II OSK 1726/23

II OSK 1726/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Jan Szuma /sprawozdawca/
Marzenna Linska - Wawrzon
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II SA/Gl 138/22 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-11-08
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 138/22 w sprawie ze skarg R. C. i F. C. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 października 2021 r., nr WINB.WOA.7721.434.2021.KC w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek uczestnika postępowania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 138/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargi R. C. i F. C. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 28 października 2021 r., nr WINB.WOA.7721.434.2021.KC, którą organ ten – po rozpatrzeniu odwołań R. C. i F. C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.(zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 31 sierpnia 2021 r., nr 87/2021 umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w S.oraz zażalenia F. C. na postanowienie z dnia 30 lipca 2021 r., nr 167/2021 odmawiające jej uznania za stronę:
– w punkcie 1. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora w całości;
– w punkcie 2 – umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania R. C. , natomiast
– w punkcie 3. – uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora z dnia 30 lipca 2021 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła R. C. zarzucając naruszenie;
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w związku z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że w budynku nie doszło zmiany sposobu użytkowania, gdy tymczasem zaprowadzenie szkoły tańca w spornym lokalu stanowi zmianę sposobu jego użytkowania;
2. art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez ich niezastosowanie, gdy postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone co natężenia hałasu w spornym lokalu;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 P.b. poprzez błędne przyjęcie, że drugi z wymienionych przepisów stanowi podstawę prawną do ustalenia, czy skarżącej przysługuje przymiot strony, gdy tymczasem jej interes prawny i faktyczny wynika z przysługującego jej roszczenia o zaniechanie immisji (art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm., dalej "K.c.");
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 28 K.p.a. oraz art. 140 i 144 K.c. poprzez przyjęcie, że skarżąca nie ma przymiotu strony, gdy tymczasem przymiot taki jej przysługuje, ponieważ jej interes prawny i faktyczny wynika z przysługującego jej roszczenia o zaniechanie immisji (art. 144 K.c.);
5. art. 153 i 170 P.p.s.a poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 657/19 [w skardze kasacyjnej omyłkowo podano "II SA/Gl 657/10"] wprost nakazano pomiar hałasu, czego organ nie uczynił;
6. art 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez dopuszczenia jako dowodu "Oceny techniczno-budowlanej stropu nad parterem w budynku mieszkalno-usługowy przy ul. [...] w S.", gdy tymczasem dokument ten zawiera dyskwalifikujące błędy;
7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez zaakceptowanie wadliwego działania organu polegającego na nienależytym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i błędnej ocenie materiału dowodowego oraz poczynieniu ustaleń z nim sprzecznych. Zdaniem skarżącej organ przyjął błędnie, że:
a. w lokalu nie doszło zmiany sposobu użytkowania, gdy tymczasem doszło do istotnej zmiany warunków bezpieczeństwa użytkowania lokalu w związku z art. 5 pkt 1 lit. d wraz z § 298 pkt 1-3 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.),
b. w lokalu nie zmieniły się warunki bezpieczeństwa przeciwpożarowego, gdy tymczasem roboty budowlane w związku z adaptacją lokalu na szkołę tańca spowodowały zmianę drogi ewakuacyjnej, a także zmieniły się wymagania przeciwpożarowe dla elementów wykończenia wnętrz i wyposażenia stałego.
8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 K.p.a. i art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. przez zaakceptowanie wadliwego działania organu polegającego na:
a. zaniechaniu zbadania poziomu hałasu w kontekście zmian warunków zdrowotnych oraz higieniczno-sanitarnych w lokalu użytkowym,
b. zaniechaniu przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność poziomu hałasu generowanego przez szkołę tańca w kontekście zmiany warunków zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych w lokalu.
