II OSK 1722/23

II OSK 1722/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-08-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Broda
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Gl 1212/22 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2023-02-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 59 ust. 1 oraz art. 59 ust. 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Dnia 22 sierpnia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.S. i B.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1212/22 w sprawie ze skargi R.S. i B.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 13 czerwca 2022 r. nr SKO.UL/41.7/188/2022/7217/AMak w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek K.L. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w całości.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 9 lutego 2023 r., II SA/Gl 1212/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gliwicach oddalił skargę R.S., B.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach ("SKO" lub "Kolegium") z 13 czerwca 2022 r. nr SKO.UL/41.7/188/2022/7217/AMak, w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
2.1. Jak wynika z ustaleń sądu pierwszej instancji, pismem z 22 października 2018 r. Burmistrz [...] poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego i przeprowadzeniu oględzin działki nr [...] przy ul. [...] w [...], bowiem z informacji osób mieszkających w jej pobliżu wynikać ma, że na tej działce posadowiono hale namiotowe, w celu prowadzenia działalności wykraczającej poza zakres dopuszczalny w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
2.2. Wyrokując w sprawie II SA/Gl 1212/22 kolejno wskazano, że decyzją z 27 marca 2019 r. Burmistrz [...] ("organ I instancji") uznał, że dokonana zmiana zagospodarowania terenu przedmiotowej działki polega na prowadzeniu działalności gospodarczej w postaci hurtowni alkoholu, innych napojów oraz artykułów spożywczych, środków czystości, co nie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej [...] Nr XXV/345/2004 z 31 sierpnia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Śl. Nr 99, poz. 2811, dalej MPZP 2004), który określa ten teren w § 11 jako: 66MNU - tereny mieszkaniowo-usługowe (brutto) o niskiej intensywności zabudowy K22D - przeznaczenie terenu - projektowana ulica dojazdowa. W związku z tym ustaleniem organ I instancji nakazał właścicielom działki – R.S. i B.S., przywrócenie poprzedniego sposobu jej zagospodarowania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ gminy podał, że teren przedmiotowej działki jest utwardzony i są tam gromadzone transportery na wysokość ok. 9 m. Magazynowane są tam również beczki typu keg, palety oraz butle z gazem. Z tyłu działki, na granicy z posesją K.L., widać zza siatki ogrodzeniowej posadowiony drewniany płot, co wskazuje na podniesienie rzędnej terenu poprzez jego nasypanie pod namiot pełniący funkcje magazynu, za którym parkują samochody.
2.3. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że SKO kasacyjną decyzją z 11 października 2019 r. uchyliło powyższą decyzję organu gminy i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, celem precyzyjnego wskazania na czym ma polegać doprowadzenie przedmiotowej działki do stanu zgodnego z planem miejscowym.
2.4. R.S. i B.S. wnieśli sprzeciw od powyższej decyzji podnosząc, że organ I instancji nie ma kompetencji nakazać przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania nieruchomości w sytuacji, gdy na danym terenie obowiązuje plan miejscowy, a działalność gospodarcza była prowadzona przed jego uchwaleniem.
2.5. WSA w Gliwicach wyrokiem z 10 stycznia 2020 r., II SA/Gl 1528/19, oddalił powyższy sprzeciw. Również wniesiona przez R. i B. S. skarga kasacyjna od powyższego wyroku sądu wojewódzkiego została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 października 2020 r., II OSK 2478/20.
2.6. W dalszej kolejności organ I instancji 19 października 2020 r. przeprowadził oględziny przedmiotowej działki, z których został sporządzony protokół oraz dokumentacja fotograficzna, przeprowadzono dowód z przesłuchania strony, oraz dowód z przesłuchania świadków. W dalszej kolejności organ I instancji poinformował o zebraniu materiału dowodowego i o prawach stron.
Pismem z 31 maja 2021 r. K.L. (uczestnik postępowania), wystąpiła o przeprowadzenie dowodu z przedłożonych wydruków ortofotomapy z 1996 r. i 2003 r., na okoliczność wykazania, że we wskazanym okresie na terenie działki nie znajdowały się obiekty, ani inne urządzenia związane z prowadzoną działalnością gospodarczą. Dodatkowo wnioskowała o całkowite zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej na przedmiotowej działce oraz zobowiązanie R.S. i B.S. do przedłożenia dokumentacji potwierdzającej prowadzenie działalności gospodarczej za okres od 2014 r. (pisma z 7 lipca i 19 października 2021 r.). W dniu 15 grudnia 2021 r. miały miejsce kolejne oględziny przedmiotowej nieruchomości, z których został sporządzony protokół. Zawiadomieniem organ I instancji poinformował strony o zebraniu materiału dowodowego oraz o ich prawach.
