II OSK 1723/09

II OSK 1723/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-11-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-10-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Paweł Tarno
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Leszek Kiermaszek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Wr 97/09 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2009-06-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 6 ust. 2, art. 53, art. 56
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art. 6 pkt 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
art. 2 pkt 29
Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne
Dz.U.UE.L 2003 nr 41 poz 26 art. 8 pkt. 1
Dyrektywa 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących  środowiska i uchylająca dyrektywę Rady 90/313/EWG.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia NSA del. Leszek Kiermaszek /spr./ Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 97/09 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz Stowarzyszenia [...] w Ś. kwotę 197 (słownie: sto dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 97/09 oddalił skargę Stowarzyszenia [...] w Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Rozstrzygniecie to zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Prezydent Miasta Ś., po rozpoznaniu wniosku [...] Sp. z o.o. w Warszawie, decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej PTK [...] nr [...] na nowo projektowanej wieży antenowej na nieruchomości położonej w Ś. przy ul. [...]. Organ pierwszej instancji wskazał, że złożony przez inwestora wniosek odpowiada ustawowym wymogom, a z dołączonej do wniosku kwalifikacji przedsięwzięcia sporządzonej przez M. C. wynika, iż w świetle obowiązujących przepisów dla tego rodzaju przedsięwzięcia nie jest wymagane sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko. W konsekwencji w ocenie organu nie jest konieczne uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Zachodzą zatem podstawy do wydania pozytywnej dla inwestora decyzji. W toku postępowania administracyjnego postanowieniem z dnia 25 marca 2008 r. do udziału na prawach strony dopuszczono Stowarzyszenie "[...]" w Ś.. Organ nie podzielił argumentacji Stowarzyszenia kwestionującej przyznanie planowanemu przedsięwzięciu statusu inwestycji celu publicznego. Wskazał bowiem, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej odpowiada treści art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), który do celów publicznych zalicza urządzenia łączności publicznej i sygnalizacji.
Odwołując się od wskazanej wyżej decyzji Stowarzyszenie podniosło zarzut przyjęcia nieuzasadnionego założenia, iż planowana inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływała na środowisko. Oprócz tego w odwołaniu podniesiono, że przedsięwzięcie nie może być zaliczone do inwestycji celu publicznego, w następstwie jego realizacji nastąpi naruszenie prawa własności nieruchomości sąsiednich – oznaczonych numerami działek 3/2 i 6/2, a także, że decyzję oparto na zmanipulowanych przez korporacje telekomunikacyjne danych o mocy emisji stacji bazowych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Ś.. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium zauważyło, że zgodnie z treścią art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W ocenie Kolegium prawidłowe jest zaliczenie stacji bazowej telefonii komórkowej do inwestycji celu publicznego. Stronie odwołującej się wyjaśniono, że w tego rodzaju postępowaniu nie rozstrzyga się o szkodliwości planowanej inwestycji, a brak jest również podstaw do zaliczenia jej do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie uwzględniono również argumentu dotyczącego uznania za strony właścicieli nieruchomości o numerach 3/2 i 6/2.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Stowarzyszenie "[...]" w Ś. zarzuciło naruszenie szeregu przepisów, w tym pozbawienie właścicieli nieruchomości nr 3/2 i 6/2 statusu strony w toczącym się postępowaniu, naruszenie regulacji Kodeksu cywilnego oraz przede wszystkim niewyjaśnienie kwestii, czy planowana inwestycja może być zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organy bezkrytycznie przyjęły, że projektowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć, które nie będą znacząco oddziaływały na środowisko, czym zdaniem strony skarżącej naruszono art. 7, art. 77 § 1, art. 84 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Dalsze zarzuty dotyczyły oparcia rozstrzygnięcia organu o przepisy, których treść nie odpowiada rzeczywistości (rozporządzenie z dnia 21 sierpnia 2007 r. o zmianie rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko) oraz nieuwzględnieniu danych, wskazujących na przekroczenie norm emisji promieniowania mikrofalowego. Oprócz tego w skardze zauważono, że decyzje wydano bez podstawy prawnej, albowiem zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane inwestycja nie wymagała pozwolenia na budowę, skoro miała nie oddziaływać znacząco na środowisko. Tymczasem na wspomnianych wyżej nieruchomościach dojdzie do emisji promieniowania mikrofalowego o ponadnormatywnej mocy.