Wskazując na powyższe R. C. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Wystąpiła także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu nie relacjonuje się więc ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
W tym miejscu należy poczynić pewną uwagę wprowadzającą dotyczącą legitymacji procesowej skarżącej kasacyjnie. Otóż wprawdzie przedmiotem zaskarżenia przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach była jedna decyzja, to jednak zawierała ona dwa zasadnicze, wyodrębnione rozstrzygnięcia, mające odmienny wymiar podmiotowy (Sąd pomija w tym miejscu punkt 3. decyzji, jako mniej istotny z punktu widzenia zagadnień występujących w niniejszej sprawie). W punkcie 1. decyzji Wojewódzkiego Inspektora utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora. Nastąpiło to w skutek rozpatrzenia odwołania F. C. , której interes prawny został przez organ odwoławczy uznany. Zwrócono uwagę, że jej lokal (nr 1) znajduje się bezpośrednio nad lokalem objętym postępowaniem co do zmiany sposobu użytkowania i jest wobec tego objęty oddziaływaniem związanym z weryfikowanym użytkowaniem. W punkcie 2. decyzji umorzono natomiast postępowanie odwoławcze z odwołania R. C. . Ta część decyzji dotyczyła wyłącznie odwołania R. C. , której nie uznano za stronę postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu na pierwszym piętrze, zważając że wymieniona dysponuje spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu nr [...] na trzecim piętrze budynku, który nie pozostawał narażony na oddziaływanie związane z zarzucaną zmianą sposobu użytkowania lokalu na pierwszym piętrze.
W opisanym układzie podmiotowym R. C. w zasadzie zachowałaby uprawnienia do kwestionowania tylko tej części decyzji Wojewódzkiego Inspektora, która odnosi się do jej praw i obowiązków – czyli punktu 2. o umorzeniu postępowania z jej odwołania. To rzecz jasna wpływałoby na zakres legitymacji skarżącej przed sądem administracyjnym. W zaskarżonym obecnie wyroku, jako że oddalono nim obie skargi, granice legitymacji skargowej F. C. i R. C. nie zostały wyraźnie wyspecyfikowane. Nie oznacza to, że zakres prawa, w oparciu o które R. C. wywiodła skargę (spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu nr [...] na trzecim piętrze budynku), pozostaje bez znaczenia na etapie skargi kasacyjnej. Nawiązując do uwag w poprzednim akapicie, przy założeniu rozdzielności interesów prawnych F. C. i R. C. , ta druga w zasadzie mogłaby wywieść skutecznie zarzuty tylko dotyczące tej części zaskarżonego wyroku, która z kolei odnosiła się do punktu 2. decyzji Wojewódzkiego Inspektora umarzającej postępowanie z jej odwołania.
Status procesowy R. C. uległ jednak – co należy podkreślić – znaczącej zmianie przed wniesieniem skargi kasacyjnej, a to na skutek śmierci F. C. (akt zgonu – zob. k. 257 akt sądowych). Jeszcze na etapie czynności przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach ustalono, że R. C., córka F. C. , jest jej następcą prawnym zmarłej matki (k. 104 i 266 akt sądowych). R. C. taki stan rzeczy potwierdziła osobiście w piśmie procesowym z dnia 29 czerwca 2023 r. (k. 249 akt sądowych).
Ostatecznie więc R. C. wywodząc skargę kasacyjną w maju 2023 r. (po śmierci F. C.) działała w oparciu o swój interes prawny wynikający z prawa do lokalu nr [...], jak również – jako następczyni prawna – w granicach interesu prawnego wcześniej przysługującego jej matce, uznanej za stronę postępowania. Może więc ona kwestionować zaskarżony wyrok w całości.
W kontekście powyższego warto zaznaczyć, że zarzuty kasacyjne zawarte w punktach 3 i 4 według listy powyżej utraciły nieco na znaczeniu z punktu widzenia udzielanej R. C. ochrony prawnej. Skarżąca przekonuje w nich, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że nie ma ona przymiotu strony w postępowaniu o zmianę sposobu użytkowania spornego lokalu w budynku przy ul. [...] w S.. Jednak wobec faktu, że stała się ona następcą prawnym F. C., występuje ona obecnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze następcy prawnego strony i uprawniona jest do ponoszenia zarzutów z dotychczasowej pozycji interesu prawnego matki. Uprawniona jest ona zwłaszcza merytorycznej polemiki z rozstrzygnięciem zawartym w punkcie 1.
Rzecz jasna, mimo to rozważyć należało, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zasadnie ocenił treść decyzji według stanu aktualnego na moment orzekania przez Wojewódzkiego Inspektora. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie nie są usprawiedliwione.
R. C. twierdzi, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 P.b. poprzez błędne przyjęcie, że drugi z wymienionych przepisów stanowi podstawę prawną do ustalenia, czy skarżącej przysługuje przymiot strony, gdy tymczasem jej interes prawny i faktyczny wynika z przysługującego jej roszczenia o zaniechanie immisji (art. 144 K.c.). Kolejny z zarzutów jest jego rozwinięciem, bowiem skarżąca twierdzi, że naruszono również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 28 K.p.a. i art. 140 i 144 K.c. poprzez przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu. Tu ponownie powtórzono, że przymiot taki jej przysługuje, ponieważ jej interes prawny i faktyczny wynika z przysługującego jej roszczenia o zaniechanie immisji (art. 144 K.c.).
