II OSK 1722/24

II OSK 1722/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Mirosław Gdesz /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
II SA/Ol 1028/23 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2024-04-25
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Oddalono wniosek o zasądzenie kosztów
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 840
art. 3 pkt 4, art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 22 ust. 2
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami  (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 1028/23 w sprawie ze skargi E.D. na czynność Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 7 września 2023 r. nr IZAR.5135.15.2023.jc w przedmiocie włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej zabytku archeologicznego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 25 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 1028/23 oddalił skargę E.D. (dalej skarżąca) na czynność materialnotechniczną Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 7 września 2023 r. nr IZAR.5135.15.2023.jc w przedmiocie włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków nowej karty ewidencyjnej zabytku archeologicznego lądowego – stanowiska archeologicznego zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej działki o nr ewid. [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...], położonej w obrębie N., w miejscowości K., gmina B.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona czynność włączenia karty ewidencyjnej do wojewódzkiej ewidencji zabytków ma charakter materialnotechniczny i nie przybiera formy decyzji administracyjnej. Podstawę jej dokonania stanowi art. 22 ust. 2 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840 ze zm., dalej uozoz). Podkreślono, że choć postępowanie w tym zakresie ma charakter uproszczony i nie stosuje się do niego wprost przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to działanie organu nie może być arbitralne. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie czynność organu nie nosiła znamion dowolności. Została ona oparta na badaniach powierzchniowych z 1984 r. oraz badaniach archeologicznych przeprowadzonych w 2022 r. na sąsiedniej nieruchomości, które potwierdziły istnienie nawarstwień kulturowych. Sąd I instancji uznał, że upływ czasu od pierwotnego odkrycia nie pozbawia stanowiska archeologicznego jego wartości zabytkowej. Dodatkowo wskazano, że nieruchomość skarżącej objęta jest strefą ochrony konserwatorskiej na mocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia prawa własności skarżącej w stopniu nieproporcjonalnym, uznając działanie organu za zgodne z prawem.
2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) naruszenie prawa materialnego:
a) art. 3 pkt 4 i art. 6 ust. 1 pkt 3 uozoz poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, za organem, że wskazane w zawiadomieniu "stanowisko archeologiczne" stanowi zabytek archeologiczny w rozumieniu przepisów ww. ustawy, a tym samym podlega ochronie i opiece jako zabytek archeologiczny;
b) § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021 r. poz. 56, dalej rozporządzenie) polegające na dalece arbitralnym uznaniu, że na nieruchomości obejmującej wskazane w zawiadomieniu działki znajduje się cokolwiek, co posiada wartość zabytkową;
c) naruszenie art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez ich niezastosowanie;
2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie:
a) art. 151 i art. 146 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej Ppsa), poprzez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie w sytuacji, gdy Sąd nie wyjaśnił istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w tym sprzeczności pomiędzy znajdującymi się w aktach sprawy dokumentami, w tym także, w przypadku uznania istnienia zabytku, co do objęcia wpisem do ewidencji całej nieruchomości, co pozostaje w sprzeczności z treścią samej zaskarżonej czynności i jej pkt 6 co do powierzchni stanowiska;
b) art. 106 § 3 Ppsa poprzez niewyjaśnienie istotnych wątpliwości co do treści zaskarżonej czynności organu, które to niewyjaśnienie znalazło odzwierciedlenie w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku;
c) art. 7 i 7a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej Kpa), który winien mieć zastosowanie w tym uproszczonym postępowaniu per analogiam.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie, że zaskarżona materialnotechniczna czynność jest bezskuteczna.
3. W piśmie z 2 sierpnia 2024 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
4.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
4.2. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a organ po doręczeniu mu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądał jej przeprowadzenia.
4.3. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest ocena legalności czynności Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków polegającej na włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków nowej karty ewidencyjnej stanowiska archeologicznego, zlokalizowanego m.in. na nieruchomości skarżącej. Skarżąca kwestionuje tę czynność, podnosząc przede wszystkim, że po upływie blisko 40 lat od pierwotnych odkryć i przy braku dalszych badań bezpośrednio na jej gruncie, obiekt ten utracił wartość zabytkową, a działanie organu miało charakter arbitralny i naruszało jej prawo własności.
