23; wyrok NSA z 10 sierpnia 2023 r., II OSK 2521/22; wyrok NSA z 4 lica 2023 r., II OSK 2421/22; wyrok NSA z 5 czerwca 2023 r., II OSK 2059/22). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną to stanowisko, jak i wspierającą je argumentację w całości podziela, wobec czego akceptacja tego zapatrywania przez Sąd I instancji nie może stanowić o wadliwości zaskarżonego wyroku. Zauważyć trzeba, że nie inaczej powyższe zagadnienie interpretacyjne ocenia się w piśmiennictwie (por. G. Wymysłowski [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy. Komentarz z wzorami dotyczącymi pobytu, dostępu do rynku pracy, świadczeń społecznych, edukacji i opieki zdrowotnej, red. P. Drembkowski, Warszawa 2022, komentarz do art. 100c, Nb 6; M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Komentarz, red. W. A. Klaus, Warszawa 2022, komentarz do art. 100c, uwaga 2). Powołane przepisy posługują się pojęciem cudzoziemca bez wskazania jego narodowości lub przynależności państwowej. Skoro u.p.o.u. nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tego aktu prawnego – definicji legalnej pojęcia cudzoziemca, należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 u.c., czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany przez art. 1 pkt 44 z.u.p.o.u. art. 100a u.c. w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca "o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE L 71 z 4.3.2022, str. 1-6)", czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawierają przepisy art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. Wskazane rozumienie pojęcia cudzoziemca jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczą ww. przepisy, znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek bezpośredniego związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną. Wbrew przyjmowanemu przez skarżącego kasacyjnie założeniu, zakres podmiotowy i przedmiotowy u.p.o.u. unormowany w jej art. 1 ust. 1 nie determinuje znaczenia normatywnego przepisów art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. Jakkolwiek ich dodanie do ustawy w drodze jej nowelizacji dokonanej 8 kwietnia 2022 r. i 12 stycznia 2023 r. miało swoje źródło w masowym napływie obywateli Ukrainy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, nie oznacza to jednakże, że cel ww. działań legislacyjnych wiązać należy z wolą uregulowania w omawianym aspekcie wyłącznie sytuacji prawnej tychże obywateli Ukrainy. Wewnętrzna systematyka u.p.o.u. pozwala analizowanej regulacji przypisać autonomiczne znaczenie prawne zorientowane na wprowadzenie szczególnego (czasowego) rozwiązania kształtującego bieg terminów na załatwianie spraw w toku wszystkich postępowań administracyjnych (dotyczących udzielania/zmiany/cofnięcia cudzoziemcom zezwoleń pobytowych), których sprawność regulowana kodeksowymi zasadami ogólnymi oraz wymaganiami przewidzianymi w przepisach u.c., jak przyjął ustawodawca, nie może zostać zachowana z uwagi na nadzwyczajne okoliczności wywołane działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy i potrzebę udzielenia pomocy jej obywatelom przybyłym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co nie pozostaje bez wpływu na sposób wykonywania przez właściwe organy prowadzące postępowania w omawianych sprawach powierzonych im zadań. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji potwierdził dopuszczalność posłużenia się przez ustawodawcę tego rodzaju rozwiązaniem z punktu widzenia wymagań Konstytucji i do podważenia tejże oceny nie mógł doprowadzić powołany w podstawie skargi kasacyjnej zarzut uchybienia przez Sąd art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. w związku z art. 8 ust. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 184 Konstytucji, jeżeli pogląd strony o doznaniu "nieuzasadnionej dyskryminacji" w dochodzeniu swoim praw nie został w żaden sposób wyjaśniony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, której treść została ograniczona zasadniczo do obszernego zacytowania szeregu orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych poddających analizie zakres zastosowania art. 100c i art. 100d u.p.o.u.
W kontekście zgłoszonych przez skarżącego zastrzeżeń należy przypomnieć, że przepis art. 100c u.p.o.u. został wprowadzony ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830), z mocą obowiązującą od 15 kwietnia 2022 r. Na mocy art. 100c ust. 3 i 4 u.p.o.u. organy nie zostały zwolnione z odpowiedzialności prawnej z tytułu naruszenia w okresie przed 15 kwietnia 2022 r. prawa cudzoziemca do rozpoznania w rozsądnym terminie spraw dotyczących uzyskania tytułu pobytowego, w tym zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. W odniesieniu do takich stanów faktycznych stronie przysługuje pełna ochrona sądowa z tytułu naruszenia tego prawa, gwarantowana m.in. w art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 184 Konstytucji w zw. z art. 149 p.p.s.a., wobec przyjęcia, że zdarzenia prawne skutkujące wystąpieniem bezczynności, która zaistniała przed 15 kwietnia 2022 r., nie mogą podlegać, z braku szczególnej normy prawnej, ocenie kształtowanej dyspozycją art. 100c ust. 1-4 u.p.o.u., będącego przepisem, który nie obowiązywał przed 15 kwietnia 2022 r. (por. wyrok NSA z 5 lipca 2023 r., II OSK 2185/22). Uwarunkowania rozpatrywanej przez Sąd I instancji sprawy nie pozwalały skarżącemu jednakże odwołać się do powyższej reguły, jako że stan faktyczny przyjęty przez Sąd uniemożliwia sytuację niezałatwienia przez Wojewodę Dolnośląskiego złożonego przez skarżącego w dniu 29 listopada 2021 r. wniosku traktować jako równoważną bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., jeżeli w momencie wejścia w życie regulacji zawieszającej bieg terminu do załatwienia sprawy dotyczącej udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej (art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c u.p.o.u.) wyznaczony organowi 6-miesięczny termin do wydania decyzji w tym przedmiocie (art. 210 ust. 1 w zw. z art. 223 u.c.) nie ukończył biegu. Sformułowany w skardze kasacyjnej pogląd opierający się na przeciwnym wniosku nie mógł stąd zostać przez Naczelny Sąd Administracyjny zaaprobowany.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.