II OSK 1725/21

II OSK 1725/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Leszek Kiermaszek /sprawozdawca/
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący/
Mirosław Gdesz
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1592/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-03-26
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1961 nr 7 poz 46
art. 52 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1592/20 w sprawie ze skargi K. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 czerwca 2020 r. znak: DON.7100.39.2020.FSE w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1592/20 oddalił skargę K.D. (dalej określanego jako skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 czerwca 2020 r., znak DON.7100.39.2020.FSE w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa - Mokotów "zarządzeniem wykonania robót budowlanych" z dnia 17 sierpnia 1963 r., nr ZAB-6029/62 nakazało A.P. rozbiórkę po upływie 1965 r. na każde żądanie władzy budowlanej budynku mieszkalnego, wolnostojącego, murowanego, niepodpiwniczonego przy ul. [...] (obecnie ul. [...]) w Warszawie.
Skarżący, będący aktualnym właścicielem tej nieruchomości, złożył wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia 30 grudnia 2019 r., nr 1704/19 odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 17 sierpnia 1963 r.
Decyzja ta, na skutek odwołania skarżącego, została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 25 czerwca 2020 r.
W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że podstawę prawną decyzji z 17 sierpnia 1963 r. stanowił art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46, ze zm.; dalej zwanej ustawą z 1961 r.), którego - jak zauważył organ - nieprecyzyjne wskazanie, nie stanowi podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Podkreślił, że w dacie wydania decyzji z 17 sierpnia 1963 r. na terenie, na którym znajduje się budynek objęty nakazem rozbiórki obowiązywał Plan Etapowy i Kierunkowy Dzielnicy Mokotów, zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 31 stycznia 1961 r., nr 4/13. W oparciu o jego zapisy stwierdził, że obszar, na którym znajduje się sporny obiekt, przeznaczony był pod zabudowę wielorodzinną, nie zaś budownictwo mieszkalne jednorodzinne. Nie znalazł zatem podstaw do przyjęcia, że doszło do rażącego naruszenia art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1961 r. poprzez uznanie, że funkcja budynku jest niezgodna z funkcją terenu.
Wyjaśnił, że z punktu widzenia art. 52 ust. 1 pkt 1 tej ustawy bez znaczenia pozostaje kwestia wykonania budynku zgodnie z zasadami wiedzy technicznej oraz daty jego budowy. Za mało prawdopodobne uznał zakończenie budowy spornego budynku przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1961 r., skoro wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor złożył w listopadzie 1962 r. Omawiana ustawa nie zawierała zaś przepisów przejściowych dotyczących postępowań w sprawie samowoli budowlanej, a zatem, stosownie do obowiązującej w prawie administracyjnym zasady aktualności, przepisy tej ustawy powinny znajdować zastosowanie także do zdarzeń, które miały miejsce przed jej wejściem w życie.
Stwierdził również, że w sytuacji gdy materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zwykłym, jak i uzasadnienie badanej decyzji nie pozwalają na jednoznaczne i precyzyjne odtworzenie podstaw faktycznych i prawnych działań organu, to w przypadku braku jakichkolwiek dowodów uzasadniających twierdzenie, że badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa nie ma podstaw do zastosowania art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.).
Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący podnosząc szereg zarzutów mających świadczyć o nieprawidłowości podjętego rozstrzygnięcia.
Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 26 marca 2021 r. zaakceptował stanowisko organu, że decyzja z 17 sierpnia 1963 r. nie jest dotknięta żadną z wad kwalifikowanych, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a.
Sąd przypomniał, że sporny budynek został uznany za "niezgodny z założeniami urbanistycznymi, co jest sprzeczne z art. 3 i 36 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46)". W protokole z oględzin przeprowadzonych w dniu 10 kwietnia 1963 r. wskazano, że budynek jest niezgodny z założeniami urbanistycznymi, więc powinien zostać rozebrany po upływie 1965 r. Na zlecenie Działu Nadzoru Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa - Mokotów, Kierownik Pracowni Urbanistycznej Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej w dniu 17 lipca 1963 r. wydał opinię, w której stwierdzono, że "budynek samowolny na terenie upraw rolnych bez prawa zabudowy wg planu ogólnego <1442> 1:5000 zatw. uchwałą z dn. 31.1.61 St. RN. Budynki winny ulec rozbiórce (opinie z dn. 18.IX.1962)".
