II OSK 1721/23

II OSK 1721/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-08-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Broda /sprawozdawca/
Robert Sawuła /przewodniczący/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gl 937/22 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2023-03-29
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4, 145 § 1 pkt. 1 lit. c), 151,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 1333
art.3 pkt. 1), 3 pkt 3) i pkt 6), 28 ust. 1, 29 ust. 2 pkt 15), 30 ust. 1 pkt 3) lit b), 33 ust. 2 pkt 1), 2) i 4), 48, 52,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 937/22 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. w W. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 kwietnia 2022 r. znak: WINB.WOA.7721.81.2022.KC w przedmiocie rozbiórki części obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 29 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 937/22, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w W. (dalej: spółka) na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: ŚWINB) z 11 kwietnia 2022 r. znak: WINB.WOA.7721.81.2022.KC w przedmiocie rozbiórki części obiektu budowlanego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Prezydent Miasta B. (dalej: Prezydent) decyzją nr 1442/2008 z dnia 27 listopada 2008 r., udzielił spółce, pozwolenia na budowę bezprzewodowej stacji przekaźnikowej [...] nr [...] usytuowanej na dachu budynku mieszkalnego przy ul. [...]w B. Według zatwierdzonego projektu w skład ww. stacji wchodził maszt o wysokości 8,30 m wraz z ośmioma antenami radioliniowymi i urządzeniami zasilającymi te anteny.
Decyzją z 23 czerwca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) udzielił spółce pozwolenia na użytkowanie ww. stacji przekaźnikowej zrealizowanej na podstawie i zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę.
W dniu 3 września 2020 r. do PINB wpłynęło pismo mieszkańców ul. [...] i [...] w B. z żądaniem demontażu rozbudowanego 10 lat temu masztu antenowego oraz niedopuszczeniu do modernizacji polegającej na rozbudowie i zwiększeniu ilości systemów w celu podniesienia zakresu i mocy anten. Organ powiatowy wszczął postepowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z rozbudową stacji przekaźnikowej [...].
Z przeprowadzonych w dniu 8 października 2020 r. oględzin wynika, iż we wrześniu 2020 r. inwestor [...] Sp. z o.o. przystąpił do zmiany anten sektorowych istniejących na maszcie. Wymienione zostały dotychczasowe anteny sektorowe typu Kathrein 742215 o wys. 1,30 m oraz PW o wys. 1,40 na anteny sektorowe typu HWATR 4518 RG — szt. 6 o wym. 1999/349/166, wymienione zostały urządzenia sterujące w ilości 6 szt. na: 3 sztuki RRU oraz dodane 6 szt., pozostałe stare 3 szt. W sumie obecnie jest 12 sztuk urządzeń sterujących: RRU oraz urządzenia podtrzymujące zasilanie-BC.
Z uwagi na fakt, iż inwestor nie przedłożył pozwolenia na budowę – rozbudowę stacji przekaźnikowej, PINB postanowieniem z 9 listopada 2020 r . znak: PINB.7353.172.2020.HB nałożył na spółkę obowiązek przedłożenia wymienionych w postanowieniu dokumentów legalizacyjnych. Decyzją z dnia 28 kwietnia 2021 r. Prezydent ustalił lokalizację dla inwestycji celu publicznego pn. "rozbudowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Sp. z o.o. o numerze [...]" w ramach postępowania legalizacyjnego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...]w B.". Pomimo wezwań organu powiatowego do przedłożenia wszystkich wymaganych dokumentów inwestor tego nie uczynił, co zobligowało PINB do wydania na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., decyzji z 31 grudnia 2021 r. nr 451/2021 nakazującej spółce rozbiórkę "części obiektu, tj. stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] istniejącej na dachu budynku mieszkalnego przy ul. [...] w B., (rozbudowanego samowolnie), poprzez zdemontowanie podestów dobudowanych na istniejącym maszcie antenowym, zdemontowanie wszystkich anten sektorowych wraz z urządzeniami zasilającymi i sterującymi oraz doprowadzenie w/w stacji do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę wydanym w dniu 27 listopada 2008 r. przez Prezydenta Miasta B.".