2.7. Dalej w wyroku II SA/Gl 1212/22 przywołano, że decyzją z 14 marca 2022 r., nr BGG.6731.2322.4.2018/27.2022.BH, organ I instancji uznał, że dokonana zmiana sposobu zagospodarowania działki nr [...] położonej w [...], przy ul. [...] była i jest sprzeczna z poprzednio i obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego nakazano jej właścicielom przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu, poprzez usunięcie składowanych tam palet, kegów, transporterów i wszelkich innych przedmiotów.
2.8. R.S. i B.S. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania bądź też uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
2.9. Jak wynika z dalszych ustaleń sądu pierwszej instancji, SKO powołaną na wstępie decyzją z 13 czerwca 2022 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm., K.p.a.), art. 59 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022, poz. 503, Upzp) i art. 1, art. 2, art. 17, art. 18 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. 2018, poz. 570 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swej decyzji Kolegium podkreśliło, że przeznaczenie działki nr [...] określał pierwotnie MPZP 2004. Przedmiotowa działka znajdowała się na terenach o symbolu planu: 66MNU - tereny mieszkaniowo - usługowe (brutto) o niskiej intensywności zabudowy oraz K22D - ulica dojazdowa. Na terenach o symbolu MNU przewidziane było następujące przeznaczenie podstawowe: adaptowana i projektowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o niskiej intensywności wraz z podstawowymi usługami bytowymi: drobne obiekty handlu, gastronomii i nieuciążliwego rzemiosła oraz inne nieuciążliwe rodzaje działalności gospodarczej nie zaliczane do działalności wytwórczej lub magazynowej. Jednocześnie plan dopuszczał prowadzenie działalności gospodarczej innej niż wymieniono w użytkowaniu podstawowym, jeżeli stanowi ona kontynuację wcześniej prowadzonej działalności gospodarczej, oraz działalność prowadzona jest w sposób, umożliwiający zamknięcie uciążliwości z nią związanych w granicach inwestowanych działek (§ 11 uchwały). Obecnie, przeznaczenie działki reguluje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu miasta [...], wprowadzony uchwałą Rady Miejskiej [...] nr XLII/393/2021 z 25 maja 2021 r. (MPZP 2021). Działka znajduje się na terenach o symbolu planu: 24MNU oraz 17 KDW. Na terenach o symbolu MNU przewidziane jest przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca. Jednocześnie plan dopuszcza zabudowę usługową usług handlu, budynki gospodarcze i garaże, ogrody przydomowe, dojazdy, dojścia i parkingi naziemne, stanowiska postojowe, rowerowe, ścieżki, drogi, trasy, zieleń, infrastruktura techniczna, budowle inżynierskie związane z zagospodarowaniem i urządzeniem terenu, obiekty architektury, elementy wyposażenia miejskiego. Dopuszcza też realizację usług handlu wyłącznie w budynku z zakresu przeznaczenia podstawowego (por. § 16 cyt. uchwały). Z materiałów zgromadzonych przez organ I instancji jednoznacznie wynika, że sposób zagospodarowania działki nr [...] był sprzeczny z podstawowym przeznaczeniem wskazanym w MPZP 2004 oraz jest sprzeczny z podstawowym przeznaczeniem wskazanym w MPZP 2021. Obszerna dokumentacja zdjęciowa znajdująca się w aktach sprawy potwierdza, że przedmiotowy teren jest utwardzony, składowane są na nim transportery z napojami, beczki typu keg i palety z towarem. MPZP 2004 dopuszczał co prawda nawet tego rodzaju wykorzystanie działki, o ile stanowiło ono kontynuację wcześniej prowadzonej działalności gospodarczej oraz działalność prowadzona była w sposób umożliwiający zamknięcie uciążliwości z nią związanych, w granicach inwestowanych działek. W ocenie SKO, przywołany w treści odwołania art. 35 Upzp ma zastosowanie do poszczególnych działek, ponadto zakłada, że przed wejściem w życie planu miejscowego działka była zagospodarowana w określony sposób. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy (np. zdjęcia z Google Earth k. 26) wynika, że jeszcze w 2014 r. działka ta nie była wykorzystywana do prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na handlu hurtowym, lecz stanowiła teren zielony. Fakt ten został potwierdzony przez uczestnika postępowania. Wnoszący odwołanie nie zanegowali skutecznie tego ustalenia, wskazując wyłącznie na długotrwałe prowadzenie działalności gospodarczej, bez podania poprzedniego sposobu jej zagospodarowania, względnie innej daty rozpoczęcia składowania na tej działce towarów. Również aktualny sposób użytkowania działki jest sprzeczny z podstawowym i dopuszczalnym przeznaczeniem wskazanym w MPZP 2021. Z analizy akt sprawy wynikać miało, że zmiana przeznaczenia terenu działki rozpoczęła się w 2015 r., co potwierdzają dowody zgromadzone w aktach sprawy (w tym wydruki z ortofotomapy). Zatem przeznaczenie terenu wynikające z poprzednio obowiązującego planu miejscowego, jak i obecnie obowiązującego planu miejscowego organ odwoławczy ocenił jako sprzeczne z dokonaną zmianą zagospodarowania terenu. Wbrew zarzutom podniesionym w odwołaniu w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 35 Upzp, ponieważ dotyczy sytuacji, w których plan miejscowy zmieniał przeznaczenia terenów w taki sposób, że uniemożliwiał ich wykorzystywanie w sposób dotychczasowy.
