II OSK 1729/21

II OSK 1729/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-04-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński
Jan Szuma
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 536/20 - Wyrok WSA w Krakowie z 2020-12-01
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 106 par. 5, art. 184,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2017 poz 1566
art. 234
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
Dz.U. 2015 poz 1422
par. 29
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. i M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 536/20 w sprawie ze skargi K. W. i M. W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 14 lutego 2020 r., znak: WI-I.7840.11.46.2019.EO w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 536/20, oddalił skargę K.W. i M.W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 14 lutego 2020 r., znak WI-I.7840.11.46.2019.EO, w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania.
Powyższą decyzją Wojewoda Małopolski (Wojewoda), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), utrzymał w mocy decyzję Starosty Wielickiego (Starosta) z dnia 20 września 2019 r., znak: BGN.6740.WZN.4.2019, odmawiającą uchylenia decyzji Starosty z dnia 7 czerwca 2017 r., nr 729.2017 (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę "15 zespołu budynków jednorodzinnych dwulokalowych" w zabudowie szeregowej oznaczonych od "A-O" wraz z instalacjami wewnętrznymi: wod-kan, co, gaz, elekt., zewnętrzną instalacją kanalizacji deszczowej i zbiornikiem wybieralnym, projektowanym dojazdem do budynków oraz utwardzonymi miejscami postojowymi na dz. nr [...], [...], [...], obr. [...], w miejscowości W.).
Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyli K.W. i M.W., wnosząc o jego "zmianę" przez uchylenie w całości "Decyzji Starosty", ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący zarzucili naruszenie:
1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. "art. 234 ustawy prawo wodne w związku z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie", przez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy materialnoprawne dotyczące spływu wody z inwestycji projektowanej nie mają zastosowania do postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że przepisy prawa wodnego znajdują zastosowanie zarówno w ramach postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę, na etapie wykonywania inwestycji, jak i na etapie użytkowania tejże inwestycji;
2) przepisów postępowania, "jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", tj.:
a) "art. 233 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a.", "przez pominięcie dowodów z dokumentów zgłoszonych w skardze na Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, bez uzasadnienia";
b) oparcie istoty rozstrzygnięcia na błędnym założeniu dotyczącym stanu faktycznego, przez przyjęcie wbrew prawdzie, jakoby w terenie, gdzie zlokalizowana jest inwestycja objęta niniejszą sprawą, istniała lub była zaprojektowana kanalizacja odprowadzająca wodę deszczową, podczas gdy kanalizacja, o której mowa w projekcie, to jedynie wewnętrzny system zamknięty, który służy tylko do gromadzenia wody w zbiorniku zamkniętym; nie spełnia zatem kryteriów kanalizacji, w takim sensie, że nie służy do odprowadzania wody poza działki objęte inwestycją, jak również poza działki należące do skarżących;
c) brak rozpoznania istoty sprawy w szczególności przez pominięcie konieczności skorzystania z opinii biegłego i oparcie oceny stanu faktycznego na subiektywnym przekonaniu, pozbawionym uzasadnienia, jakoby sposób spływu wody, jego rozmiar i zakres, nie miały wpływu na zakres oddziaływania projektowanej inwestycji;
d) "wewnętrzna sprzeczność ustaleń wyroku WSA w Krakowie, który potwierdza "nieprecyzyjne i nieuprawnione sformułowania organu odwoławczego spekulujące spływ wody w przedmiotowym terenie", a jednocześnie bez jakiegokolwiek wyjaśnienia, arbitralnie uznaje tak istotne błędy organu odwoławczego za nie mające wpływu na wynik niniejszej sprawy".