Sąd zauważył, że podstawą dla dokonywania ustaleń dla budynku objętego nakazem rozbiórki był plan zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 31 stycznia 1961 r., nr 4/13. Za prawidłową uznał dokonaną przez organ analizę pozyskanej części graficznej uchwały z której wynika, że posadowienie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego na wskazanym terenie było niezgodne z obowiązującymi przepisami planistycznymi. Zaznaczył, że z pisma Archiwum Państwowego z dnia 29 maja 2020 r., znak O-1.6341.136.2020 wynika, że treść przedmiotowego aktu nie zachowała się. Okoliczność ta, zdaniem Sądu, nie mogła być wystarczającą przesłanką do przyjęcia, że decyzja z 17 sierpnia 1963 r. była oczywiście sprzeczna z obowiązującym w dniu jej wydania stanem prawnym. Dodał, że wskazanie w decyzji z 17 sierpnia 1963 r. na naruszenie art. 3 i art. 36 ustawy z 1961 r. przekonuje o zasadności stanowiska organów, że po pierwsze sporny obiekt stanowił samowolę budowlaną, a po wtóre został wybudowany wbrew obowiązującym regulacjom w zakresie zagospodarowania terenu.
Przechodząc do wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., Sąd stwierdził, że w treści decyzji z 17 sierpnia 1963 r. wskazano na obowiązujący w dniu orzekania przez organ przepis art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1961 r. Nie podzielił stanowiska skarżącego, że w jej sentencji wskazano jako podstawę prawną nakazu rozbiórki dwa różne przepisy prawa materialnego, tj. art. 52 ustawy z 1961 r. oraz art. 380 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, który nie obowiązywał już w dniu 17 sierpnia 1963 r. Zaznaczył, że decyzja z 17 sierpnia 1963 r. została sporządzona na druku, zapewne pozostałym jeszcze z okresu obowiązywania rozporządzenia, na co słusznie zwrócił uwagę organ, który wypełniono na maszynie do pisania. Widniejący na druku art. 380 rozporządzenia został jednak wykreślony przez umieszczenie na nim znaków "XXX", co było powszechna praktyką usuwania błędnej lub niewłaściwej treści podczas maszynopisania. W miejsce podstawy prawnej orzeczenia wpisany został natomiast obowiązujący art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1961 r., co - jak przyjął Sąd - czyni zadość obowiązkowi z art. 99 § 1 K.p.a. w brzmieniu na dzień wydania decyzji. Uznał zatem, że decyzja z 17 sierpnia 1963 r. została oparta na właściwej i aktualnej w dniu orzekania podstawie prawnej.
Podkreślił, że obecnie nie sposób ustalić, czy zachowane akta sprawy stanowią całość materiału zgromadzonego w sprawie, a w konsekwencji, czy faktycznie organ nie zawiadomił stron o wszczęciu postępowania, terminie i miejscu przeprowadzenia oględzin budynku czy wreszcie o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji. Zarazem, według Sądu, nie można także obecnie stawiać organom zarzutu nieuzyskania dowodów na okoliczność ustalenia, kiedy budowa domu na przedmiotowej działce została zakończona. W tym kontekście podał, że postępowanie zakończone decyzją z 17 sierpnia 1963 r. zostało wywołane wnioskiem A.P. (współwłaścicielki nieruchomości), złożonym 12 listopada 1962 r. o wydanie pozwolenia na użytkowanie spornego budynku. Zauważył, że brak jest jakichkolwiek dowodów pozwalających sądzić, że budynek został wzniesiony jeszcze przed dniem 14 sierpnia 1961 r., a więc przed wejściem w życie przepisów ustawy - Prawo budowlane z 1961 r.
Sąd stanął na stanowisku, że skarżący nie wykazał, że doszło do rażącego naruszenia prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy. Rozwijając ten wątek stwierdził, że organ pierwszej instancji uznał, że podanie stron z dnia 23 sierpnia 1963 r., choć zatytułowane jako "Odwołanie", nie stanowiło środka zaskarżenia, gdyż właściciele obiektu domagali się jedynie wydania zaświadczenia, że budynek może być użytkowany do 1965 r. Z kolei organ odwoławczy przyjął, że rzeczone "Odwołanie" zostało rozpoznane w trybie autokontroli, doszło bowiem do zmiany w części decyzji z dnia 17 sierpnia 1963 r., na podstawie art. 115 § 1 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania). Jak zauważył, znajdujące się w aktach sprawy pismo Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawy-Mokotowa z dnia 20 września 1963 r., znak AB-N-3701/63 określające termin i warunki dalszego użytkowania budynku objętego nakazem rozbiórki, zawierało wyraźne pouczenie o sposobie i nowym terminie do wniesienia odwołania liczonym od daty jego doręczenia. Skoro więc strony nie złożyły środka zaskarżenia w tak wyznaczonym terminie, w ocenie Sądu, należy przyjąć, że decyzja z 17 sierpnia 1963 r. stała się ostateczna i może być przedmiotem postępowania nieważnościowego.
Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy innych przepisów postępowania i oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.).
Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy kasacyjne wskazane w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.
Pełnomocnik podniósł najpierw zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie:
1. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., mimo że zaszły podstawy do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji, bowiem nie było podstaw do zastosowania art. 3, art. 36 i art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1961 r. w sytuacji, gdy inwestycja została zrealizowana przed wejściem w życie tej ustawy, tj. w latach 1957-1958, tym samym również Plan Etapowy i Kierunkowy Dzielnicy Mokotów zatwierdzony uchwałą nr 4/13 Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 31 stycznia 1961 r. nie mógł mieć znaczenia, bowiem budynek powstawał przed jego uchwaleniem;
2. art. 145 pkt 1 lit. a-c w związku z art. 151 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 i art. 133 § 1 P.p.s.a. przez brak należytej kontroli decyzji administracyjnej pod względem jej zgodności z prawem oraz pominięcie całokształtu okoliczności sprawy, jak również zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego, wyrażającego się brakiem dostrzeżenia przez sąd administracyjny niewłaściwego zastosowania art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 K.p.a., tj.:
- polegającego na ocenie przesłanki obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 31 stycznia 1961 r. zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej nr 4/13 na podstawie art. 25 w związku z art. 30 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109), tj. "ogłoszenia w sposób przyjęty w danej miejscowości",
- pominięciu zasad ogłoszenia planów zagospodarowania przestrzennego wynikających z uchwały nr 12/38 Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawy z dnia 27 lutego 1960 r. w sprawie sposobu i trybu ogłaszania o wyłożeniu do publicznego wglądu i zatwierdzeniu projektów planów zagospodarowania przestrzennego terenu m. st. Warszawy (Dz. Urz. Rady Narodowej m.st. Warszawy z 1960 r. Nr 3 poz. 22),
- braku ustalenia faktu ogłoszenia, publikacji lub braku publikacji Planu Etapowego i Kierunkowego Dzielnicy Mokotów zatwierdzonego uchwałą nr 4/13 Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 31 stycznia 1961 r. w formie przewidzianej przez § 7 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109), art. 9 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st Warszawy (Dz. U. Nr 52, poz. 268), art. 25 § 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47), pomimo iż fakt publikacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzeni stanowi niezbędny warunek do jego wejścia w życie,
- z uwzględnieniem w żaden sposób nieudowodnionego rzekomego sposobu opublikowania planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 31 stycznia 1961 r. zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej nr 4/13 we właściwej formie,
- braku uzyskania części tekstowej (opisowej) do Planu Etapowego i Kierunkowego Dzielnicy Mokotów, zatwierdzonego uchwałą nr 4/13 Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy w dniu 31 stycznia 1961 r. (zespół 72/36 13) Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy 1/40/1- 2), pomimo iż część graficzna planu znajdująca się w aktach postępowania nie wskazuje konkretnych warunków zabudowy działki przy ul. [...], a ustalenie warunków zabudowy dla ww. działki miało kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy,
- braku ustalenia, kiedy budowa domu na działce przy ul. [...] w Warszawie została zakończona;
3. art. 145 pkt 1 lit. a i b w związku z art. 151 oraz art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak wyjaśnienia podstawy prawnej oraz faktycznej przyczyn, dla których Sąd przy dokonaniu oceny całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego, pominął dla oceny przesłanki materialnoprawnej wynikającej z art. 25 w związku z art. 30 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju, tj. "ogłoszenia w sposób przyjęty w danej miejscowości", kwestie sposobu ogłoszenia planów zagospodarowania przestrzennego na terenie m.st Warszawy uregulowaną na podstawie uchwały nr 12/38 Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 27 lutego 1960 r. w sprawie sposobu i trybu ogłaszania o wyłożeniu do publicznego wglądu i zatwierdzeniu projektów planów zagospodarowania przestrzennego terenu m.st. Warszawy (Dz. Urz. Rady Narodowej m.st. Warszawy z 1960 r. Nr 3 poz. 22), co uniemożliwia kontrolę kasacyjną toku rozumowania sądu pierwszej instancji;
4. art. 151 w związku z art. 1 w związku z art. 3 § 1 i w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a. oraz art. 6, art. 10 i art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 81, art. 81a § 1 K.p.a. poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącego oraz prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów administracji publicznej;
5. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i uznaniu przed Sąd, że w decyzji z dnia 25 czerwca 2020 r. nie doszło do uchybień, podczas gdy naruszenie prawa przy wydaniu tej decyzji wynika z samej treści decyzji (osnowa i uzasadnienie), są oczywiste, kwalifikowane i jako takie nie do pogodzenia z działaniami praworządnego państwa, tj.:
-brak wskazania w sposób jednoznaczny podstawy prawnej do nakazania rozbiórki budynku - wskazanie dwóch różnych przepisów prawa materialnego, tj. art. 52 ustawy z 1961 r. oraz art. 380 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, natomiast umieszczenie znaków "xxx'' potraktowano jako wykreślenie i powszechną praktykę usuwania błędów lub niewłaściwej treści, co stanowi rażące naruszenie art. 99 § 1 K.p.a. - w brzmieniu na dzień wydania decyzji,
- brak wskazania w sentencji decyzji podlegającego rozbiórce obiektu budowlanego poprzez określenie jego położenia, gabarytów (obmiarów), co stanowi rażące naruszenie art 52 ustawy z 1961 r.
- brak wskazania, kiedy budowa została zakończona (co miało m. in. istotne znaczenie dla zastosowania właściwych przepisów prawa dla podjęcia decyzji o rozbiórce),
- brak wskazania, jakie "założenia urbanistyczne" zostały naruszone, a także brak odniesienia do enumeratywnego przepisu planowania przestrzennego na działce przy ul. [...] w Warszawie, co stanowi rażące naruszenie art 3 i art. 36 ustawy z 1961 r.,
- brak wskazania czy budynek został wybudowany zgodnie z zasadami sztuki budowlanej,
- brak wydania postanowienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie nakazania rozbiórki budynku przy ul. [...] oraz brak doręczenia postanowienia A.P., co stanowi rażące naruszenie art. 57 § 3 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym w 1963 r. pomimo, iż postępowanie zostało wszczęte po złożeniu przez A.P. w dniu 12 listopada 1962 r. wniosku o wydanie zgody na użytkowanie budynku,
- brak zawiadomienia A.P. o terminie oględzin domu przez rzeczoznawcę budowlanego co najmniej na 7 dni przed dokonaniem oględzin, co stanowi rażące naruszenie art 79 § 1 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym w 1963 r.,
- brak zawiadomienia A.P. o zakończeniu postępowania w przedmiocie wydania nakazu rozbiórki i możliwości złożenia wniosków dowodowych oraz wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego, co stanowi rażące naruszenie art. 8 § 1 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym w 1963 r.,
- brak udzielania A.P. wyjaśnień i wskazówek co do przedmiotu postępowania oraz możliwych środków prawnych, co stanowiło naruszenie art. 7 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji, co doprowadziło do poniesienia w wyniku nieznajomości przepisów przez stronę szkody w postaci wydania decyzji o nakazie rozbiórki,
- brak przekazania odwołania wniesionego przez A.P. i J.P. do organu drugiej instancji, co stanowiło naruszenie z art. 116 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym w 1963 r., co z kolei stanowiło rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności, określonej w art. 110 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w 1963 r.,
- oparcie zaskarżonej decyzji na dokumencie "Opinia z 18 września 1962", w sytuacji, gdy w aktach sprawy brak jest tego dokumentu, a także brak jest postanowienia o dopuszczeniu dowodu z takiej opinii na podstawie art. 70 K.p.a.;
6. art. 7, art. 8 § 1, art. 57 § 3 oraz art. 79 § 1 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym w 1963 r. poprzez przyjęcie, że nie sposób ustalić czy zachowane akta sprawy stanowią całość materiału zgromadzonego w sprawie, a w konsekwencji, czy faktycznie organ nie zawiadomił stron o wszczęciu postępowania w sprawie, terminie i miejscu przeprowadzenia oględzin budynku czy wreszcie o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Z kolei w drugiej grupie zarzutów pełnomocnik podniósł naruszenie:
1. art. 3 i art. 36 ust. 1 oraz art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1961 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie jako podstawę prawną orzeczenia z 17 sierpnia 1963 r. w sytuacji braku podstawy do takiego przyjęcia;
2. art. 2 i art. 7 oraz art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483) poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z 17 sierpnia 1963 r., pomimo iż została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego i nie może się ostać w demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej;
3. art. 8 § 1 i 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.), art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175, ze zm.) w związku z art. 87 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP i art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C2007.303.1) poprzez brak przeprowadzenia testu proporcjonalności oraz brak rozważenia indywidualnych okoliczności i sytuacji osobistej i majątkowej skarżącego.