W dniu 28 stycznia 2022 r. do PINB wpłynęło pismo [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., z którego wynika, iż spółka w dniu 1 kwietnia 2021 r. stała się właścicielem konstrukcji wsporczej - w tym podestów, na których zamontowane są urządzenia radiowe - spornej stacji bazowej.
W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez spółkę ŚWINB decyzją z 11 kwietnia 2022 r. znak: WINB.WOA.7721.81.2022.KC w utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia PINB jest art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 p.b. Postępowanie w trybie art. 48 p.b. prowadzone jest w sytuacji, w której inwestor całkowicie zignorował władcze uprawnienia organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody na jego realizację w postaci pozwolenia na budowę. Dotyczy ono więc najdalej idącego przejawu samowoli budowlanej. W niniejszej sprawie doszło do wymiany wcześniej istniejących na maszcie anten sektorowych na większe oraz wymiany urządzeń sterujących i dołożenia nowych. W wyniku tych robót doszło do zmiany charakterystycznych parametrów użytkowych i funkcjonalnych stacji oraz w zakresie ilości elementów wchodzących w jej skład. Z uwagi na fakt, iż spółka nie przedłożyła w wyznaczonym terminie dokumentów legalizacyjnych zasadnym było orzeczenie nakazu rozbiórki dokonanej rozbudowy.
Skargę do WSA w Gliwicach wniosła [...] sp. z o.o. kwestionując prawidłowość zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie.
W piśmie z 23 marca 2023 r. [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przeprowadzone badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że nie jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a Sąd w pełni zaakceptował ustalenia dokonane w sprawie przez organy nadzoru budowlanego. Na wstępie Sąd wojewódzki przytoczył treść art. 48 ust. 1 p.b., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę, albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Stosownie zaś do art. 48 ust. 2 i 3 p.b., jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno- budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. W postanowieniu ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie dokumentów legalizacyjnych. Stosownie do art. 48 ust. 4 p.b., w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, tzn. nakazuje się rozbiórkę obiektu lub jego części. Sąd podkreślił, iż brzmienie art. 48 ust. 4 p.b. jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 p.b. Żaden przepis tej ustawy nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki.
Co istotne, jak wskazał Sąd wojewódzki, wstępnym warunkiem prowadzenia postępowania legalizacyjnego jest ustalenie, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dopiero po wstępnym ustaleniu że zgodność taka występuje, zobowiązuje się inwestora do przedłożenia dalszych dokumentów umożliwiających ostateczną legalizację samowoli budowlanej. Z uwagi na fakt, że przepisy p.b. nie zawierają legalnej definicji rozbudowy termin ten został ukształtowany na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych. Rozbudowa związana jest ze zmianą charakterystycznych parametrów obiektu (takich jak np. kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji), która jednak nie prowadzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego. W orzecznictwie nie ma wątpliwości, że jeżeli instalacja dodatkowych anten prowadzi do zmiany parametrów użytkowych obiektu, to stanowi ona rozbudowę stacji, a nie jak twierdzi skarżąca instalowanie. Zwiększenie lub ogólna zmiana sumaryczna mocy pojedynczych anten są traktowane w orzecznictwie jako rozbudowa stacji bazowej, a roboty budowlane prowadzące do zwiększenia lub ogólnej zmiany sumarycznej, nieobjęte zwolnieniami wskazanymi w art. 29-30 p.b., wymagają uzyskania pozwolenia na budowę.
W ocenie Sądu wojewódzkiego, w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego, wbrew twierdzeniom skarżącej trafnie oceniły stan fatyczny i podjęły słuszne działania zmierzające do wykonania określonych czynności prowadzących do osiągniecia stanu zgodnego z prawem. Pomimo powyższego strona nie wywiązała się z nałożonych na nią obowiązków dostarczenia dokumentacji legalizacyjnej.