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że skoro działki, na których zlokalizowana jest inwestycja położone są powyżej działki należącej do strony skarżącej, a woda spływająca z działki objętej inwestycją, jest w części kierowana w stronę działki strony skarżącej, to w konsekwencji inwestycja oddziałuje na teren działki strony skarżącej. "Nie zmienia tego oczywiste faktu", ani odległość około 30 metrów w linii prostej, ani różnica wysokości. Woda spływająca z działki objętej inwestycją nie ma innej drogi ujścia i w takim zakresie, który jest skierowany na stronę działki strony skarżącej, woda będzie przepływać przez działkę, która rozdziela obie działki, aby w nieuchronny sposób wpływać do działki strony skarżącej. Ta oczywista zasada fizyki została pominięta w całym niniejszym procesie. Skarżący podnieśli, że przepis art. 234 prawa wodnego nie zawiera żadnych przesłanek ograniczających "zastosowania przepisu prawa materialnego", do jakichś szczególnych postępowań w "przedmiocie zmiany stanu wody". Przeciwnie, prawo budowlane wymaga by inwestor przygotował projekt budowlany w taki sposób, by odpowiadał wszystkim wymogom prawa, które go dotyczą. W ocenie wnoszących skargę kasacyjną trudno jest także zrozumieć dlaczego WSA w Krakowie, zamiast odnieść się do dowodu z dokumentu w postaci zrzutu z ekranu pokazującego usytuowanie działek i kierunek spływu wody, po prostu pominął milczeniem ten dowód. Dowód ten przeczył tezie, przyjętej arbitralnie przez WSA w Krakowie o braku oddziaływania działki objętej inwestycją na działkę należącą do strony skarżącej, podobnie jak dowód z dokumentu w postaci kopii mapy wysokościowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy rozstrzygnięcia kwestii, czy skarżący kasacyjnie mają przymiot strony w postępowaniu wznowieniowym wszczętym na ich wniosek w oparciu o przesłankę wznowieniową zawartą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Wielickiego z dnia 7 czerwca 2017 r., nr 729.2017 (zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą B. sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę "15 zespołu budynków jednorodzinnych dwulokalowych" w zabudowie szeregowej oznaczonych od "A-O" wraz z instalacjami wewnętrznymi: wod-kan, co, gaz, elekt., zewnętrzną instalacją kanalizacji deszczowej i zbiornikiem wybieralnym, projektowanym dojazdem do budynków oraz utwardzonymi miejscami postojowymi na dz. nr [...], [...], [...], obr. [...], w miejscowości W.).
Występując z wnioskiem o wznowienie postępowania skarżący kasacyjnie umotywowali swój przymiot strony faktem, że w toku realizacji inwestycji doszło do zmiany naturalnego kierunku spływu wód opadowych, a także, że inwestor w ramach prowadzonej inwestycji podwyższył poziom terenu w taki sposób, że spływająca woda zmieniła kierunek i zagraża zalewaniem ich działki. Z poczynionych przez organy ustaleń, w oparciu o analizę projektu budowlanego wynika, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, zlokalizowane jest w odległości około 30 m w najbliższym zbliżeniu od działki wnioskodawców. Pomiędzy działką wnioskodawców, a działką inwestycyjną, zlokalizowana jest działka stanowiąca drogę dojazdową między innymi do inwestycji oraz działka niezabudowana. Różnica wysokości pomiędzy działką inwestycyjną, a wnioskodawców wynosi około 5 metrów, położenie tych działek względem siebie jest równoległe w stosunku do spadku terenu, jednakże zaznaczenia wymaga fakt, że działka wnioskodawców nie znajduje się bezpośrednio poniżej działki inwestycyjnej lecz jest przesunięta w kierunku zachodnim. Z części opisowej projektu zagospodarowania działki wynika, że inwestycja nie naruszy warunków wodnych, ani geologicznych inwestowanego terenu. Wody opadowe z dachów oraz terenów utwardzonych odprowadzane będą do bezodpływowego zbiornika retencyjnego, czasowo opróżnianego o objętości V=40 m2, pozostała część wód będzie wsiąkać w grunt, a przy większych opadach będą one spływać także w kierunku północnym. Projekt budowlany nie przewidywał podwyższenia terenu inwestycji, natomiast poziom posadowienia parteru poszczególnych segmentów odpowiada układowi poziomic. Tym samym inwestor prawidłowo uregulował kwestie odpływu wód opadowych. Mając powyższe na uwadze, organy orzekające w sprawie stanęły na stanowisku, że nieruchomości skarżących kasacyjnie nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr.bud., a zatem skarżący nie mogą być uznani za strony postępowania na podstawie art. 28 ust. 2 wskazanej ustawy. Odnosząc się do podnoszonych we wniosku o wznowienie postępowania zarzutów dotyczących podwyższenia terenu inwestycji oraz zmiany kierunku odprowadzenia wód opadowych uznały, że dotyczą one etapu realizacji inwestycji, a nie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Stanowisko powyższe w pełni podzielił Sąd I instancji.
Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, podkreślić należy raz jeszcze, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest ich treścią (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Dostrzegając ewentualne uchybienia innym przepisom prawa niż wskazane w skardze kasacyjnej, nie może poddać ich kontroli w postępowaniu kasacyjnym.
Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 233 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. Z art. 106 § 5 p.p.s.a. wynika, że do postępowania przeprowadzonego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Naruszenie wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów mogłoby być rozpatrywane w sytuacji przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Dowody takie nie zostały jednak przeprowadzone, a w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Poza tym, załączone do skargi zdjęcia i kserokopia mapy dla celów projektowych, nie mogły skutecznie podważyć dokonanych ustaleń faktycznych przez organy orzekające w sprawie. Zamierzając zakwestionować ustalony stan faktyczny, skarżący kasacyjnie powinni byli podnieść zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. wykazując błędy w dokonanych ustaleniach i ewentualnie dla potwierdzenia swoich zarzutów zawnioskować o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonych do skargi dokumentów. Także zarzut dotyczący zaniechania przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrologii nie mógł być uwzględniony na podstawie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów procesowych.
Nieuprawniony jest także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566, zwana dalej: "Pr.wod.") w związku z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2015 r. poz. 1422, zwane dalej: "rozporządzeniem"). Należy na wstępie zauważyć, że art. 234 Pr.wod. składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych regulujących różne zagadnienia. Między innymi wskazuje, jaki organ jest właściwy do załatwienia sprawy w przypadku niezgodnego z prawem działania właściciela gruntu w zakresie zagospodarowania wodami na jego gruncie. Stosownie do treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega zaś na wskazaniu przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez Sąd I instancji. W przypadku przepisów składających się z wielu jednostek redakcyjnych sformułowanie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu konkretnego numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych), oraz tego, na czym to naruszenie polegało. Powyższe wynika z faktu, że wskazane przepisy wyznaczają granice skargi kasacyjnej, którymi związany jest Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Nie jest również jego powinnością domyślanie się, na czym miałoby polegać naruszenie wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej, przeprowadzenie takiej argumentacji jest obowiązkiem sporządzającego skargę kasacyjną stosownie do art. 176 p.p.s.a. (zob. Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, WKP 2024). Niezależnie od tego, że zarzut naruszenia art. 234 Pr.wod. został wadliwie sformułowany należy podnieść, że wymieniony przepis, mimo że jest przepisem prawa materialnego, nie może stanowić podstawy do ustalenia interesu prawnego w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Przepis art. 234 Pr.wod. nie należy do przepisów odrębnych do których odsyła art. 3 pkt 20 Pr.bud. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, aby projektowana inwestycja powodowała ograniczenia w zagospodarowaniu jego nieruchomości, podnosi natomiast, że planowana inwestycja doprowadzi do zmiany stosunków wodnych powodując zalewanie jego nieruchomości. Z projektu budowlanego wynika, że na skutek realizacji inwestycji stosunki wodne nie zostaną naruszone. Organy orzekające w sprawie szczegółowo opisały rozwiązania projektowe dotyczące zagospodarowania wód opadowych. W projekcie nie przewidziano też podwyższenia gruntu. Ustalony stan faktyczny odnośnie przyjętych rozwiązań projektowych nie został przez skarżących kasacyjnie skutecznie zakwestionowany. W postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę oceniane jest zamierzenie budowlane opisane w projekcie budowlanym, nie zaś to jak w rzeczywistości zostanie zrealizowane. Punktem odniesienia przy ocenie interesu prawnego właściciela nieruchomości sąsiedniej, jest zamierzenie opisane w projekcie budowlanym, nie zaś ewentualne negatywne skutki powstałe w razie naruszenia warunków pozwolenia na budowę (zob. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2340/21). Omawiany przepis Prawa wodnego, będzie miał zastosowanie w przypadku naruszenia stosunków wodnych nie mających związku z projektowanym zamierzeniem inwestycyjnym. Oczywistą rzeczą jest, że jeżeli w toku realizacji robót budowlanych dojdzie do naruszenia stosunków wodnych w sposób naruszający interesy innych podmiotów, to uprawnione organy nadzoru budowlanego będą zobligowane do podjęcia działań z uwzględnieniem § 29 rozporządzenia. Także na etapie projektowania sposobu zagospodarowania terenu w zakresie przyjętych rozwiązań projektowych, organy architektoniczno-budowlane obowiązane są ocenić projekt z punktu widzenia treści wskazanego wyżej przepisu rozporządzenia. W rozpoznawanej sprawie organy oceniły rozwiązania projektowe dotyczące odprowadzania wód opadowych uznając, że nie będą powodowały ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie nieruchomości skarżących kasacyjnie, a jak już to wcześniej podnoszono, stan faktyczny ustalony w sprawie nie został skutecznie zakwestionowany. Przez zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie można kwestionować ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Powyższe prowadzi do wniosku, że w sprawie nie doszło do naruszenia powołanego § 29 rozporządzenia.
Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.