Odpowiadając na tak sformułowane zarzuty należy po pierwsze zaznaczyć, że na stronie 14 zaskarżonego wyroku omyłkowo oznaczono jednostkę redakcyjną tekstu prawnego "art. 28", jako "P.b." zamiast "K.p.a.". Jest to omyłka oczywista, zwłaszcza, że całą poprzednia stronę uzasadnienia wyroku (13) Sąd pierwszej instancji poświęcił wyjaśnieniu, że krąg stron w postępowaniu objętym zaskarżoną decyzją, prowadzonym na podstawie art. 71 P.b., wyznacza art. 28 K.p.a.
Nietrafnie R. C. próbuje uzasadnić swój interes prawny (na datę decyzji wynikający tylko z dysponowania spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu nr [...] na trzecim piętrze budynku przy ul. [...] w S.) istnieniem roszczenia o zaniechanie immisji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym ustala się na podstawie przepisów prawa, które stanowią o relacji pomiędzy decyzją administracyjną a czyimś indywidualnym prawem. Na etapie postępowania administracyjnego będącego przedmiotem kontroli przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach R. C. przysługiwało spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego nr [...] na trzecim piętrze, który nie znajdował się w bezpośrednim technicznym sąsiedztwie lokalu objętego postępowaniem o zmianę sposobu użytkowania, znajdującego się na pierwszym piętrze. Lokale te oddzielała odrębna kondygnacja (drugie piętro). W skardze kasacyjnej R. C. nie podważyła skutecznie ustaleń organu uzasadniających umorzenie postępowania odwoławczego wywołanego wówczas złożonym przez nią odwołaniem. Nie wskazała w szczególności, jaki przepis prawa administracyjnego materialnego uzasadnia jej działanie jako strona. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast poglądu, że dla uzasadnienia statutu strony wystarczającym jest powołanie się na ewentualne roszczenie o zaprzestanie immisji, czyli w gruncie rzeczy na występowanie tej immisji. Immisja jest kategorią prawa cywilnego – oddziałaniem ocenianym wedle przeciętnej miary, wynikającej ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 K.c.). Ustalenie kręgu stron wyłącznie wedle sfery zarzucanych immisji nie jest możliwe, jako że nie mają one sprecyzowanego przepisami zakresu. Krąg stron w rozumieniu art. 28 K.p.a. opiera się natomiast na interesie prawnym, a więc takim, który wynika z relacji pomiędzy przedmiotem postępowania a sferą prawną danej osoby, opartej na przepisie prawa.
Warto także zaakcentować, że R. C. w dacie zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora działała jako uprawniona do lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym. W takich przypadkach możliwość indywidulanego działania w sprawach z zakresu prawa budowlanego osoby, a nie spółdzielni (czy wspólnoty mieszkaniowej), dopuszcza się jedynie wyjątkowo, i to tylko gdy dane oddziaływanie dotyczy jednoznacznie konkretnego lokalu. W niniejszej sprawie w odniesieniu do lokalu nr [...] na trzecim piętrze budynku przy ul. [...] w S., takie oddziaływanie, mające swe źródło w sposobie korzystania z lokalu usługowego na pierwszym piętrze, nie zostało wykazane.
Tytułem uzupełnienia powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że osoby dysponujące prawem do lokali na drugim piętrze budynku przy ul. [...] w S.uznani zostali za strony w postępowaniu administracyjnym objętym skargą. To ustalenie organów zostało zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji i nie zakwestionowano go w skardze kasacyjnej, stąd Sąd obecnie orzekający nie będzie oceniać zasadności ani podstaw takiego ustalenia kręgu stron. Istotne jest natomiast to, co nadmieniono wyżej, że R. C., choć w decyzji Wojewódzkiego Inspektora umorzono postepowanie z jej odwołania (punktu 2. Decyzji), to jednak obecnie może ona działać z pozycji strony postępowania, gdyż jest następcą prawnym matki, która była uznana za stronę z uwagi właśnie na położenie jej lokalu nr 1 na drugim piętrze.
Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących już bezpośrednio kwestii zasadności umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego na pierwszym piętrze budynku przy ul. [...], przypomnieć wypada, że skarżąca i jej matka na etapie postępowania przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach wysuwały zarzuty dotyczące zorganizowania w tym lokalu szkoły tańca, co generować miało uciążliwości dla pozostałych mieszkańców budynku.