W oparciu o wskazane postawy kasacyjne pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik rozwinął podniesione zarzuty celem wykazania ich zasadności.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnicy skarżącego poparli skargę kasacyjną i wnioski w niej zawarte.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zarzuty tej skargi zarówno procesowe, jak i materialnoprawne koncentrują się wokół kilku kwestii spornych, przywoływanych w ramach obu podstaw kasacyjnych wielokrotnie. Autor skargi kasacyjnej podnosi różne okoliczności mające świadczyć o naruszeniu licznych przepisów, przywołanych w podstawach skargi, nie unikając powtórzeń. Uzasadnia to odstąpienie od ustosunkowania się do każdego zarzutu z osobna, a po wyodrębnieniu tych kwestii - ich rozważenie w uporządkowanej sekwencji wyznaczonej przez kryterium przedmiotowe.
W rozpoznawanej sprawie jest okolicznością bezsporną, że poprzednicy prawni skarżącego wybudowali samowolnie, gdyż poza porządkiem prawnym obowiązującym w budownictwie, budynek mieszkalny, wolnostojący, niepodpiwniczony, o drewnianej konstrukcji dachu. Poza sporem jest natomiast, że decyzją (zarządzeniem wykonania robót budowlanych) z dnia 17 sierpnia 1963 r. nakazano rozbiórkę tego budynku odraczając termin wykonania rozbiórki. Postępowanie zostało wszczęte, a decyzja wydana w następstwie wniosku złożonego przez A.P. z dnia 12 listopada 1962 r. o pozwolenie na użytkowanie.
Wbrew odmiennym twierdzeniom pełnomocnika prawidłowo przyjął Sąd pierwszej instancji, że bez względu na datę zakończenia robót związanych z realizacją tego budynku, w postępowaniu legalizacyjnym w chwili wydania tej decyzji mogły być stosowane wyłącznie przepisy ustawy z 1961 r. Ustawa ta weszła w życie 17 sierpnia 1961 r. i z tą chwilą utraciło moc rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216, ze zm.). Wobec braku przepisów intertemporalnych, zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa, przepisy ustawy z 1961 r. należało stosować także do stanów sprzed wejścia tej ustawy. Nie jest zaś podważane, że również na gruncie rozporządzenia Prezydenta RP z 1928 r. budowa tego rodzaju budynku wymagała zgody władzy budowlanej. W zakresie stosowania przepisów prawa budowlanego kwestia daty zakończenia budowy nie miała więc znaczenia.
Za chybione uznać trzeba twierdzenie, że mając na uwadze treść decyzji nie wiadomo, czy oparta została o art. 380 rozporządzenia Prezydenta RP z 1928 r., czy też art. 52 ustawy z 1961 r. Skreślenie znakami xxx na decyzji z 17 sierpnia 1961 r. pierwszego przepisu było konsekwencją korzystania w tamtych czasach przez organy z urzędowego druku i tylko w taki sposób to można rozumieć i odczytywać. Brak więc podstaw do twierdzeń, że decyzja nie wskazywała podstawy prawnej jej podjęcia. Przepisy ustawy z 1961 r. (podobnie zresztą jak wcześniejsze) jako zasadę przyjęły, że decyzja o rozbiórce była wydawana, zgodnie z art. 52 ust. 2, po stwierdzeniu jednego z trzech przypadków wymienionych w ust. 1, tj. znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub sprowadza bądź w razie wybudowania sprowadziłby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych i zdrowotnych dla otoczenia. Oznacza to, że wydanie decyzji o rozbiórce, w przypadku wybudowania budynku bez pozwolenia na budowę, było ostatecznością i inwestor mógł liczyć na legalizację przy braku istnienia tych negatywnych przesłanek. Do tego celu zmierzał wszak wniosek inwestora o pozwolenie na użytkowanie. Bezsprzecznie decyzja o rozbiórce z 17 sierpnia 1963 r. z powołaniem się na art. 52 ustawy z 1961 r. została podjęta z uwagi na sprzeczność, kolizję z planistycznym przeznaczeniem terenu, na którym został wzniesiony budynek.