Skargę kasacyjną wniosła spółka zaskarżając powyższy wyrok w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucili naruszenie:
I. przepisów postępowania tj.:
1) art. 151 p.p.s.a. poprzez zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja z dnia 11 kwietnia 2022 roku oraz poprzedzającą ją decyzja PINB nr 451 /2021 z dnia 31 grudnia 2021 roku naruszała przepisy obowiązującego prawa tj. art. 7, 9, 11, 15, 77 § 1, 80, 107 § 1 pkt 5), 107 § 3 k.p.a. oraz art. 3 pkt. 1) w zw. z art. 3 pkt 3) i pkt 6), art. 29 ust. 2 pkt. 15) w zw. art. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt. 3) lit. b), art. 33 ust. 2 pkt 1), 2) i 4) oraz ust. 3, art. 48 ust. 1 pkt 1) w zw. z art. 48 ust. 4, art. 48 ust. 3, art. art. 52 ust. 1 w zw. art. 51 ust. I pkt 1) i art. 48 ust. 1 p.b. w zw. z art. 28 w zw. z art. 29 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w I instancji, którego dotyczyła kontrola Sądu I instancji wystąpiło szereg naruszeń przepisów postępowania m.in. art. 7, 9, 11, 15, 77 § 1, 80, 107 § 1 pkt 5), 107 § 3 k.p.a.;
3) art. 151 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku do zarzutów skargi m.in. naruszenia art. 52 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 1 p.b. czyli skierowania decyzji rozbiórkowej do skarżącej w sytuacji gdy właścicielem infrastruktury pasywnej na tej stacji, w tym podestów dobudowanych na istniejącym maszcie antenowym jest [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz bezrefleksyjne przytaczanie tez z uzasadnień innych wyroków bez odniesienia do stanu faktycznego sprawy, bez porównania stanów faktycznych i prawnych, które były podstawą orzekania w tamtych sprawach;
II. przepisów prawa materialnego tj.:
1) art. 52. p.b. poprzez niewłaściwą ocenę przez Sąd I instancji zastosowania tego przepisu przez organy orzekające w sprawie które nałożyły obowiązek dokonania rozbiórki na Skarżącą m.in. w stosunku do infrastruktury pasywnej np. dobudowanych podestów, której właścicielem jest [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., a tym samym skarżąca nie jest w stanie wykonać w tym zakresie tej decyzji;
2) art. 29 ust. 2 pkt 15) w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3) lit b) p.b. poprzez niezastosowanie przez Sąd I instancji w sytuacji, gdy roboty budowlane wykonane przez [...] na tej lokalizacji ograniczyły się do zainstalowania urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym, których wysokość nie przekroczyła 3 metrowy a więc były zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz dokonania zgłoszenia zamiaru ich wykonania;
3) art. 3 pkt. 1) w zw. z art. 3 pkt 3) i pkt 6) w zw. z art. 28 ust. 1 p.b. poprzez ich zastosowanie i uznanie, że zainstalowanie na istniejącym obiekcie budowlanym będącym budowlą, to jest na wolno stojącym maszcie antenowym, sześciu anten sektorowych mocowanych do niej przy pomocy wsporników wraz z 12-stoma modułami radiowymi zwanymi RRU stanowi rozbudowę stacji bazowej w rozumieniu wspomnianej normy prawnej, a co tym idzie, przyjęciu, iż w stanie faktycznym sprawy nie będzie miała zastosowania norma art. 29 ust. 2 pkt. 15) w zw. z art. 30 ust. 1 pkt. 3) lit. b) p.b. w sytuacji gdy roboty wykonane przez [...] na tej lokalizacji ograniczyły się do instalacji kolejnych urządzeń w ramach istniejącej instalacji radiokomunikacyjnej zamontowanej na istniejącym obiekcie budowlanym, których wysokość nie przekroczyła 3 metrów;
4) art. 33 ust. 2 pkt 1), 2) i 4) oraz ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 w zw. z art. 48 ust. 1 p.b. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wezwanie do przedłożenia m.in. "oceny technicznej rozbudowanej stacji bazowej [...] zawierającą wnioski i zalecenia oraz określającą roboty, które należy wykonać, aby doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z przepisami" postanowieniem z dnia 15 września 2021 roku (znak: PINB.73.53.194.2019.1IB), podczas gdy wezwanie to było nieprecyzyjne, a organ powinien wskazać konkretnie, jakie dokumenty należy przedłożyć, tym samym nie możliwe do wykonania;