3.1. W skardze na powyższą decyzję SKO R.S. i B.S. podnieśli, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 19 i art. 20 K.p.a. w zw. z art. 35 i art. 59 Upzp oraz prawa procesowego, zwłaszcza art. 7-8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z rozporządzeniem w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD). Zdaniem skarżących, działalność prowadzona na działce w celach hurtowej sprzedaży napojów i artykułów spożywczych nie stanowi działalności magazynowej, dlatego organ I instancji nie ma kompetencji, by nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu jej użytkowania. Taka sama działalność gospodarcza jest prowadzona od roku 1993 i nie narusza "zapisów" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sama treść art. 59 Upzp – zdaniem skarżących – stanowi wyraźnie, że upoważnienie prezydenta, burmistrza lub wójta aktualizuje się dopiero w przypadku, gdy dla danej działki brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w przedmiotowej sprawie nigdy nie miało i nie ma miejsca. Z tego powodu skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i wstrzymania jej wykonania oraz zasądzenia kosztów postępowania.
3.2. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.
4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gliwicach skargę oddalił.
4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ I instancji oraz SKO wykonały wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2020 r. II OSK 2478/20, który dotyczył przedmiotowej działki nr [...], położonej w [...]. Sąd ten nie podzielił wyrażonego w skardze stanowiska, zgodnie z którym organ I instancji nie jest organem właściwym do wydania decyzji w trybie art. 59 ust. 3 Upzp w stosunku do należącej do skarżących działki, objętej ustaleniami MPZP 2004. Literalne brzmienie powyższego przepisu wskazuje, że uprawnienie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta do wydania, w drodze decyzji, nakazów wymienionych w punktach 1 i 2 ust. 3 art. 59 Upzp odnosi się tylko do samowolnej zmiany zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę w przypadku braku planu miejscowego. Sąd wojewódzki zwrócił uwagę, że w orzecznictwie akcentuje się jednak, że dla ustalenia treści normy prawnej wypływającej z przepisu art. 59 ust. 3 Upzp koniecznym jest zastosowanie innych metod wykładni, głównie na płaszczyźnie celowościowej i systemowej.
4.3. Zdaniem WSA w Gliwicach organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo zrealizowały wyżej opisane obowiązki w zakresie postępowania wyjaśniającego, zapewniając wszystkim stronom prawo czynnego udziału w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją. Z ustalonych w sprawie okoliczności wynikało zdaniem tegoż sądu, że skarżący jako właściciele przedmiotowej działki dokonali sprzecznej z planem miejscowym zmiany zagospodarowania terenu, podwyższyli teren i zagospodarowali w taki sposób, którego wcześniej w takim kształcie nie było. W ocenie sądu wojewódzkiego nie ulegało wątpliwości, że dokonane prace szeroko opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie były tymczasowe, gdyż miały miejsce w roku 2015 i stanowiły zmianę zagospodarowania terenu, w rozumieniu art. 59 ust. 2 i 3 Upzp.
5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący – reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając go w całości.