Trafne są rozważania Sądu pierwszej instancji odnoszące się do wejścia w życie i mocy obowiązującej, w dacie wydania decyzji o rozbiórce, Planu Etapowego i Kierunkowego Dzielnicy Mokotów, zatwierdzonego uchwałą nr 4/13 Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Podzielić należy wypracowany w orzecznictwie pogląd, przywołany i rozważony przez Sąd pierwszej instancji, z odniesieniem się do wielu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (s. 16 - 19 uzasadnienia), że uwzględniając przepisy art. 25 ust. 1 i art. 30 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109) plan ten po ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty i obwieszczony w siedzibie właściwego urzędu uzyskał moc obowiązującą (zob. także wyrok NSA z 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 899/11, LEX nr 1216583 i wyrok SN z 4 marca 2016 r., sygn. akt I CSK 150/15, LEX nr 2023920). Ustalenia tego planu mogły więc stanowić podstawę do oceny przez organ wydający decyzję o rozbiórce, czy sposób korzystania z gruntu przez jego użytkownika na skutek wzniesienia na nim budynku da się pogodzić z przeznaczeniem terenu według planu zabudowy. Nie znajdują usprawiedliwienia zarzuty, z powołaniem się na przepisy art. 9 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy i § 7 powołanego już dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju, a nadto art. 25 § 1 ustawy dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (ustawa ta weszła w życie po uchwaleniu i ogłoszeniu planu), że warunkiem koniecznym wejścia w życie tego planu była jego publikacja w dzienniku urzędowym.
Niewątpliwie zaś ustalenie, że teren obejmujący nieruchomość, na której wybudowano przedmiotowy budynek, przeznaczony jest pod zabudowę wielorodzinną stwarzał podstawę do przyjęcia, że zachodzi "niezgodność z założeniami urbanistycznymi". To ustalenie miało swoje oparcie w opinii kierownika Pracowni Urbanistycznej Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 19 września 1962 r. Wniosek wypływający z tej opinii koresponduje z zachowaną częścią graficzną planu (mapą z naniesionymi na niej granicami poszczególnych jednostek urbanistycznych). Brak części tekstowej, pomimo czynionych starań, także w zasobach Archiwum Państwowego, nie oznacza, że tylko z tego powodu w świetle pozostałej części materiału dowodowego istniały podstawy do przyjęcia, że decyzja o nakazaniu rozbiórki rażąco narusza art. 52 ustawy z 1961 r. Postawiony zarzut, że nie zbadano, czy zmiany planu do czasu wydania decyzji o rozbiórce nie spowodowały zmiany planistycznego przeznaczenia tego terenu jest nieskuteczny, skoro pełnomocnik skarżącego ograniczył się do zgłoszenia tego zarzutu, że w dniu orzekania o rozbiórce budynku ustalenia obowiązującego planu były odmienne, umożliwiające wykluczenie negatywnej przesłanki z art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1961 r., pomimo dołączenia do akt kopii uchwał Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 28 listopada 1961 r., nr 42/177 i z dnia 8 stycznia 1963 r., nr 93/370.
A.P. do wniosku o pozwolenie na użytkowanie budynku dołączyła inwentaryzację tego budynku z opisem technicznym, dokumentacja zawiera również adnotację o prowadzeniu budowy już w latach 1957 - 1958 r. Jednakże nie wynika z niej w sposób jednoznaczny, że budowa zakończona została przed uchwaleniem planu w dniu 31 stycznia 1961 r, a zatem, że należało stosować przepisy planistyczne z okresu wcześniejszego, którego ustalenia mogłyby nie powodować "niezgodności z założeniami urbanistycznymi", a zatem byłyby korzystniejsze. W konkluzji więc również zarzut niewyjaśnienia przez organ orzekający o rozbiórce budynku daty zakończenia budowy nie przemawia o kwalifikowanym naruszeniu art. 52 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 3 ustawy z 1961 r.
