II OSK 1729/22

II OSK 1729/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stankowski
Mirosław Gdesz
Paweł Miładowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Zabytki
Sygn. powiązane
III OSK 1729/22 - Wyrok NSA z 2022-12-14
VII SA/Wa 2354/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-03-29
II SA/Bd 1186/21 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2022-01-26
Skarżony organ
Inne~Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 105 par. 1, art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 710
art. 36 ust. 1, art. 37 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Dz.U. 2021 poz 81
par. 13 ust. 1 pkt 7
Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac  restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót  budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i  poszukiwań zabytków
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.), Sędzia NSA Jerzy Stankowski, Sędzia WSA (del.) Mirosław Gdesz, Protokolant inspektor sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2354/21 w sprawie ze skargi F. sp. k. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 9 sierpnia 2021 r. nr DOZ-OAiK.650.496.2021.KS w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz F. sp. k. z siedzibą w W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2354/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę F. spółka komandytowa z siedzibą w W., uchylił decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 9 sierpnia 2021 r., znak: DOZ-OAiK.650.496.2021.KS, oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zwanego dalej "MWKZ", z dnia 10 lutego 2021 r., znak: WZW.5152.290.2018, MWKZ, którą na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", umorzono postępowanie w sprawie wniosku skarżącej Spółki o zmianę w trybie art. 155 K.p.a., tj. przedłużenie terminu ważności do dnia 31 grudnia 2023 r. decyzji MWKZ z 15 czerwca 2018 r., znak: WZW.5152.290.2018.JGO, pozwalającej skarżącej na prace polegające na budowie oficyny północnej i południowej budynku przy ul. [...] w Warszawie oraz położeniu tynku szlachetnego na elewacji frontowej ww. budynku, według rysunków pod nr T 17.PB.A.30, T 17.PB.A.01, T 17.PB.A.13, T 17.PB.A.14, T 17.PB.A.15, T 17.PB.A.28 (termin ważności powyższej decyzji określono do dnia 31 grudnia 2020 r.).
Sąd I instancji stwierdził, że termin ważności pozwolenia konserwatorskiego zawsze ustalany jest przez organ ochrony zabytków na zasadzie uznania. Zmiana pozwoleń konserwatorskich, o których mowa w komentowanym art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710), zwanej dalej "u.o.z.", możliwa jest w oparciu o dyspozycję art. 155 K.p.a. w zakresie wyznaczonego terminu ważności decyzji. Stosownie do § 14 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 22 czerwca 2017 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2017 r. poz. 1265) [aktualnie § 13 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2021 r. poz. 81)] w związku z art. 37 ust. 1 pkt 2 u.o.z., pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych zawierało wskazanie terminu ważności pozwolenia. Niewątpliwie termin ten ma charakter podustawowy, gdyż został określony w akcie wykonawczym i z całą pewnością termin ten nie jest warunkiem pozwolenia. W konsekwencji stwierdzić należy, że termin ten został zakwalifikowany przez ustawodawcę jako dane i informacje zawarte w pozwoleniu. Powinien być zatem traktowany wyłącznie jako informacja o tym, w jakim okresie powinny zostać wykonane roboty budowlane. Przepisy ustawy o ochronie zabytków nie przewidują zaś sytuacji, w której decyzja, wydawana na podstawie art. 36 ust. 1 u.o.z., wygasa (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 września 2021 r., VII SA/Wa 644/21). Ponadto w orzecznictwie uznano, że skuteczne jest także złożenie wniosku o zmianę pozwolenia konserwatorskiego po upływie "ważności" takiej decyzji (por. wyrok NSA z 18 października 2019 r., II OSK 2863/17).
Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że wniosek skarżącej spółki o zmianę decyzji MWKZ z 15 czerwca 2018 r. wpłynął do tego organu już 20 listopada 2020 r., natomiast termin ważności pozwolenia konserwatorskiego, o którego zmianę wnosiła skarżąca, upływał 31 grudnia 2020 r. Zasadnie więc skarżąca podnosi, że organ I instancji zobligowany był do rozpoznania jej wniosku w oparciu o przesłanki, określone w art. 155 K.p.a. Nieprawidłowa była ocena, zaprezentowana w kontrolowanym postępowaniu przez organy ochrony zabytków, co do uznania za bezprzedmiotowe postępowania w sprawie zmiany decyzji organu I instancji z 15 czerwca 2018 r., z uwagi na – mający miejsce w trakcie postępowania – upływ terminu ważności powyższego pozwolenia konserwatorskiego.
Ponadto Sąd nie zgodził się z poglądem, zgodnie z którym po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę (w trybie przewidzianym przez Prawo budowlane), w której zatwierdza się projekt budowlany, decyzja konserwatora zostaje niejako skonsumowana, a inwestor zachowuje uprawnienia nadane mu decyzją konserwatorską, dopóty dopóki decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje w obrocie prawnym. W tym kontekście Sąd podzielił i przyjął jako własny pogląd odmienny, zaprezentowany w wyroku WSA w Warszawie z 29 lipca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 894/21. W uzasadnieniu przywołanego orzeczenia słusznie bowiem wskazano, że przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi określa art. 1 u.o.z., a jednocześnie stosownie do art. 2 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, ta ostatnia ustawa nie narusza przepisów szczególnych zawartych w u.o.z. odnoszących się do obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków. Nie można nie dostrzegać, że przepisy obu wskazanych wyżej aktów prawnych pozostają w relacji współstosowania. Sposób stosowania instytucji prawnych przewidzianych w Prawie budowlanym nie może ograniczać, ani tym bardziej wyłączać form reglamentacji, jakim podlegają w świetle przepisów u.o.z. określone działania inwestycyjne przy zabytkach. Ich samodzielny charakter normatywny kształtowany szczegółowo przepisami tej ustawy sprzeciwia się tym samym, by pozwoleniu konserwatorskiemu, wydawanemu na podstawie art. 36 ust. 1 u.o.z., można było przypisać niesamoistne znaczenie procesowe, prowadzące do nadania mu charakteru zależnego od pozwolenia na budowę wydawanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, wyrażającego się możliwością jego "skonsumowania".
Choć prezentowany przez pełnomocnika skarżącej pogląd, co do zachodzącej korelacji między pozwoleniem konserwatorskim, a pozwoleniem na budowę, nie znalazł uznania Sądu I instancji, jednak rozważania te z uwagi na dyspozycję art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd uznał jako pozostające bez wpływu na treść zapadłego wyroku.
Podsumowując, Sąd doszedł do przekonania, że kontrolowane w niniejszym postępowaniu decyzje organów ochrony zabytków naruszały art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 155 K.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W wytycznych dla organów wskazał, że obowiązkiem organu I instancji będzie więc merytoryczne rozpoznanie wniosku skarżącej Spółki o zmianę decyzji MWKZ z 11 maja 2018 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi "zwykłej"; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.