5.2. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2023, poz. 259; Ppsa), zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się:
1) naruszenie prawa materialnego, tj.:
A. art. 59 ust. 1 oraz art. 59 ust. 3 Upzp poprzez zaakceptowanie wydania decyzji administracyjnej w sytuacji braku właściwości rzeczowej organu do jej wydania, podczas gdy dla działki o nr. [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zaś w takim przypadku Burmistrz [...] nie jest organem właściwym do wydania decyzji, a Starosta Mikołowski;
B. art. 35 Upzp poprzez zaakceptowanie wydania decyzji administracyjnej i mylne uznanie, że przepis ten nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie;
C. art. 59 ust. 1 Upzp poprzez zaakceptowanie wydania decyzji administracyjnej w sytuacji mylnego uznania za teren określony w art. 59 ust. 1 jedynie jednej działki, podczas gdy działki sąsiadujące należące do R.S. i B.S. od zawsze stanowią jeden teren inwestycyjny, na którym od lat 90-tych XX wieku prowadzona jest tożsama działalność gospodarcza i winny być traktowane jako całość przy ocenie kwestii kontynuacji działalności gospodarczej na danej inwestycji;
D. art. 19 i 20 K.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 oraz art. 59 ust. 3 Upzp poprzez zaakceptowanie wydania decyzji administracyjnej przez organ I instancji w sytuacji braku właściwości rzeczowej organu do jej wydania, podczas gdy dla działki o nr. [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zaś w takim przypadku Burmistrz [...] nie jest organem właściwym do wydania decyzji i taka decyzja jest już z tego powodu nieważna;
E. rozporządzenia Rady Ministrów z 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) poprzez zaakceptowanie wydania decyzji administracyjnej i mylne uznanie, iż działalność prowadzona na działce [...] stanowi działalność magazynową, w sytuacji gdy działalność taka musiałaby być prowadzona tylko i wyłącznie w celu odpłatnego magazynowania, a nie w celach dalszej sprzedaży, co nie ma miejsca na przedmiotowej działce, a ponadto działalność ta musiałaby polegać zgodnie z podklasą 52.10 B — Magazynowanie i przechowywanie pozostałych towarów, na magazynowaniu i przechowywaniu wszystkich rodzajów towarów (z wyłączeniem paliw gazowych): w silosach zbożowych, magazynach towarowych ogólnego przeznaczenia, chłodniach składowych, zbiornikach magazynowych itp., magazynowanie towarów w strefach wolnocłowych, zamrażanie towarów, co nie miało miejsca, zwłaszcza, iż tego rodzaju działalność w tej podklasie nie obejmuje działalności parkingów samochodowych, sklasyfikowanej w 52.21.Z, wynajmu i zarządzania magazynami własnymi lub dzierżawionymi, sklasyfikowanych w 68.20.Z, wynajmu wolnej przestrzeni, sklasyfikowanego w 68.20.Z., tym samym działalność ta nie mogła zostać w świetle przepisów prawa uznana za działalność magazynową,
2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
A. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w zw. art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. przejawiające się w tym, że sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu II instancji pomimo, iż akceptowała decyzję wydaną przez niewłaściwy organ;
B. art. 141 § 4 Ppsa poprzez faktyczny brak uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a jedynie powołanie się w tym względzie na wyroki innego składu sędziowskiego, a w konsekwencji niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia;
C. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt pkt 1 i pkt 2 Ppsa przejawiające się w tym, że sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu II instancji pomimo, iż akceptowała decyzję wydaną z naruszeniem przepisów:
i. art. 7 K.p.a. pomimo nieprzeprowadzenia dowodów mających na celu ustalenie, m.in. czy utwardzenie oraz ogrodzenie terenu nastąpiło w oparciu o zgłoszenie do właściwego organu, a więc czy zostało dokonane zgodnie z prawem;
ii. art. 80 K.p.a. pomimo, iż ocena dokonana przez organy obu instancji wykraczała poza granice swobodnej oceny dowodów, jak również nie odnosiła się do całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i opierała się o materiał dowodowy zgromadzony w sposób wadliwy poprzez błędne zaakceptowanie:
- mylnego uznania, że odwołujący prowadzą na działce [...] działalność magazynową w sytuacji, gdy z CEiDG, jak również oświadczeń stron wynika, iż jest to działalność kontynuowana od 1993 r. i polega głównie na sprzedaży napojów, zaś nigdy nie prowadziły strony najmu powierzchni magazynowych dla obcych podmiotów, zaś wykorzystywana przestrzeń służy tylko i wyłącznie ich potrzebom,
- niewskazania w treści decyzji organów obu instancji precyzyjnie, na jakiej podstawie działalność R.S. uznano za działalność magazynową, składową (skoro nawet nie ma takiej działalności wskazanej w przedmiocie swojej działalności),
- mylnego uznania, iż do działalności handlowej niepotrzebne jest posiadanie i przechowywanie towarów w miejscu prowadzenia handlu,