Do skargi dołączono liczne dokumenty świadczące, zdaniem strony skarżącej, o prawdziwości podnoszonych zarzutów a także wskazujące na szereg interwencji w organach władzy publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując się na dotychczasową argumentację i wskazując, że strona skarżąca błędnie interpretuje przepis art. 29 Prawa budowlanego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w motywach wyroku oddalającego skargę stwierdził na wstępie, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ujawniła się rozbieżność, czy budowa stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi realizację celu publicznego. W tym kontekście Sąd wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 222/07 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 408/05. Pomimo wcześniejszych rozbieżności obecnie brak jest podstaw do przyjęcia, że stacja bazowa telefonii komórkowej nie może być zaliczona do inwestycji celu publicznego. W istocie bowiem pojęcie "łączność publiczna" nie może być odnoszone wyłącznie do podmiotów publicznych, gdyż przedsiębiorcy prywatni, w tym przypadku telekomunikacyjni, realizują szereg obowiązków o charakterze publicznym. Zakres pojęcia łączności wyznaczony m.in. przepisami ustawy o działach administracji rządowej, zakresem działania ministra właściwego do spraw łączności i Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty, celami ustawy - Prawo telekomunikacyjne, publicznym charakterem sieci i usług telekomunikacyjnych, szczególnym – powszechnym - charakterem usług świadczonych przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych i nałożonymi na nich obowiązkami publicznymi, pozwala na zaliczenie budowy stacji bazowych, mimo komercyjnego charakteru takiej działalności, do inwestycji celu publicznego.
Powołane przez organy przepisy art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i 4 oraz art. 53 ust. 1, 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami pozwoliły stwierdzić, że wniosek inwestora dotyczy przedsięwzięcia, któremu można przypisać status inwestycji celu publicznego.
Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co miało polegać na przyjęciu, że w świetle art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego wspomniana inwestycja nie wymagała pozwolenia na budowę, Sąd pierwszej instancji wskazał, że interpretacja organu jest właściwa. Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest bowiem inwestycją niewątpliwie wymagającą uzyskania pozwolenia wydanego przez właściwy organ administracji architektoniczno – budowlanej. Nie stoi to zarazem w sprzeczności z treścią art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z treścią art. 173 ustawy rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.)planowaną inwestycję należało zakwalifikować według kryteriów zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573). W niniejszej sprawie takim przedsięwzięciem jest budowa wieży antenowej i urządzenie na niej stacji bazowej telefonii komórkowej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego orzekające w sprawie organy nie były upoważnione do prowadzenia postępowania w celu ustalenia, czy projektowana inwestycja może znacząco oddziaływać na środowisko, skoro przedstawione przez inwestora dokumenty nie budziły wątpliwości w tym zakresie. Skarżący nie przedstawił zaś przekonującej dla Sądu argumentacji, mającej uzasadnić możliwe teoretycznie odstąpienie od stosowania wymienionego rozporządzenia w brzmieniu znowelizowanym (Dz. U. z 2007r. Nr 158, poz. 1105). Pozostając w granicach zasady praworządności organy, obowiązane do stosowania rozporządzeń wykonawczych, nie były upoważnione do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia, czy instalacja może znacząco oddziaływać na środowisko, gdy nie przekracza parametrów oddziaływania wyznaczonych ustawowo w tym zakresie.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia ochrony interesów osób trzecich Sąd stwierdził, że zezwalając na możliwość dokonania określonej ingerencji w przepisach prawa administracyjnego ustawodawca wyłącza zarazem możliwość przeciwdziałania tej ingerencji za pomocą instrumentów cywilnoprawnych. Ogólne zasady ochrony prawa własności ustanowione w prawie cywilnym nie wchodzą w kolizję z normami prawa administracyjnego przewidującymi określony zakres tej ochrony, ograniczając przez to zasięg cywilistycznej ochrony prawa własności. Poprzez dozwolenie w przepisach regulujących ochronę środowiska określonej formy ingerencji w cudzą własność, ustawodawca wyłącza jednocześnie możność przeciwdziałania tej ingerencji środkami prawa cywilnego. Nie można było zatem, w ocenie Sądu, stwierdzić zarówno pominięcia w postępowaniu właścicieli sąsiednich nieruchomości ze skutkami procesowymi wynikającymi z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jak też naruszenia przysługującego im prawa własności skutkującymi nieuwzględnienie wniosku inwestora z powołaniem się na przepisy Kodeksu cywilnego, których nie stosuje organ administracji publicznej, a w konsekwencji również sąd administracyjny. Skarżące Stowarzyszenie kwestionując akt stosowania prawa, w istocie zarzuca organowi wydanie decyzji zgodnej z porządkiem prawnym, rozbudowując następnie argumentację mającą przekonywać o niedostatecznym zakresie ochrony ludności przed niekorzystnym oddziaływaniem stacji bazowych. Z tego też względu nie można było skutecznie wykazywać naruszenia prawa poprzez przyjęcie, że zaistniały okoliczności wskazane w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną wniosło Stowarzyszenie "[...]". Zaskarżając ten wyrok w całości, z powołaniem się na podstawy z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., strona wnosząca skargę kasacyjną oparła tę skargę o podstawy:
1) naruszenia przepisów postępowania:
- art. 151 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego w sposób dostateczny, zwłaszcza w świetle argumentacji strony skarżącej,
- art. 84 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez zaniechanie powołania biegłego celem weryfikacji zarzutów podnoszonych przez Stowarzyszenie w zakresie szkodliwości oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, co biorąc pod uwagę treść zarzutów, wymagało wiadomości specjalnych.