5) art. 48 ust. 1 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie nakazu rozbiórki części obiektu m.in. poprzez "doprowadzenie stacji do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę wydanym w dniu 27 listopada 2008 r. przez Prezydenta, podczas gdy ten przepis umożliwia jedynie nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego w całości lub części a nie daje kompetencji do nałożenia obowiązku do wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem jak to ma miejsce w art. 51 ust. 1 pkt. 3) p.b.;
6) art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4) p.b. poprzez ich zastosowanie, czyli nakazanie rozbiórki części ww. instalacji radiokomunikacyjnej wraz ze wspornikami antenowymi w sytuacji, gdy nie stanowi ona w ogóle obiektu budowlanego wymagającego dla swej realizacji uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a tym samym instalacja dodatkowych urządzeń nie stanowi jej rozbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6) p.b.
Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz decyzji organów obu instancji wraz z postanowieniem wydanym przez PINB w dniu 15 września 2021 roku w przedmiocie nałożenia na P4 obowiązku uzupełnienia dokumentacji legalizacyjne, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono także o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zrzekając się przeprowadzenia w sprawie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy wykonane przez skarżącą kasacyjnie spółkę roboty w obrębie stacji bazowej stanowiły, jak twierdzi skarżąca kasacyjnie "instalowanie" dodatkowych anten, czy też rozbudowę stacji bazowej, jak przyjęły organy nadzoru budowlanego i zaakceptował to Sąd wojewódzki, a nadto czy ograny nadzoru budowlanego właściwie skierowały nakaz rozbiórki do skarżącej kasacyjnie spółki pomimo, że w trakcie toczącego się postępowania skarżąca przeniosła własność części rozbudowanej stacji bazowej na inny podmiot.
Mając na uwadze, że pojęcie "instalowania" nie zostało zdefiniowane w Prawie budowlanym wśród prac określających roboty budowlane (art. 3 pkt 7 p.b.), należało podzielić wyrażony już wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym pojęcie instalowania najbardziej zbliżone jest do montażu, ponieważ jedna i druga czynność polega na zamontowaniu, przytwierdzeniu czegoś do innego obiektu, np. budowlanego. Są to zatem roboty budowlane, ale odrębne od przebudowy, remontu, rozbiórki. Przy czym jeśli montaż (instalowanie) prowadzi do zmian parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, to nie jest to montaż, lecz przebudowa. Montaż (instalowanie) w swej istocie powoduje wyłącznie połączenie dwóch obiektów. W zależności czy towarzyszy temu zmiana parametrów użytkowych lub technicznych powstałego obiektu, czy zmianie ulegają inne charakterystyczne parametry tego obiektu, to należy kwalifikować montaż jako przebudowę lub rozbudowę. Zakwalifikowanie określonych robót jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. może więc nastąpić tylko wtedy, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 1851/19, LEX nr 3515225; wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 789/17, LEX nr 2645065; wyrok NSA z dnia ). Przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. mógłby mieć zastosowanie w przypadku instalowania pojedynczych urządzeń na obiektach budowlanych, a nie budowy (rozbudowy, przebudowy) takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 1899/20, LEX nr 3586812).
Zatem prawidłowo przyjęły organy nadzoru budowlanego a Sąd wojewódzki trafnie zaakceptował to stanowisko, że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do rozbudowy istniejącej stacji bazowej, co czyni zarzuty niezastosowania art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) p.b. oraz zastosowania art. 3 pkt 1 p.b. w zw. z art. 3 pkt 3 i pkt 6 w zw. z art. 28 ust. 1 p.b. pozbawionymi usprawiedliwionych podstaw.