- mylnego uznania, iż działalność handlowa R.S. i B.S. stanowi hurtownię (co zresztą nie jest wprost wyłączone z obecnie brzmiącego planu zagospodarowania przestrzennego),
- mylnego uznania, iż prowadzenie działalności na działce nr [...] rozpoczęło się z momentem posadowienia na niej namiotu w 2015 r. oraz przejęcia prawa własności tej działki, w sytuacji gdy działalność ta była prowadzona na tej działce od 1993 r. gdyż parkowały na niej samochody wykorzystywane przy prowadzonej działalności oraz składowano kontenery, kegi, a działka była wykorzystywana w oparciu o ustną umowę z poprzednimi właścicielami, którzy są blisko spokrewnieni ze skarżącymi,
- mylnego uznania, iż rozszerzenie działalności gospodarczej na inne działki sąsiednie nie stanowi jej kontynuowania w rozumieniu zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skoro nawet sama K.L. oraz organy twierdzą, iż nie była to nowo założona działalność gospodarcza oraz, iż działalność ta jest przez te same osoby prowadzona od 1993 r., zwłaszcza, iż "zapisy" planu zagospodarowania przestrzennego miały właśnie taki cel, aby nie ograniczać dotychczasowych przedsiębiorców zapisami nowego planu, zaś mieszkańcy, którzy wybudowali domy i kupili działki na tym terenie już wtedy mogli spodziewać się, iż działalność taka w ich sąsiedztwie jest prowadzona,
- nie wzięcia pod uwagę zeznań R.S. oraz pozostałych świadków, którzy wskazali, iż działalność gospodarcza R.S. była prowadzona na przedmiotowej działce jeszcze przed wprowadzeniem planu zagospodarowania przestrzennego, na działce tej znajdowały się kegi, butle, palety oraz były parkowane samochody,
- nie wzięcia pod uwagę zeznań W.S., który miał de facto największą wiedzę w sprawie, szczegółowo wyjaśnił jakiego rodzaju działalność jest na tej działce prowadzona - sprzedaż detaliczna, nie jest prowadzona działalność magazynowa,
- nie wzięcia pod uwagę załączonych do akt postępowania wydruków z ortofotomapy sprzed 2015 r., które wyraźnie pokazują, iż w okresie przed uchwaleniem planu była na działce prowadzona tożsama działalność - widać parkowane samochody,
- błędnego ustalenia, że dopuszczenie prowadzenia działalności handlowej przez plan zagospodarowania przestrzennego wyłącza możliwość składowania i magazynowania na terenie działki towarów podlegających temu handlowi, podczas gdy prowadzenie działalności handlowej bez możliwości posiadania tych towarów w miejscu handlowania uniemożliwiłoby w ogóle prowadzenie takiej działalności, tym samym takie rozumienie tych zapisów prowadziłoby do absurdu,
- mylnego uznania, że działalność R. i B.S. przekracza granice handlu detalicznego bez wyraźnego wskazania podstaw takiego uznania,
- mylnego uznania (chociaż odwołujący kwestionują aby na działce była prowadzona sprzedaż hurtowa), że z działalności handlowej została wyłączona działalność hurtowa,
- mylnego uznania, że skoro na działce sąsiedniej dopuszczono możliwość handlu hurtowego to działalność handlowa jest pojęciem węższym, co jest sprzeczne z zasadami logiki mylnego uznania, iż utwardzenie terenu i jego ogrodzenie stanowiło zmianę zagospodarowania terenu pozostającą w gestii Burmistrza [...] podczas gdy zmiana ta została dokonana poprzez zgłoszenie właściwemu organowi, który nie wniósł sprzeciwu w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, mimo niedokonania ustaleń w tym przedmiocie;
iii. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz nie wyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes obywateli,
iv. art. 107 § 3 w zw. z art. 9 K.p.a. poprzez zaakceptowanie niewłaściwego uzasadnienia decyzji organu II instancji tj. w szczególności, nie odniesienie się do zeznań świadków wskazujących, iż na przedmiotowej działce jeszcze przed pierwszym uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego parkowane były samochody, składowane kegi i palety, co widać na dołączonych do akt sprawy ortofotomapach nadesłanych przez R.S. oraz wynika z zeznań świadków, nie odniesienie się w sposób wystarczający do zarzutu uznania przez organ I instancji działalności za magazynową i zarzutu naruszenia przepisów wprowadzających PKD, nie odniesienie się w sposób wystarczający do kwestii braku precyzyjności decyzji co do "wszelkich innych przedmiotów",
v. art. 8 K.p.a., poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa.
5.3. Stawiając powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wnoszą o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach. Nadto, wnoszą także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, wraz z kosztami uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
5.4. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że realizacja planów zagospodarowania przestrzennego stanowi zadanie administracji rządowej. Do tej kontroli ustawowo zostali powołani starostowie. W [...] te zadania pełni Starosta, a nie organ samorządowy, jakim jest Burmistrz Miasta [...]. WSA w Gliwicach w sposób sprzeczny z przepisami nie zauważył tego uchybienia co do właściwości organu.