Skarżąca obecnie podtrzymuje, że w opisanym wyżej lokalu doszło do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. i powinno się to spotkać ze stosowną reakcją organu nadzoru budowlanego.
W kontekście powyższego R. C. przedstawia kilka zarzutów – dotyczą one art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b., jako regulacji wyjściowej, oraz art. 7 i 77 § 1 i art. 80 K.p.a., jako wymogów postępowania wyjaśniającego, w tym kwestii dopuszczenia dowodu w postaci "Oceny techniczno-budowlanej..." zawierającej błędy, i wreszcie prowadzenia postępowania przez organy z naruszeniem wskazań wynikających z wyroku z dnia 10 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 657/19 (naruszenie art. 153 i 170 P.p.s.a.).
Rozpoznanie zarzutów należy rozpocząć od odniesienia się do ostatniej kwestii, a więc ustalenia zakresu związania organów i sądu administracyjnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 czerwca 2019 r. Wyrok ten wydano na skutek sprzeciwu od decyzji kasacyjnej Wojewódzkiego Inspektora. Ze swej istoty był on więc skoncentrowany na weryfikacji przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. (zob. art. 64e P.p.s.a.). W takim oto kontekście Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wypowiedział się o wymaganym zakresie postępowania dowodowego, co miało usprawiedliwiać wydanie decyzji kasacyjnej. W uzasadnieniu wyroku z dnia 10 czerwca 2019 r. Sąd podkreślił, że jako konieczne jawi się dokonanie ustaleń dotyczących ostatniego, bezspornie legalnego sposobu użytkowania obiektu oraz tego, jaki jest obecny sposób użytkowania. Porównanie tych stanów pozwolić miało na ocenę zaistnienia przesłanki z art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trudno mieć zastrzeżenia do "wykonania" wyroku z dnia 10 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/G1 657/19 w aspekcie art. 153 i 170 P.p.s.a. W następstwie tego wyroku (a ściślej ujmując w następstwie zaaprobowanej w nim decyzji kasacyjnej) ponownie rozpoznawano sprawę w pierwszej instancji administracyjnej i nie był on w żaden sposób kwestionowany. Nie naruszono więc art. 170 P.p.s.a. Dano także posłuch ocenie prawnej zawartej w jego uzasadnieniu (art. 153 P.p.s.a.). Organy przeprowadziły postępowanie i szczegółowo ustaliły poprzedni i obecny sposób użytkowania spornego lokalu w budynku przy ul. [...] w S.. Z obowiązku weryfikacji tej materii wywiązał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach – wszakże szczegółowy opis w tym zakresie przedstawiono na s. 14-15 uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji podsumował na tej bazie, że: "Jak w sprawie zatem słusznie ustalono, od samego początku funkcjonowania spornego lokalu był to lokal użytkowy i tak jest wykorzystywany do chwili obecnej".
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w powyższym zakresie i zarazem uznaje zarzuty naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. za nieusprawiedliwione. Jest poza sporem, że lokal, co do którego R. C. zarzuca dokonanie w nim zmiany sposobu użytkowania, to lokal, który był od wybudowania budynku lokalem użytkowym i takim pozostaje. Z ustaleń wynika, że w pewnym momencie najemca zorganizował w nim szkołę tańca. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała jednak, iżby doprowadziło to do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. W skardze kasacyjnej wskazuje się, że zmieniły się w lokalu wymogi bezpieczeństwa użytkowania i dostępności obiektów (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d P.b.) wymienione w § 298 pkt 1-3 r.w.t.
Powyższy przepis r.w.t. stanowi o wymogach odnośnie balustrad przy schodach, pochylniach, portfenetrach, balkonach i loggiach. Wymogi te generalnie powinny być spełnione w budynkach. Wprawdzie zgodnie z § 298 ust. 3 P.b. stanowi o specjalnych wymogach dla balustrad w budynku, w którym przewiduje się zbiorowe przebywanie dzieci bez stałego nadzoru, jednak trudno tę indywidualną cechę przypisać zaprowadzonej w spornym lokalu szkole tańca. Trzeba też podkreślić, że mimo używania przez skarżącą takiego określenia ("szkoła tańca"), w lokalu użytkowym w budynku przy ul. [...] w S. nie zorganizowano formy placówki oświatowej dla dzieci ani innej działalności zakładającej zbiorowe przebywanie dzieci bez stałego nadzoru. W każdym razie nic, co odnotowano w aktach, na to nie wskazuje. Należy więc stwierdzić, że zaprowadzenie w spornym lokalu szkoły tańca nie powoduje zmiany w obrębie wymogów z § 298 ust. 1-3 r.w.t. wskazanych w skardze kasacyjnej. Ubocznie Naczelny Sąd Administracyjny nadmienia, że odnotował fakt skierowania przez nadzór budowlany na pewnym etapie sprawy nakazu zastosowania określonych balustrad ze względu na bezpieczeństwo dzieci. To jednostkowe działanie organu, powodowane troską o bezpieczeństwo użytkowników, nie oznacza jeszcze, że generalnie w lokalu zmieniły się prawne warunki podpadające pod art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b.
Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że w złożonym środku zaskarżenia nie wykazano też, że w spornym lokalu zmieniły się wymagania przeciwpożarowe dla elementów wykończenia wnętrz i wyposażenia stałego. Sąd przy tym nie zaprzecza faktowi, że w lokalu tym mogły być realizowane prace adaptacyjne, lecz podkreśla, że w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano jakie konkretnie wymagania przeciwpożarowe skarżąca ma na myśli, z jakich przepisów wynikają i na jakiej zasadzie łączyć je należy z zaprowadzoną w lokalu działalnością.
W skardze kasacyjnej zarzucono także Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, że zaaprobował decyzję, która z kolei opierała się na nierzetelnej opinii technicznej. Z tym łączy się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. R. C. zaznacza, że w "Ocenie techniczno-budowlanej..." autorstwa mgr inż. Radosława Mazura przyjmuje się, iż użytkowanie lokalu użytkowego nie powoduje zmiany obciążeń, które zostały pierwotnie zaprojektowane na 3 kN/m2. Jej zdaniem jest to błędne podejście, gdyż wartość ta dla zaprowadzonej działalności wynosi 5kN/m2. Wartość taka wynika z wskazanej przez autora opinii technicznej Polskiej Normy PN-82/B-02003 "Obciążenia budowli - Obciążenia zmienne technologiczne – Podstawowe obciążenia technologiczne i montażowe" (Tabela 1. Wartości charakterystyczne obciążeń technologicznych równomiernie rozłożonych).
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zastrzeżeń skarżącej dotyczących wad oceny techniczno-budowlanej. Po pierwsze została ona sporządzona przez osobę posiadającą wiedzę specjalną z zakresu budownictwa i należy zakładać, że kwalifikacja lokalu do określonej kategorii wyznaczonej przez Polską Normę w kontekście wartości charakterystycznych obciążeń technologicznych wynikała z tej wiedzy autora opinii. Po drugie warto odnotować, że norma PN-82/B-02003 w tabeli 1. do kategorii pomieszczeń o obciążeniu technologicznym 5 kN/m2 zalicza sale dworcowe, targowe, sportowe, taneczne, sceny teatralne i estradowe, sklepy, sale sprzedaży domów towarowych. Wprawdzie wymienia się w tej grupie sale taneczne, lecz raczej w kontekście większych obiektów o charakterze publicznym. Tymczasem sporna zmiana sposobu użytkowania dotyczy stosunkowo niewielkiego lokalu użytkowego w budynku mieszkalnym przeznaczonego do działalności szkoły tańca. Odpowiada to bliżej "sali rekreacyjnej w szkołach", dla których określa się obciążenie 3kN/m2.
Mając powyższe na uwadze, wobec braku specjalistycznej kontropinii, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że wypowiedź skarżącej nie daje dostatecznych podstaw, aby podać w wątpliwość "Ocenę techniczno-budowlaną..." przygotowaną na potrzeby postępowania. Ocena ta została sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, a kwestionowane przez R. C. dane dotyczące obciążeń technologicznych pomieszczenia nie są obarczone oczywistym błędem, wszakże podobnym pomieszczeniom szkolnym przypisuje się podane w opinii obciążenie 3 kN/m2.