2) naruszenia prawa materialnego:
- art. 28 i art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przez odmowę przyznania uprawnień strony właścicielom gruntów, na których nastąpi niekorzystne oddziaływanie oraz uznanie, że planowana inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko;
- art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.);
- art. 74 pkt 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
- art. 8 pkt 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/4/WE z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylającej dyrektywę Rady 90/313/EWG (Dz. U. UE L. 2003.41.26);
- art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).
W oparciu o te zarzuty strona wnosząca skargę kasacyjna wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że organy bezkrytycznie przyjęły dokumenty przedłożone przez wnioskodawcę, podczas gdy istniały poważne podstawy do zakwestionowania zasadności zakwalifikowania spornej inwestycji do przedsięwzięć nie oddziałujących szkodliwie na środowisko. Tym samym uznanie zarzutów Stowarzyszenia za chybione mogłoby nastąpić dopiero po przeprowadzeniu postępowania dowodowego - sporządzeniu opinii przez biegłego, tym bardziej, że strona skarżąca złożyła szereg dokumentów przeczących treści dokumentacji inwestora i ustaleniom dokonanym przez organy. Również Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do tej kwestii pomimo, iż zarzut wadliwości oceny sporządzonej przez M. C. był podnoszony zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu przed sądem.
Dalej zauważono, że ani organy prowadzące postępowanie administracyjne, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie odniosły się do kwestii ustalenia kręgu stron postępowania i to pomimo tego, że zarzut w tym zakresie był wielokrotnie podnoszony. Zdaniem strony skarżącej zarówno organy prowadzące postępowanie administracyjne jak i WSA we Wrocławiu co do zasady maja rację zakładając, że właścicielom nieruchomości sąsiadujących z planowaną stacją bazową telefonii komórkowej będą przysługiwały cywilnoprawne instrumenty ochrony ich praw. Niemniej jednak z tego faktu nie można wywodzić uzasadnienia dla pozbawienia ich statusu strony w prowadzonym postępowaniu, zwłaszcza że nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia szkodliwego wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Taka postawa organów oraz sądu godzi w zasadę zaufania obywateli do Państwa wyrażoną w art. 8 K.p.a.
Strona skarżąca nie podzieliła również stanowiska, zgodnie z którym tylko sam fakt, że dane przedsięwzięcie może być zaliczone do celów publicznych uzasadnia wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej brak jest podstaw do zrównania podmiotów prywatnych z publicznymi zwłaszcza, że ci pierwsi pozostają poza jakąkolwiek kontrolą społeczną. Realizowana przez nich inwestycja służy przede wszystkim do zaspokojenia ich interesu indywidualnego, a tym samym nie zawsze będzie tożsama z interesem publicznym. W skardze kasacyjnej podkreślono przy tym, że treść art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami przemawia za wąskim rozumieniem interesu publicznego w odniesieniu do przedsiębiorców prywatnych, a każda indywidualna sprawa winna być szczegółowo wyjaśniona.