- art. 105 § 1 K.p.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że pomimo upływu terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, która powinna skutkować jego umorzeniem oraz, że złożenie przez inwestora wniosku o przedłużenie terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego przedłuża niejako ważność pozwolenia konserwatorskiego i tym samym nie występuje bezprzedmiotowość postępowania, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku o wygaśnięciu pierwotnej decyzji administracyjnej, a tym samym bezprzedmiotowości i konieczności umorzenia postępowania administracyjnego w omawianej sprawie;
- art. 155 K.p.a. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że pomimo upływu terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego pierwotna decyzja administracyjna może i powinna była zostać przez organ zmieniona w trybie wynikającym z art. 155 K.p.a. zgodnie z żądaniem Inwestora i w związku ze złożeniem przez niego wniosku o przedłużenie terminu ważności pozwolenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów powinna prowadzić do wniosku, iż niemożliwe jest zastosowanie przez organ ww. przepisu, tj. niemożliwa i bezprzedmiotowa jest zmiana lub uchylenie decyzji, która przestała istnieć w obrocie prawnym. Brak jest przy tym podstaw prawnych do przyjęcia, że złożenie wniosku o przedłużenie terminu ważności pozwolenia w czasie jego obowiązywania powoduje swoiste przedłużenie ważności pozwolenia;
- § 13 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia z 2018 r. w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 i art. 37 ust. 1 u.o.z. przez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie (co do zarzutu wynikającego z ww. rozporządzenia z 2018 r.), podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku, iż określenie terminu ważności pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru przewiduje wprost przepis w zw. z § 13 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia z 2018 r. W przepisie tym jest mowa o "terminie ważności pozwolenia". Literalna wykładnia tego przepisu uzasadnia stwierdzenie, że określenie w decyzji okresu ważności decyzji oznacza niewątpliwie, iż tylko w tym okresie decyzja ta wywołuje skutki prawne;
- "§ 14 ust. 7" [powinno być § 13 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia z 2018 r. w zw. z art. 36 ust. 1 i 1a oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 u.o.z. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że termin o którym mowa w rozporządzeniu ma charakter tylko informacyjny.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. przez wydanie orzeczenia na korzyść skarżącego przed WSA, w przypadku kiedy jego żądanie powinno zostać oddalone, z uwagi na fakt, że decyzja w przedmiocie pozwolenia na budową przestała obowiązywać i być częścią obrotu prawnego, z uwagi na upływ terminu na jaki została udzielona.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca Spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Przy piśmie z dnia 25 marca 2025 r. pełnomocnik substytucyjny Ministra zawnioskowała o odroczenie terminu rozprawy z uwagi na jej chorobę.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowił nie uwzględnić wniosku strony skarżącej kasacyjnie o odroczenie terminu rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego, ponieważ za ich pomocą nie wykazano aby wygasło ww. pozwolenie konserwatorskie z 2018 r. Tym samym nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, że nie było podstaw do zastosowania art. 105 § 1 K.p.a. i umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany pozwolenie konserwatorskiego w trybie art. 155 K.p.a. W szczególności wykładnia ww. przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i ww. rozporządzenia nie może powodować skutku w postaci paraliżu działań inwestora, ponieważ mają w tego rodzaju sprawach znaczenie względy wynikające z uporządkowanego prawnie procesu inwestycyjno-budowlanego, którego pozwolenie konserwatorskie jest częścią, o ile przepisy prawa wymagają jego uzyskania przed udzieleniem pozwolenia na budowę.
Jeśli chodzi o zasadniczą kwestię – rozważenia wymaga, czy decyzja o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych wydana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. przestaje obowiązywać z upływem określonego w niej na podstawie § 13 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia z 2018 r. terminu ważności pozwolenia także wtedy, gdy przed upływem tego terminu zostało złożone podanie o zmianę pozwolenia w zakresie określonego w nim terminu ważności. Otóż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można przywiązywać nadmiernego znaczenia do faktu, że normodawca użył słowa "ważność", które na gruncie postępowania administracyjnego ma szczególne znaczenie w kontekście zakończenia obowiązywania decyzji administracyjnej poprzez stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 K.p.a.). Jest bowiem oczywiste, że utrata ważności pozwolenia uregulowana w § 13 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia z 2018 r. nie wiąże się z jakąkolwiek wadą decyzji administracyjnej, lecz jedynie z upływem czasu. Równie dobrze normodawca mógłby zamiast słowa "ważność" użyć słowa "obowiązywanie" lub "wygaśnięcie", formułując ekwiwalentne do powołanego przepisu zdanie o treści: "wskazanie terminu obowiązywania/wygaśnięcia pozwolenia".