Według twierdzeń skargi kasacyjnej nie zostało rozpoznane odwołanie wniesione przez A. i J. P. od decyzji z dnia 14 sierpnia 1963 r., co miało uzasadniać procesowe zarzuty naruszenia art. 110 i art. 116 K.p.a. w ówczesnym brzmieniu (Dz. U. z 1960 r Nr 30, poz. 168). Przekonująco wywiódł jednak Sąd pierwszej instancji, że pismo z dnia 23 sierpnia 1963 r. zostało rozpoznane w trybie art. 115 § 1 K.p.a., aczkolwiek rozstrzygnięcie nie przybrało formy decyzji. Wnoszący odwołanie, będąc pouczeni o dopuszczalności i terminie wniesienia odwołania ( art. 115 § 1 K.p.a.), nie skorzystali z prawa do wniesienia odwołania od nowej decyzji. Składane przez nich w późniejszych latach wnioski o dalsze odroczenie terminu orzeczonej rozbiórki, rozpoznawane przez organ, potwierdzają, że decyzja z dnia 14 sierpnia 1963 r. stała się ostateczna.
Odnosząc się do całej grupy zarzutów procesowych mających, według wnoszącego skargę kasacyjną, świadczyć o kwalifikowanej wadliwości decyzji o rozbiórce należy uwzględnić, że od czasu jej wydania (17 sierpnia 1963 r.) do chwili podjęcia zaskarżonej decyzji (25 czerwca 2020 r.) upłynęło prawie 57 lat. Decyzja o rozbiórce wydana została w odmiennych warunkach, gdy praktyka organów administracji odbiegała od obecnych standardów. Brak więc w zachowanych aktach postanowienia o wszczęciu postępowania w następstwie wniosku A. P., zawiadomienia jej o terminie oględzin z odpowiednim wyprzedzeniem i zakończeniu postępowania, dokumentu wykazującego zapewnienie możliwości wypowiedzenia się o zebranym materiale dowodowym, udzielenia niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, czy też nieudokumentowanie wszystkich czynności procesowych słusznie nie mogło zostać uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie można się zgodzić z pełnomocnikiem skarżącego i to z tych samych powodów, że wydana w latach sześćdziesiątych ubiegłego wieku decyzja winna być postrzegana jako naruszająca przytoczone w petitum skargi kasacyjnej przepisy krajowe: Konstytucji RP oraz przepisy międzynarodowe i unijne: Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności wraz z Protokołem nr 1 do Konwencji, Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej.
Chybione są kierowane pod adresem Sądu pierwszej instancji zarzuty niedokonania "należytej" kontroli zaskarżonej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd rozpoznał sprawę w granicach wyznaczonych treścią art. 134 § 1 P.p.s.a., ocenił w całokształcie przebieg postępowania w trybie nadzwyczajnym i jej finalny wynik, czemu dał wyraz w pisemnych motywach. Wskazał jednoznacznie, z jakich przyczyn nie dopatrzył się podstaw do uznania, że błędnie przyjął organ administracji, że dotychczasowa decyzja nie jest dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Rozważania powyższe skłaniają do konkluzji, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. okazał się nieusprawiedliwiony.
Odnosząc się do zagadnienia poruszonego na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym należy stwierdzić, że intencją skarżącego występującego do organu ostatecznie było zainicjowanie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Zaskarżona decyzja, zawierająca rozstrzygnięcie wyłącznie w tym przedmiocie, nie orzeka w żaden sposób co do możliwości wzruszenia decyzji dotychczasowej w innym trybie przewidzianym w rozdziale 13 działu II K.p.a. O ile zachodzą warunki przewidziane tymi przepisami skarżący ma otwartą drogę do uruchomienia trybu wzruszenia ostatecznej decyzji na ich podstawie, oczywiście nie przesądzając wyniku postępowania. Jak wskazał NSA w wyroku z 9 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 2851/22, LEX nr 3520965 mogą zaistnieć takie sytuacje, gdy zastosowanie art. 155 K.p.a. w stosunku do nakazu rozbiórki obiektu budowlanego nie będzie wykluczone. Nie jest bowiem tak, że zawsze uchylenie nakazu rozbiórki wprost prowadzić będzie do stanu naruszającego prawo. Zarazem w konkretnej sprawie za uchyleniem nakazu rozbiórki może niekiedy przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony. Decydują o tym okoliczności rozpoznawanej sprawy, rozważone mogą być we właściwym postępowaniu.
Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.