Kolejnym zarzutem sformułowanym pod adresem wspomnianego wyroku było naruszenie art. 74 Konstytucji RP polegające na odmowie przyznania bezpieczeństwa ekologicznego i narażeniu życia i zdrowia obywateli. Z treści tej normy wyprowadzono bowiem spoczywającą na władzach publicznych powinność zapewnienia ochrony przed ujemnymi emisjami, co pozostaje w bezpośrednim związku z zawartą w art. 5 Konstytucji zasadą zrównoważonego rozwoju. Wszelkie przedsięwzięcia winny brać pod uwagę nie tylko interes inwestora, lecz również cele ekologiczne. Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej niewątpliwie będzie miała negatywny wpływ na otoczenie, co wymagało zbadania tej inwestycji pod względem ewentualnego zagrożenia ekologicznego.
Strona skarżąca podniosła również, że organy administracji publicznej oraz sąd administracyjny nie wzięły pod uwagę brzmienia art. 8 pkt 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. nr 2003/4/WE, który od organów państw członkowskich wymaga udzielania informacji cechujących się aktualnością, dokładnością i porównywalnością. W szczególności zaś wyrażono wątpliwości co do prawidłowej implementacji wspomnianej dyrektywy. Zdaniem strony skarżącej istnieją uzasadnione podstawy do rozważenia możliwości skierowania do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości pytania dotyczącego niewłaściwej implementacji wspomnianej dyrektywy na grunt prawa krajowego. W skardze kasacyjnej zwrócono również uwagę, że ocenie nie poddano ani sytuacji materialnej inwestora, ani też możliwości posadowienia stacji telefonii komórkowej w innym miejscu, jak również nie dokonano porównania tej inwestycji z innymi zakładami z branży.
Ostatni z zarzutów dotyczył naruszenia art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wedle strony skarżącej naruszenie wspomnianego przepisu miało polegać na dopuszczeniu do emisji pola elektromagnetycznego o ponadnormatywnej gęstości mocy oraz na ograniczeniu możliwości zabudowy na działkach oznaczonych numerami 3/2 i 6/2.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne.
Z treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje nadzór nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie orzekania w trybie określonym ustawami, a w szczególności rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń tych sądów. Kontrola dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny odbywa się w granicach wyznaczonych podstawami skargi kasacyjnej, jednakże Sąd ten jest zobligowany do brania pod rozwagę z urzędu nieważności postępowania - art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Wobec niestwierdzenia w niniejszej sprawie przyczyn nieważności, określonych w § 2 ostatnio powołanego przepisu, sprawę należało rozpoznać w granicach powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.
Wśród zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego najdalej idącym jest zakwestionowanie zasadności poglądu przyjętego przez Sąd pierwszej instancji, zgodnie z którym budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. w związku z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.p. i z.p. W ramach tego zarzutu skarżący poddał w wątpliwość, czy inwestor prywatny poprzez działania nastawione na maksymalizację zysku może zarazem realizować cele publiczne w rozumieniu art. 6 u.g.n. Zarzuty w tym względzie strona skarżąca zgłaszała zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i w postępowaniu sądowo-administracyjnym.
Na wstępie wskazać przyjdzie, że przepis art. 2 pkt 5 u.p. i z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie formułował w spornym zakresie żadnych ograniczeń. Definiując inwestycję celu publicznego wskazywał, że należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brzmienie przywołanej regulacji nie pozostawia wątpliwości co do tego, że kryterium przedmiotowe było i jest jedynym, które winno być brane pod uwagę przy ocenie konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Odnotować trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawił się pogląd, zgodnie z którym budowa stacji bazowej telefonii komórkowej przez podmiot prywatny nie jest realizacją inwestycji celu publicznego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 408/05 – Lex nr 235253). Ten kierunek wykładni przywołanego przepisu nie zyskał aprobaty i obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych zdecydowanie dominuje pogląd, że jedynym kryterium, w oparciu o które dokonywana jest ocena, czy określone przedsięwzięcie jest inwestycją celu publicznego jest kryterium przedmiotowe (por. wyroki NSA z dnia 4 października 2005 r., sygn. akt OSK 495/05 – Lex nr 202045, z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 878/08 – Lex nr 563559, z dnia 12 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 601/09 – nie publ.). Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko. Odwołując się do treści art. 6 pkt 1 u.g.n. wskazać bowiem przyjdzie, że jako jeden z celów publicznych wskazano budowę urządzeń służących łączności publicznej. Ustawodawca nie sprecyzował co prawda jak należy rozumieć ten zwrot, nie ma jednak wątpliwości, że jest on związany z użytym w art. 2 pkt 29 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) pojęciem publicznej sieci telekomunikacyjnej, którą jest sieć telekomunikacyjna wykorzystywana do świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Takim urządzeniem (będącym elementem sieci) jest niewątpliwie stacja bazowa telefonii komórkowej, która zapewnia łączność potencjalnie nieograniczonemu kręgowi użytkowników na określonym obszarze. W konsekwencji przyjąć trzeba, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej, nawet jeżeli jest realizowana przez podmiot prywatny jest przedsięwzięciem, które można zaliczyć do celów publicznych. W razie braku na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego projektowane przedsięwzięcie wymaga wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podkreślić trzeba, że ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawierają żadnych ograniczeń dotyczących tego, kto może realizować cel publiczny. Tego rodzaju ograniczeń (kto może świadczyć powszechnie dostępne publiczne usługi telekomunikacyjne) nie zawiera również ustawa Prawo telekomunikacyjne. Podzielić należy pogląd dominujący w orzecznictwie, zgodnie z którym bez znaczenia dla zakwalifikowania określonego przedsięwzięcia jako inwestycji celu publicznego jest to, kto będzie ją realizował (por. w szczególności wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 852/06 – Lex nr 507200 oraz wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 878/08 – Lex nr 563559). Z tego punktu widzenia fakt, iż inwestycja celu publicznego będzie służyła zaspokajaniu interesu gospodarczego konkretnego przedsiębiorcy nie ma żadnego znaczenia i nie może być uznany za kryterium warunkujące wydanie pozytywnego dla inwestora rozstrzygnięcia. Inwestycje w postaci stacji bazowych telefonii komórkowej są realizowane w zasadzie wyłącznie przez podmioty prywatne, co wszakże nie uzasadnia odebrania im przymiotu użyteczności publicznej (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt II OSK 989/07 – Lex nr 519007).
Na marginesie można zauważyć, że ten kierunek wykładni został uwzględniony przez ustawodawcę, który ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675) zmienił brzmienie art. 2 pkt 5 u.p. i z.p. Obecnie przepis ten stanowi, że gdy jest mowa o "inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 i Nr 106, poz. 675)".
Za nieusprawiedliwioną należy uznać grupę zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną sprowadzających się do nieprawidłowego ustalenie kręgu stron toczącego się postępowania administracyjnego. W postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, przymiot strony niewątpliwie posiadają inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego. Także inne osoby, które wykażą, że postępowanie dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku uzyskują przymiot strony. Mogą to być nie tylko osoby dysponujące tytułem rzeczowym do nieruchomości graniczących bezpośrednio z terenem inwestycji, ale również nieruchomości położonych nieco dalej, o ile projektowane przedsięwzięcie może oddziaływać w sposób niekorzystny na ich teren. Osoby te uprawnione są do wykazywania w okolicznościach konkretnej sprawy wystąpienia przesłanek z art. 28 K.p.a. z wszystkimi tego konsekwencjami. Jednakże ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera szczegółową regulację dotyczącą sposobu zawiadamiania stron o czynnościach procesowych organów administracji. Zgodnie z art. 53 ust. 1 u.p. i z.p. o wszczęciu postępowania oraz wydanych w jego trakcie postanowień i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Jedynie inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie . W rozpoznawanej sprawie, na co trafnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, organ pierwszej instancji zadośćuczynił temu wymogowi, umieszczając stosowne informacje na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Ś., w prasie lokalnej, a także w bezpośredniej bliskości nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną Stowarzyszenia w toczącym się postępowaniu w żaden sposób nie ograniczono uprawnień osób będących, czy też mogących być stroną tego postępowania, skoro nie wykazano, aby osoby te pozbawione zostały możliwości czynnego udziału w postępowaniu, w tym zgłaszania uwag, czy wreszcie kwestionowania wydanych przez organy administracji rozstrzygnięć. Poza tym należy mieć na uwadze, że sam fakt, iż określona osoba nie brała udziału w postępowaniu jako strona nie uzasadnia z tego powodu uchylenia przez wojewódzki sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Jak trafnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/09 - Lex nr 509705 i z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1278/08 - http\ orzeczenia.nsa.gov.pl) na przesłankę wznowieniową niebrania udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) może powoływać się wyłącznie strona, która bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu, nie zaś inne podmioty.