Zasadnie także organy nadzoru budowlanego skierowały nakaz rozbiórki do inwestora zgodnie z dyspozycją art. 52 p.b., który wskazuje, że to inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Powyższy przepis wskazuje wprost podmioty zobowiązane do dokonania czynności nakazanych decyzjami m.in. o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. W pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej. Nie ulega wątpliwości, że pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 p.b. oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej, tym bardziej, że rozbiórka obiektu budowlanego jest likwidacją stanu niezgodnego z prawem. Pozostałe podmioty wymienione w tym przepisie powinny być adresatami nakazu rozbiórki dopiero wtedy, gdy skierowanie tego nakazu do inwestora z przyczyn faktycznych nie gwarantowałoby jego wykonania (zob. wyrok NSA: z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2622/15; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 628/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodzi, ponieważ inwestor w dalszym ciągu jest użytkownikiem stacji bazowej, a spółka [...] sp. z o.o., która została wskazana jako właściciel podestów, dopuszczona do udziału w postępowaniu przed organem II instancji nie kwestionowała możliwości wykonania nałożonego na inwestora obowiązku rozbiórki, nie wnosząc skargi od decyzji organu II instancji oraz nie zaskarżając wyroku Sądu wojewódzkiego. Skierowanie nakazu rozbiórki elementów stacji bazowej do pozostałych współwłaścicieli, niemających z samowolną inwestycją nic wspólnego zdejmowałoby odpowiedzialność za samowolę budowlaną z faktycznego sprawcy samowoli i narażałoby na dodatkowe i nieuzasadnione koszty współwłaścicieli niebędących sprawcami samowoli. Zatem stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd wojewódzki dokonał prawidłowej wykładni art. 52 p.b. przyjmując, że nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora niebędącego właścicielem części spornego obiektu objętego nakazem rozbiórki.
Nie znajduje uzasadnienia także kolejny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 33 ust. 2 pkt 1,2,4 i ust. 3 p.b. w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 p.b. w zw. z art. 48 ust. 1 p.b. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez nieprecyzyjne wezwanie do przedłożenia dokumentów, uniemożliwiając wykonanie nałożonego obowiązku. W kwestionowanym postanowieniu organ na podstawie art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 34 p.b. nałożył między innymi obowiązek określenia w projekcie architektoniczno-budowlanym funkcji i konstrukcji rozbudowanej stacji bazowej a także dokonanej zmiany i zastosowanych rozwiązań technicznych oraz dołączenia oceny technicznej rozbudowanej stacji bazowej zawierającej wnioski i zalecenia oraz określającą roboty, które należy wykonać aby doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem. Mając na uwadze, że zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych, nie sposób uznać, że tak nałożony obowiązek jest nieprecyzyjny, zwłaszcza, że jest skierowany de facto do autora projektu budowlanego, który jak słusznie zauważył, Sąd wojewódzki jako podmiot legitymujący się odpowiednimi kwalifikacjami nie powinien mieć żadnych problemów z jego wykonaniem.
Jako chybiony należy uznać również zarzut kasacyjny naruszenia art. 48 ust. 1 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie nakazu rozbiórki części obiektu, poprzez doprowadzenie stacji bazowej do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę. Zgodnie z powołanym przepisem organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Zatem organ był uprawniony do nałożenia nakazu rozbiórki jedynie części stacji bazowej. Nie ulega również wątpliwości, że celem regulacji zawartej w art. 48 p.b. jest doprowadzenie samowoli budowlanej do stanu zgodności z prawem, w tym przypadku jest to stan zgodności z udzielonym inwestorowi pozwoleniem na budowę przedmiotowej stacji bazowej. W tej sytuacji nie można organowi czynić zarzutu z faktu, że nakładając na skarżącą kasacyjnie określone obowiązki, wskazał jednocześnie na cel postępowania legalizacyjnego (zgodność z prawem).