Konieczne jest zatem rozważenie celu § 13 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia z 2018 r. A mianowicie można uznać, że przepis ten określa warunek pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku polegający na tym, że pozwolenie takie obowiązuje przez określony czas. Ograniczenie w czasie obowiązywania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku ma racjonalne uzasadnienie z uwagi na potrzebę ochrony zabytków. Wymusza ono w razie niezrealizowania pozwolenia w terminie jego obowiązywania (przez co należy rozumieć w przypadku robót budowlanych wymagających uzyskania odpowiedniej zgody budowlanej na podstawie Prawa budowlanego uzyskanie tej zgody) ponowną oceną dopuszczalności z punktu widzenia ochrony zabytku udzielenia pozwolenia nawet na takie same roboty budowlane. Taka ponowna ocena może być dokonana w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na prowadzenie robót budowanych przy zabytku w zakresie określonego w niej terminu ważności pozwolenia w trybie art. 155 K.p.a. Jak się powszechnie przyjmuje tryb ten może być stosowany zarówno w przypadku wadliwych decyzji, jak i niedotkniętych żadnymi wadami (por. uchwała NSA z 3 listopada 2009 r., II GPS 2/09). Jeżeli chodzi o zmianę pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku w zakresie określonego w tym pozwoleniu terminu jego ważności, jest to przypadek zmiany decyzji niewadliwej. Istotą takiej sprawy jest ocena, czy względy ochrony zabytku nie stoją na przeszkodzie dalszemu obowiązywaniu, przez określony czas, wydanemu pozwoleniu. Brak racjonalnych powodów, aby możliwość takiej zmiany wyłączyć wtedy, gdy podanie o jej dokonanie zostało złożone w czasie obowiązywania pozwolenia. Wymóg uzyskania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku niewątpliwie ogranicza prawo wykonywania własności nieruchomości lub innych praw, z których wynika uprawnienie do korzystania z nieruchomości. O ile zatem jest taka możliwość należy ograniczać uciążliwości związane z uzyskaniem takiego pozwolenia. Uwzględniając zaś chociażby wymóg dołączenia do wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku dokumentów wymienionych w § 4 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ww. rozporządzenia możliwość przedłużenia terminu obowiązywania już wydanego pozwolenia zamiast konieczność ponownego uzyskania pozwolenia zmniejsza uciążliwości związane z ochroną zabytków, nie osłabiając jednocześnie tej ochrony.
Istotnym czynnikiem jest także to, że podanie o zmianę pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku w zakresie określonego w nim terminu ważności pozwolenia zostało złożone przed upływem tego terminu. Świadczy to o tym, że adresat tego pozwolenia działał z należytą starannością w zakresie dbałości o swoje interesy. Niepowodzenie takiej czynności należytej staranności nie może być wynikiem jedynie upływu czasu związanego bardzo często (jak jest szczególnie w rozpoznawanej sprawie w odniesieniu do postępowania organu pierwszej instancji) z zaniechaniem i wadliwym działaniem organu administracji.