5.5. Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną przede wszystkim organ II instancji, podobnie jak Burmistrz [...], błędnie nie zastosował art. 35 Upzp mylnie przyjmując, iż przepis ten nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie. Skarżący wykorzystywali przedmiotową działkę pod swoją działalność już od 1993 r. Co prawda nie zakupili jej od razu, jednakże już od 1993 r. parkowali na niej samochody wykorzystywane do działalności gospodarczej, składowali kontenery, pojemniki, towar, kegi. Z tego też względu skoro plan zmienił przeznaczenie tej działki, przepis ten winien mieć zastosowanie.
5.6. W odpowiedzi Kolegium na skargę kasacyjną skarżących wniesiono o oddalenie tej skargi w całości.
Kolegium zwraca uwagę, że z materiałów zgromadzonych przez organ I instancji jednoznacznie wynika, że sposób zagospodarowania działki nr [...] był sprzeczny z podstawowym przeznaczeniem wskazanym w MPZP 2004 oraz jest sprzeczny z podstawowym przeznaczeniem wskazanym w MPZP 2021.
5.7. W odpowiedzi uczestnika postępowania K.L., działający w jej imieniu pełnomocnik wnosi o: 1) oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz 2) zasądzenie na rzecz uczestnika kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W ocenie uczestnika postępowania rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku WSA, potwierdzające decyzje podjęte przez organy obu instancji jest prawidłowe. Zauważa, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się od 2018 r. Przypomina też, że decyzja organu I instancji już raz była przedmiotem kontroli instancyjnej, podczas której organ odwoławczy uchylił wydaną w sprawie decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W toku ponownego badania sprawy Burmistrz [...] uzupełnił postępowanie dowodowe. W toku przeprowadzonego postępowania zgromadzono w sprawie obszerny materiał dowodowy, który - w przekonaniu uczestnika postępowania - pozwolił na wydanie decyzji przy uwzględnieniu i wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i z poszanowaniem interesów wszystkich uczestników postępowania. Materiał ten podlegał z kolei ocenie sądu pierwszej instancji, którą to ocenę uznaje za prawidłową i uzasadnioną.
5.8. Skarżący kasacyjnie pismem z 5 czerwca 2023 r. zrzekli się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 Ppsa, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.
Zgodnie z treścią art. 174 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
6.2. Rozpoznając – na posiedzeniu niejawnym, wobec skutecznego zrzeczenia się rozprawy (art. 182 § 2 Ppsa) – wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
6.3. W pierwszej kolejności uznać wypadnie, że całkowicie chybione są zarzuty kasacyjne, że sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i z tej przyczyny przedstawił sprawę niezgodnie ze stanem faktycznym i z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Wynika to z tego, że sąd wojewódzki dokonał prawidłowej kontroli ustalonego w tej sprawie stanu faktycznego zgodnie z dyspozycją przepisów art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 Ppsa oraz art. 141 § 4 Ppsa oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 i 2 Ppsa.
Ponadto sąd I instancji także prawidłowo stwierdził, że dokonane przez właściwe organy obu instancji ustalenia faktyczne wynikają z zebranego w tej sprawie materiału dowodowego, a ich ocena w świetle zastosowanych przepisów jest prawidłowa. W szczególności właśnie organy wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a także prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a.), zaś decyzja organu II instancji odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Ponadto zgodnie z art. 141 § 4 Ppsa uzasadnienie orzeczenia sądu I instancji zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09, opubl.: ONSAiwsa 2010/3/39). Dlatego też chybiony jest również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez sąd I instancji z tych przyczyn przepisów art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 Ppsa w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., art. 107 § 3 w związku z art. 9 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a.
6.4. Nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa poprzez brak uzasadnienia zaskarżonego wyroku, mającego się jedynie powoływać w tym względzie na wyroki innego składu sędziowskiego, a w konsekwencji niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W przepisie tym ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną m. in. w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zasadniczo dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności gdy elementy wskazane w art. 141 § 4 Ppsa zostały pominięte lub zostały sformułowane w sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 18 września 2014 r., II GSK 1096/13, 27 listopada 2014 r., II GSK 584/13, 12 lutego 2015 r., II OSK 200/15, 3 marca 2015 r., II GSK 56/14, 11 marca 2015 r., II GSK 810/14, wszystkie powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA). Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że art. 141 § 4 Ppsa nie nakłada obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., FSK 2633/04, wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13, CBOSA). Jednakże w przypadku sporu pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego, co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, stanowisko sądu powinno zawierać odniesienia do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i przez stronę skarżącą oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie (por. np. przywołana wcześniej uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organ i z materiałem dowodowym sprawy. Tak przeprowadzona ocena stanu faktycznego sprawy pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu, a w dalszej perspektywie umożliwi dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 10 grudnia 2019 r., II GSK 1229/19, czy z 23 marca 2014 r., II GSK 36/13, CBOSA).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi określone w powołanym przepisie. Zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kompetencjami. Z wywodów sądu pierwszej instancji wynika, dlaczego, w jego ocenie zarzuty skarżących dotyczące zaskarżonej decyzji są niezasadne, podnosząc przy tym, że wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2020 r. II OSK 2478/20, które dotyczą przedmiotowej działki nr [...], położonej w [...], zostały prawidłowo wykonane przez organy orzekające w niniejszej sprawie.