W tym kontekście za niezasadny należy uznać zarzut art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wyznaczający krąg osób będących stroną postępowania o pozwolenie na budowę. Pomijając już kwestię, że przepisu tego nie stosował Sąd pierwszej instancji, stąd nie mógł się dopuścić jego naruszenia w tej postaci, zauważyć przyjdzie, że takie postępowanie ma charakter odrębny od postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż w istocie jest kolejnym stadium procesu inwestycyjnego, prowadzonym przez organy administracji architektoniczno – budowlanej w oparciu o inne, aniżeli ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisy. W konsekwencji pozbawiony usprawiedliwionych racji jest także zarzut naruszenia art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, skoro w świetle tego, co zostało wyżej powiedziane, unormowanie wynikające z treści tego przepisu nie może stanowić podstawy jakichkolwiek ustaleń ani też rozstrzygnięć w postępowaniu w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p. i z.p., gdyż realizacja uprawnienia określonej osoby do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób może być dokonywana wyłącznie przez te osoby, nie zaś przez osoby trzecie. Nie sposób także podzielić zarzutu o naruszeniu art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p. i z.p. w tym znaczeniu, że stacja bazowa telefonii komórkowej z założenia godzi w interes publiczny ze względu na brak akceptacji dla niej społeczności lokalnej. Skoro, zgodnie z tym co już rozważono, tego rodzaju inwestycja stanowi ustawowo określony cel publiczny, to nie do obrony byłby pogląd, że przy braku kolizji z przepisami szczególnymi nie można ustalić w drodze decyzji lokalizacji takiej inwestycji. Przesądza zresztą o tym jednoznacznie brzmienie art. 56 u.p. i z.p.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również wyrażonego w skardze kasacyjnej zapatrywania w kwestii naruszenia prawa przez niewłaściwe zastosowanie art. 8 pkt 1 Dyrektywy 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchyleniu dyrektywy Rady 90/313/EWG. W ocenie kasatora naruszenie wymienionego przepisu przejawiać się ma w nienależytym informowaniu o istotnych dla przedmiotu postępowania danych dotyczących jakości informacji o środowisku. Argumentacja ta zasadza się na próbie podważenia prawidłowości przyjętej w tym zakresie regulacji ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), ściślej zaś niepełnej transpozycji do polskiego systemu prawa tego aktu prawa unijnego. Tak skonstruowany zarzut nie może być uznany za skuteczny. W szczególności zauważyć przyjdzie, że nie można czynić pod adresem organów prowadzących postępowanie, a także Sądu dokonującego kontroli legalności zaskarżonej decyzji, zarzutu nieprzeprowadzenia analizy sytuacji ekonomicznej inwestora, możliwości innego ulokowania stacji bazowej, czy wreszcie porównania planowanej inwestycji z innymi, już istniejącymi. Żaden powszechnie obowiązujący przepis nie nakłada na organy administracji takich powinności, takiego obowiązku po stronie organu prowadzącego postępowanie nie można również dostrzec w regulacji zawartej w art. 8 pkt 1 omawianej dyrektywy. Brak zaś jest podstaw do przyjęcia, by skarżącemu Stowarzyszeniu w toku postępowania odmówiono żądanych informacji o środowisku, a informacjom jakie Stowarzyszenie uzyskało trudno zaś zarzucić brak aktualności, dokładności i porównywalności. Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje również podstaw do tego, by przedstawić Trybunału Sprawiedliwości pytanie prawne co do zgodności obowiązującej regulacji krajowej z treścią przywołanej wyżej dyrektywy. Stosownie bowiem do treści art. 234 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską Trybunał Sprawiedliwości jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym o wykładni Traktatu, ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje Wspólnoty i EBC, wykładni statutów organów utworzonych aktem Rady, gdy te statuty to przewidują. Nie zachodzą zaś warunki do przyjęcia założenia, że akt ten został niewłaściwie lub w sposób niepełny implementowany do krajowego porządku prawnego.
Nie do odparcia okazały się natomiast zarzuty wnoszącego skargę kasacyjną, realizowane w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania, mianowicie naruszenia art. 151 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z przytoczonymi w tej skardze przepisami procedury administracyjnej.