Pozbawiony uzasadnionych podstaw jest także zarzut kasacyjny naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 p.b., poprzez nakazanie również rozbiórki części instalacji radiokomunikacyjnej oraz wsporników antenowych, podczas gdy nie stanowią one obiektu budowlanego. Zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem sądów administracyjnych stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 3 p.b.), a tym samym stanowi obiekt budowlany (art. 3 pkt 1 lit. b p.b.), wymagający pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 p.b.) – tak między innymi wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2696/19, LEX nr 3403372 oraz wyrok NSA z dnia 11 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 3450/19, LEX nr 3123776. Wskazane przez skarżącą elementy stacji bazowej stanowią wraz z resztą całość techniczno-użytkową przez którą należy rozumieć połączenie poszczególnych elementów w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się one do określonego użytku. Jest to zatem zespół technologicznie powiązanych ze sobą elementów, służący określonym zadaniom. Nie można przy tym wykluczyć, że każdy z tych elementów może być samodzielnym obiektem budowlanym, choć nie zawsze będzie mógł być samodzielnie wykorzystywany do określonego celu, jak również nie można wykluczyć, że poszczególne elementy nie będą samodzielnie obiektem budowlanym, ale jako całość techniczno-użytkowa będą stanowić budowlę.
W konsekwencji stwierdzenia niezasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego chybione okazały się również zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, których naruszenia skarżąca kasacyjnie upatrywała w błędnych ustaleniach okoliczności faktycznych sprawy i bezpodstawnego wdrożenia w sprawie postępowania legalizacyjnego, w sytuacji gdy zdaniem skarżącej kasacyjnie zasadne było zastosowanie regulacji zawartej w art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. Należy także zauważyć, że zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie wymieniają szereg przepisów k.p.a. oraz przepisów p.b. nie wskazując jednocześnie na czym konkretnie polegało naruszenie wymienionych w zarzutach przepisów. Brak również uzasadnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie. Nie jest wystarczające ogólne wskazanie w ramach podstawy kasacyjnej (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) naruszenia wybranych przepisów k.p.a. (np. art. 7, art. 77 § 1 lub art. 80 k.p.a.) bez powiązania - w opisie samej podstawy - tego naruszenia z konkretnymi okolicznościami faktycznymi lub prawnymi stanu sprawy, które zostały pominięte lub błędnie ocenione przez Sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2024 r. sygn. akt II GSK 1255/23, LEX nr 3689009). Ponadto powołanie się na naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. oznacza, że zarzut naruszenia przepisów postępowania może zostać uwzględniony jedynie wtedy, gdy uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy czym użycie przez ustawodawcę słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu powinien zachodzić związek przyczynowy. Skarżący kasacyjnie winien zatem wskazać na te przepisy p.p.s.a., które miały zostać naruszone przez sąd pierwszej instancji i wskazać, że gdyby ich nie naruszono, to prawdopodobnie wynik postępowania byłby inny. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, takiego wskazania skarga kasacyjna nie zwiera. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie decydować, jakich argumentów zamierzała użyć strona dla uzasadnienia stawianych zarzutów.
Nie jest skuteczny zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., z którego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Powołany przepis można naruszyć w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jeżeli uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, którymi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na jego kontrolę kasacyjną, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Zaskarżony wyrok został zaopatrzony w uzasadnienie, które zawiera wszystkie wymagane przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy, z jego treści wystarczająco jednoznacznie wynika, z jakich przyczyn sąd uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, co umożliwia jego kontrolę instancyjną. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd wojewódzki odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, w tym pominięcia w postępowaniu przez organem I instancji spółki [...] sp. z o.o. i rzetelnego ustalenia podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki, bo tak został sformułowany przez skarżącą zarzut oraz do zarzutu nieprecyzyjnego wezwania do przedłożenia żądanych w postanowieniu dokumentów oraz niewłaściwego zastosowania art. 48 ust. 1 p.b. Należy przy tym zauważyć, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie nakłada na sąd obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów. Nawet brak odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze nie stanowi sam w sobie uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku.
Z tych też względów, skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.