Sąd pierwszej instancji w sposób dostateczny wyjaśnił zatem podstawy faktyczne i prawne swego wyroku. Okoliczność, że skarżący w skardze kasacyjnej nie zgadzają się ze stanowiskiem z sądem a quo co do oceny zaskarżonej decyzji, nie oznacza naruszenia wymogów uzasadnienia wyroku określonych w art. 141 § 4 Ppsa, a tym samym nie świadczy o naruszeniu tego przepisu. Uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., I OSK 487/08, LEX nr 544926). Również argumentacja skarżących kasacyjnie, że sąd oparł się na argumentacji zawartej w innych wyrokach nie stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 Ppsa. Odwołanie się do argumentacji zawartej w innych judykatach ma charakter wyłącznie pomocniczy, odnosi się do wykładni przepisów prawa, które miały zastosowanie w sprawie, a wynikają z prawomocnych, innych orzeczeń sądowoadministracyjnych.
6.5. Brak jest także podstaw do stwierdzenia naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w zw. art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Wynika to z tego, że sąd ten dokonał prawidłowej kontroli działalności właściwych organów administracji publicznej zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 Ppsa i nie stwierdził nieważności zaskarżonej do tego sądu decyzji, ani poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, mając na uwadze wytyczne zawarte w wyroku NSA z 20 października 2020 r., II OSK 2478/20.
6.6. Z tych samym względów na uwzględnienie nie zasługują również podniesione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 59 ust. 1 oraz art. 59 ust. 3 Upzp (w tym art. 19 i 20 K.p.a. w zw. z w/w przepisami Upzp). Skoro bowiem Naczelny Sąd Administracyjny przesądził już w wyroku II OSK 2478/20, że w sprawie zmiany zagospodarowania działki skarżących sprzecznej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], organem właściwym do prowadzenia postępowania w trybie art. 59 Upzp i wydawania decyzji, o jakich mowa w art. 59 ust. 3 tej ustawy jest Burmistrz [...], to także aktualny skład Naczelny Sąd Administracyjny związany jest tą oceną prawną, a podniesione zarzuty skarżących kasacyjnie są niezasadne. W tym zakresie skarga kasacyjna ignoruje treść przepisu art. 190 Ppsa, wedle którego: "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.". Skoro w wyroku II OSK 2478/20 oceniano trafność wyroku II SA/Gl 1528/19, którym rozpoznawano sprzeciw skarżących, w ramach którego podnoszono już zarzut naruszenia przepisów art. 19 i 20 K.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 i 3 Upzp, oraz stwierdzono w przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 oraz art. 59 ust. 3 Upzp i powiązany z nim ściśle zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., to w analizowanym w tym miejscu zakresie skarga kasacyjna jest sprzeczna z wykładnią prawa dokonaną już przez Naczelny Sąd Administracyjny.