Odnosząc się wreszcie do ostatniej kwestii podnoszonej w skardze kasacyjnej w kontekście zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 K.p.a. i art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. Naczelny Sąd Administracyjny uważa, że w sprawie nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia opinii biegłego na okoliczność zbadania poziomu hałasu generowanego przez działalność szkoły tańca. Podkreślić trzeba, że usługa nauki tańca w grupach, bo do tego charakteru w istocie sprowadza się działalność zaprowadzona w spornym lokalu, nie jest immanentnie związana z hałasem przekraczającym dopuszczalne normy, nawet rozpatrując to przy uwzględnieniu lokalizacji pomieszczeń w budynkach mieszkalnych, jak przy ul. [...] w S.. Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje, że R. C. i jej matka mogły słyszeć hałas dobiegający z lokalu użytkowego podczas zajęć tanecznych. Takiej ewentualności nie można wykluczyć, jeżeli na przykład dochodziło do nadużywania sprzętu nagłośnieniowego. Jeżeli emisja hałasu przekraczała dopuszczalne normy, czy zakłócało to korzystanie z lokali mieszkalnych ponad przeciętną miarę – mogło być to asumptem do skorzystania ze środków ochrony przewidzianej w prawie cywilnym. Sam fakt zbyt głośnej działalności przedsiębiorcy oferującego w lokalu użytkowym naukę tańca nie oznacza natomiast automatycznie, że zaprowadzono w lokalu inny (aniżeli dotychczas) sposób użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b.
Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że eksponowane w skardze kasacyjnej orzecznictwo sądów administracyjnych, gdzie wskazywano, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może polegać nie tylko na zmianie jego dotychczasowej funkcji, lecz także na "intensyfikacji stopnia realizacji tej funkcji" odnosi się z reguły do często w praktyce występujących przypadków zaprowadzenia w budynku mieszkalnym funkcji zamieszkania zbiorowego polegającego na zwiększeniu liczby pomieszczeń lub lokali, co łączone jest z ich wynajmem (tego rodzaju stanów faktycznych dotyczyły dwa z przywołanych w skardze kasacyjnej wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2014/19 oraz z dnia 16 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2232/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontekście takich właśnie zmian w sposobie użytkowania budynków zwraca się uwagę na brak zmiany funkcji (mieszkalnej), lecz zarazem na "intensyfikację stopnia jej realizacji", co wyraża się w zwiększeniu ilości pomieszczeń lub lokali.
Nie jest adekwatny do niniejszej sprawy także pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 537/21, który to wyrok został przywołany w skardze kasacyjnej. W opisanej tam sprawie doszło faktycznie do zaprowadzenia w lokalu gastronomicznym klubu nocnego i uznano to za zmianę sposobu użytkowania lokalu, jednak znacząco inny był kontekst faktyczny tej zmiany. Użytkowy charakter pomieszczeń nie był usankcjonowany w dokumentacji budowlanej, a klub nocny zaprowadzono w pomieszczeniach piwnicznych towarzyszących tylko działalności gastronomicznej. W przypadku budynku przy ul. [...] w S. sporny lokal, w którym zaprowadzono działalność nauki tańca, był legalnie lokalem użytkowym (co organy wykazały), a kwestionowana przez skarżącą działalność najemcy była jednym z dopuszczalnych sposobów jego wykorzystania.
Wreszcie Naczelny Sąd Administracyjny nadmienia, że przywołany w skardze kasacyjnej wyrok z dnia 20 października 2021 r., sygn. akt II OSK 2927/18 wyraża poglądy wręcz przeciwne do oczekiwań R. C. Wskazuje się tam, że "o zmianie sposobu użytkowania można by mówić, np. dopiero w sytuacji gdyby w wyniku prowadzonej działalności dochodziło do istotnego przekroczenia wymienionych wyżej parametrów w tym i norm hałasu emitowanego do środowiska, tak aby można było stwierdzić, że prowadzona w ten sposób działalność już nie mieści się w funkcji obiektu budowlanego (tu: restauracyjno-hotelowego) legalnie dopuszczonej do użytkowania". W niniejszej sprawie w lokalu użytkowym zaprowadzono działalność nauki tańca, z którą nie łączy się immanentnie nadmierny hałas powodujący przekroczenie dopuszczalnych norm. Stąd nie można automatycznie twierdzić o zaistnieniu zmiany sposobu użytkowania lokalu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. Jak już zaznaczono, Naczelny Sąd Administracyjny nie wyklucza, że mogło dochodzić do nadużycia sprzętu nagłośnieniowego i przez to do uciążliwego zakłócania korzystania z lokali w budynku ponad przeciętną miarę, lecz to stanowi kwestię z zakresu prawa cywilnego.
Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny – uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za nieusprawiedliwione – orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.
W puncie 2. sentencji wyroku Sąd odmówił przyznania kosztów dla uczestniczki postępowania Spółdzielni Mieszkaniowej [...]. Art. 204 P.p.s.a. przewiduje bowiem – w razie oddalenia skargi kasacyjnej – możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez uczestnika postępowania.
Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.