Zauważyć także należy, że w skardze kasacyjnej nie przedstawiono przekonującej argumentacji na rzecz tezy o bezwzględnym ustaniu obowiązywania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku po upływie zastrzeżonego w nim terminu ważności i pomimo złożenia przed upływem tego terminu podania o zmianę pozwolenia na podstawie art. 155 K.p.a. w zakresie terminu jego ważności. Przede wszystkim nie podważono skutecznie oceny Sądu I instancji, który oparł się na poglądzie zawartym w wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 644/21. Należy wskazać, że wyrokiem z dnia 22 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 370/22, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku, przesądzając, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że pozwolenie konserwatorskie wygasło w związku z upływem zakreślonego terminu "ważności" pozwolenia konserwatorskiego. Ponadto powołanie się na wyroki NSA z 7 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1465/05, i inne wyroki odwołujące się do wyrażonego tam poglądu nie jest trafne. Wyrok z 7 marca 2007 r. został bowiem wydany w sprawie dotyczącej zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie określonego w niej terminu ważności podjętej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.), w której (art. 42 ust. 1 pkt 7) wprost wskazano, że w tego rodzaju decyzji określa się okres jej ważności. Zatem wyrażony we wskazanym wyroku pogląd prawny nie może mieć istotnego znaczenia w rozpatrywanej sprawie, w której wykładnię przepisu zawartego w akcie wykonawczym, nakładającego obowiązek określenia terminu ważności pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku, oparto przede wszystkim na domniemanym celu tego przepisu. Poza tym skarga kasacyjna pomija, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego już przyjmowano, iż termin przewidywanego rozpoczęcia i zakończenia prac objętych pozwoleniem konserwatorskim ma wyłącznie walor informacyjny i dlatego termin wskazany w pozwoleniu konserwatorskim jest terminem określającym jedynie "przewidywane" ramy czasowe zamierzonych robót i dlatego dopuszczalne jest wydanie pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego także i w sytuacji, gdy w czasie trwania postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę upłynął już termin określony w pozwoleniu konserwatorskim (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2020 r., II OSK 671/09). Ponadto w wyroku z dnia 18 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2863/17, Naczelny Sąd Administracyjny na tle tożsamych okoliczności sprawy, jak w niniejszej sprawie, wypowiedział pogląd, zgodnie z którym termin prowadzenia robót nie może być w żadnym razie utożsamiany z terminem ważności decyzji wydanej w trybie art. 36 u.o.z. W związku z powyższym określony w pierwotnym pozwoleniu termin na prowadzenie prac mógł zostać zmieniony również po upływie terminu wskazanego w decyzji. Jest to o tyle racjonalne, że zmiana uwarunkowań faktycznych związanych z prowadzeniem prac przy zabytku i ewentualna zasadność wydłużenia tego terminu powinny być przeanalizowane przez organ w oparciu o przesłanki określone w art. 155 K.p.a. Co do skutków upływu terminu zakreślonego w decyzji konserwatorskiej wypowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 listopada 2022 r. o sygn. akt II OSK 3526/19, wskazując, iż okoliczność upływu terminu pozwolenia konserwatorskiego nie powoduje, że inwestor, prowadzący roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, prowadzi działania przy zabytku bez pozwolenia właściwego organu konserwatorskiego. Kontynuowanie robot budowlanych przy zabytku po terminie ustalonym w pozwoleniu konserwatorskim, nie może być utożsamiane z podjęciem robót budowlanych przy zabytku bez pozwolenia konserwatorskiego w ogóle.
Z powyższego wynika, że upływ terminu zakreślonego w pozwoleniu konserwatorskim nie powoduje skutku w postaci nieobowiązywania decyzji; dlatego uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że § 13 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia z 2018 r. należy rozumieć w ten sposób, że decyzja o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wydana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. nie przestaje obowiązywać z upływem określonego w niej na podstawie powołanego przepisu terminu ważności pozwolenia, jeżeli przed upływem tego terminu zostało złożone podanie o zmianę na podstawie art. 155 K.p.a. pozwolenia w zakresie określonego w nim terminu ważności.
W związku z powyższym zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 105 § 1 K.p.a.; art. 155 K.p.a.; § 13 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 i art. 37 ust. 1 u.o.z.; "§ 14 ust. 7" ww. rozporządzenia w zw. z art. 36 ust. 1 i 1a oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 u.o.z.; oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, gdyż Sąd I instancji zasadnie uchylił zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji skoro w postępowaniu administracyjnym dotychczas nie rozpoznano merytorycznie podania skarżącej Spółki o zmianę decyzji MWKZ z 11 maja 2018 r., znak: WZW.5152.34.2017.DS.IP, w zakresie określonego w niej terminu ważności. Przy czym merytoryczne rozpoznanie tego podania powinno polegać na ocenie, czy względy ochrony zabytków nie sprzeciwiają się zmianie terminu ważności pozwolenia.
Wobec przedstawionych wywodów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.