6.7. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko sądu a quo, że przepis art. 59 ust. 3 Upzp może mieć zastosowanie również do zmiany zagospodarowania terenu, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (tak m.in. wyrok NSA z 21 stycznia 2009 r., II OSK 6/08, wyroki WSA w Poznaniu z 6 października 2010 r., IV SA/Po 493/10 oraz WSA w Gdańsku z 21 listopada 2012 r., II SA/Gd 440/12 – CBOSA). Stwierdzić bowiem trzeba, że bez względu na to, czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to takie zdarzenie prawne należy ocenić jako bezprawne, zatem wymagające w państwie prawa, jakim jest Rzeczpospolita Polska (art. 2 Konstytucji RP), odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa. Z materiałów zgromadzonych przez organ I instancji jednoznacznie wynika, że sposób zagospodarowania działki nr [...] był sprzeczny z podstawowym przeznaczeniem wskazanym w MPZP 2004 oraz jest sprzeczny z podstawowym przeznaczeniem wskazanym w MPZP 2021. Obszerna dokumentacja zdjęciowa znajdująca się w aktach sprawy potwierdza, że przedmiotowy teren jest utwardzony, składowane są na nim transportery z napojami, beczki typu KEG, palety z towarem. MPZP 2004 dopuszczał co prawda nawet tego rodzaju wykorzystanie działki o ile: - stanowiło ono kontynuację wcześniej prowadzonej działalności gospodarczej - oraz działalność prowadzona była w sposób, umożliwiający zamknięcie uciążliwości z nią związanych w granicach inwestowanych działek. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy (np. zdjęcia z Google Earth k. 26) wynika, że jeszcze w 2014 r. działka ta nie była wykorzystywana do prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na handlu hurtowym, lecz stanowiła ona tzw. teren zielony. Z kolei z § 16 MPZP 2021 wynika, że przeznaczeniem podstawowym dla działek znajdujących się na terenie 24 MNU jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca. Jednocześnie plan dopuszcza zabudowę usługową usług handlu, budynki gospodarcze i garaże, ogrody przydomowe, dojazdy, dojścia i parkingi naziemne, stanowiska postojowe, rowerowe, ścieżki, drogi, trasy, zieleń, infrastruktura techniczna, budowle inżynierskie związane z zagospodarowaniem i urządzeniem terenu, obiekty architektury, elementy wyposażenia miejskiego. Dopuszcza się realizację usług handlu wyłącznie w budynku z zakresu przeznaczenia podstawowego (...). Taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie.
W sprawie nie mogły mieć zatem zastosowania konstrukcje zawarte w art. 35 Upzp, albowiem jak słusznie zauważyło Kolegium w sporządzonej odpowiedzi na skargę kasacyjną, dotyczy on sytuacji, w których plan miejscowy zmieniał przeznaczenia terenów w taki sposób, że uniemożliwiał ich wykorzystywanie w sposób dotychczasowy. Tymczasem, co już wcześniej ustalono, z wydruków z ortofotopamy znajdujących się w aktach sprawy wynika, że jeszcze w 2014 r. na przedmiotowej działce nie była prowadzona działalność gospodarcza, gdyż stanowiła ona tzw. teren zielony, dlatego w sprawie ma zastosowanie wyłącznie art. 59 Upzp.
6.8. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia przepisu art. 59 ust. 1 Upzp, który wprowadza obowiązek ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego, polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Przepis ten stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku, o czym stanowi ust. 2 tego przepisu. W przedmiotowej sprawie udowodniono, że zmiana zagospodarowania terenu nie była tymczasowa, jednorazowa i trwa powyżej 1 roku. Z analizy akt sprawy wynika bowiem, że zmiana przeznaczenia terenu działki rozpoczęła się w 2015 r., co potwierdzają dowody zgromadzone w aktach sprawy (w tym wydruki z ortofotomapy).
6.9. Ostatni z zarzutów naruszenia prawa materialnego (lit. E. skargi kasacyjnej) dotyczy "rozporządzenia Rady Ministrów z 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) poprzez zaakceptowanie wydania decyzji administracyjnej i mylne uznanie, iż działalność prowadzona na działce [...] stanowi działalność magazynową (...)". Tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej nie odpowiada wymaganiom dotyczącym sporządzenia skargi kasacyjnej, jakim niewątpliwie jest prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, co wynika z art. 176 § 1 Ppsa. Oznacza to, że należy oczekiwać wskazania przez profesjonalnego pełnomocnika - autora skargi kasacyjnej - przepisów objętych zarzutami, to jest jednostek redakcyjnych aktów prawnych, jak i też sprecyzowania dat i nazw tych aktów oraz ich publikatorów pozwalających na zorientowanie się, którego brzmienia przepisu (ze względu na jego obowiązywanie na przestrzeni czasu) zarzut dotyczy (por. np. wyrok NSA z 23 czerwca 2023 r., III OSK 403/22, LEX nr 3611826).
Autor skargi kasacyjnej przywołał całe rozporządzenie jako podstawę skargi kasacyjnej nie wskazując konkretnych przepisów prawa do naruszenia, których miałoby dojść. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest także przywołania konkretnego przepisu tego rozporządzenia. Tak sformułowany zarzut uniemożliwia jego rozpoznanie, a w konsekwencji skutkuje jego nieuwzględnieniem.
7.1. Skoro podstawy skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, podlegała ona oddaleniu w myśl art. 184 Ppsa, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji.
7.2. Wniosek K.L. o zwrot kosztów postępowania nie znajduje podstaw w przepisach prawa, gdzie w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej nie przewiduje się możliwości orzekania o zwrocie kosztów na rzecz uczestnika postępowania (por. art. 204 Ppsa).