W rozpoznawanej sprawie zarówno na etapie postępowania administracyjnego (przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji, w odwołaniu od tej decyzji), jak i postępowania przed Sądem pierwszej instancji skarżące Stowarzyszenie wielokrotnie zwracało uwagę, że istnieją uzasadnione wątpliwości odnośnie poprawności i rzetelności opracowania, dołączonej do wniosku, kwalifikacji przedsięwzięcia jako nie będącego przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Stowarzyszenie podważało nie tylko konkluzję tego dokumentu, opracowanego na zlecenie inwestora przez M. C., ale przede wszystkim przesłanki, na podstawie których postawiono wniosek o niezakwalifikowaniu zamierzenia inwestycyjnego do tego rodzaju przedsięwzięć, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), które to przepisy należało stosować w dacie orzekania przez organy z mocy art. 173 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Trafnie zarzuca autor skargi kasacyjnej, że organy obydwu instancji bezkrytycznie oparły się na tym dokumencie przedstawionym przez inwestora, niebędącym dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a. Dokument ten, jak każdy inny dowód w sprawie, podlegał swobodnej ocenie, włącznie z możliwością przeprowadzenia dowodu przeciwko jego treści. Skoro ustawodawca dopuszcza przeprowadzenie takiego dowodu w stosunku do dokumentów urzędowych – art. 84 § 3 K.p.a., to tym bardziej istnieje możliwość skorzystania ze środków dowodowych wobec dokumentów prywatnych. Umknęło Sądowi pierwszej instancji, że w sytuacji sformułowania tego rodzaju zarzutów przez stronę postępowania w stosunku do jednego z dowodów w sprawie, rzeczą organów w omawianej materii było przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, nie wykluczając dowodu z opinii biegłego (art. 75 § 1 w związku z art. 84 § 1 K.p.a.), czy też przeprowadzenia rozprawy (art. 89 § 2 K.p.a.). Należało mieć w polu widzenia, że art. 77 § 1 K.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z przepisu art. 78 § 1 K.p.a. wyraźnie zaś wynika, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.
Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, samo ogólne stwierdzenie, że argumentacja Stowarzyszenia jest nieprzekonującą nie jest wystarczające, zwłaszcza, że na poparcie swojego stanowiska strona przywołała szereg materiałów zawierających dane wymagające wiedzy specjalnej do ich prawidłowej weryfikacji. Nie chodziło przy tym o podważanie zasadności unormowania wynikającego z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.
Umknęło Sądowi, że organy prowadzące postępowanie nie dostrzegły potrzeby wyjaśnienia spornej kwestii, jak również nie podały żadnych racjonalnych powodów, dla których nieprzekonująca okazała się dla nich argumentacja strony skarżącej w tym względzie. Dopiero poczynienie stanowczych ustaleń w tym zakresie, a w szczególności wykazanie prawidłowości i rzetelności kwalifikacji dokonanej przez inwestora, otwierało drogę do stwierdzenia, że projektowane przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Tymczasem ta kwestia na etapie postępowania administracyjnego nie została przesądzona, a bezkrytyczne przyjęcie argumentacji tylko jednej strony stanowi istotne naruszenie wymienionych przepisów procedury administracyjnej. Usprawiedliwiony jest więc wniosek, że od poczynienia wyczerpujących ustaleń w tym zakresie uzależniony był dalszy kierunek postępowania. Gdyby bowiem zarzuty Stowarzyszenia okazały się trafne, a prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe potwierdziło ich zasadność, wówczas wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego uzależnione było od uprzedniego przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a nawet uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji (art. 71 ust. 2 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko). Prowadzi to do konstatacji, że powyższe uchybienie przepisom postępowania, jakiego dopuścił się Sąd pierwszej instancji, mogło mieć wpływ i to istotny na końcowy wynik sprawy.
W nawiązaniu do powyższych uwag trzeba również uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 74 ust.1 Konstytucji RP. Niewątpliwie bowiem niewyjaśnienie, czy planowana inwestycja może zaliczać się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko niesie za sobą ryzyko dopuszczenia do powstania urządzenia, którego funkcjonowanie spowoduje niekorzystne dla zdrowia i życia ludzkiego warunki. W tym właśnie aspekcie, prezentowana w toku postępowania administracyjnego postawa organów oraz brak skutecznej reakcji Sądu pierwszej instancji, mogą być uznane za naruszenie przywołanego przepisu Konstytucji.
Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego, które sprowadzają się do kosztów zastępstwa procesowego, rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.