4.4. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 3 pkt 4 i art. 6 ust. 1 pkt 3 uozoz. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma prawidłowe zdefiniowanie pojęcia "zabytku archeologicznego" oraz wartości, które decydują o objęciu go ochroną. Zgodnie z definicją ustawową, jest to pozostałość egzystencji i działalności człowieka, złożona z nawarstwień kulturowych i znajdujących się w nich wytworów. Sama obecność nawarstwień kulturowych, potwierdzona badaniami archeologicznymi, stanowi o wartości historycznej i naukowej obiektu. Wartość ta nie jest uzależniona od spektakularnego charakteru znalezisk, lecz od faktu, że stanowi ona materialne świadectwo minionej epoki i źródło wiedzy o przeszłości. Organ konserwatorski, opierając się na opinii specjalistów (archeologów), którzy na podstawie badań z 2022 r. na działce sąsiedniej stwierdzili kontynuację nawarstwień kulturowych z okresu wędrówek ludów i średniowiecza, miał uzasadnione podstawy do uznania, że całe stanowisko, obejmujące również działki skarżącej, zachowało walory zabytkowe. Zasadnicze znaczenie dla zdefiniowania relacji między stanem zachowania a wartością zabytkową ma ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, że ochrona zabytków, w tym archeologicznych, jest niezależna od ich stanu zachowania, a upływ czasu sam w sobie nie powoduje utraty wartości zabytkowych (por. wyroki NSA z 25 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 1157/10; z 7 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 896/16).
4.5. Nie można również zgodzić się z zarzutem naruszenia § 14 ust. 1 rozporządzenia. Przepis ten ma charakter techniczny i nie stanowi samodzielnej podstawy do kwestionowania merytorycznej oceny organu co do istnienia wartości zabytkowych. Sąd I instancji słusznie uznał, że działanie organu nie było arbitralne, gdyż opierało się na konkretnych ustaleniach wynikających z badań archeologicznych oraz dokumentacji.
4.6. Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Ochrona dziedzictwa narodowego jest wartością konstytucyjną (art. 5 i art. 6 Konstytucji RP), a ograniczenia prawa własności w celu jej realizacji są dopuszczalne, o ile nie naruszają istoty tego prawa i są proporcjonalne. Włączenie do ewidencji zabytków, będące formą wstępnej ochrony, jest ograniczeniem, które w świetle wartości chronionego dobra nie może być uznane za nieproporcjonalne.
4.7. Niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie następuje w trybie sformalizowanego postępowania administracyjnego, uregulowanego w Kpa. Jest to czynność materialnotechniczna, do której nie stosuje się wprost przepisów Kpa o postępowaniu dowodowym czy udziale stron (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2254/21). Z tego względu zarzut naruszenia art. 7 i art. 7a Kpa jest bezzasadny. Nie oznacza to jednak, że działanie organu może być dowolne. Sąd I instancji prawidłowo skontrolował tę czynność dochodząc do wniosku, że organ oparł się na zgromadzonym materiale i wykazał istnienie przesłanek do objęcia stanowiska ochroną. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 151 i art. 146 § 1 Ppsa.
4.8. Nie doszło także w niniejszej sprawie do naruszenia art. 106 § 3 Ppsa. Zgodnie z tym przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zaakcentowania wymaga, że istota uzupełniającego postępowania dowodowego polega na jego przeprowadzeniu w sytuacji, gdy brak dowodu z dokumentu uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ. W niniejszej sprawie materiał dowodowy zgromadzony przez organ był wystarczający do oceny legalności zaskarżonej czynności, a spór koncentrował się na prawnej ocenie tego materiału, a nie na ustaleniach faktycznych.
4.9. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.
4.10. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji. Wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego zamieszczony w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie podlegał zaś uwzględnieniu, ponieważ odpowiedź na skargę kasacyjną została złożona po upływie terminu określonego w art. 179 Ppsa.