II OSK 1721/08

II OSK 1721/08 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-10-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-11-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski
Wojciech Chróścielewski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gl 55/08 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2008-07-10
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 185  par. 1,  art. 203  pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 3  pkt 3, 6 i 7
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 30 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej JJ, LJ, KSz oraz ASz od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 55/08 w sprawie ze skargi GK na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki nasypu ziemnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od GK na rzecz KSz i ASz oraz JJ i LJ solidarnie kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 55/08, po rozpoznaniu skargi GK na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki nasypu ziemnego, w pkt 1 uchylił zaskarżone decyzję i orzekł, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, w pkt 2 zasądził od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sosnowcu działając na podstawie art. 49b ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nakazał KiASz oraz JiLJ:
1) wstrzymanie robót budowlanych przy budowie nasypu ziemnego na działkach nr [...] w S przy ul. [...];
2) przedłożenie w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia:
– zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku obowiązującego planu,
– oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane,
- projektu zagospodarowania terenu lub działki z uwzględnieniem zachowania warunku poszanowania interesu osób trzecich,
– opinii geotechnicznej dotyczącej wykonanego nasypu;
3) zabezpieczenie skarpy nasypu od strony wschodniej i południowej przed wpływaniem wód opadowych, osuwaniem się kamieni oraz gruntu na przyległe działki sąsiednie.
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia KiASz oraz JiLJ stwierdził niedopuszczalność zażalenia.
Inwestorzy, w dniu [...] czerwca 2007 r., złożyli cztery oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt zagospodarowania działki i opinię geotechniczną oraz kopię pisma z dnia [...] maja 2007 r. o wydanie zaświadczenia o zgodności utwardzenia terenu i niwelacji gruntu z planem zagospodarowania przestrzennego, wyjaśniając że nie uzyskali odpowiedzi na powyższe pismo i w związku z tym wnieśli o zawieszenie postępowania do czasu uzyskania tegoż zaświadczenia Prezydenta.
Następnie w dniu [...] czerwca 2007 r. inwestorzy nadesłali pismo Prezydenta S z daty [...] czerwca 2007 r. informujące o braku podstaw do określenia zgodności wykonanych robót z planem miejscowym, podtrzymując wniosek o zawieszenie postępowania.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sosnowcu decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. (...), na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, nakazał KiASz oraz JiLJ rozbiórkę samowolnie wykonanego nasypu ziemnego na działkach nr [...] – z ukształtowaniem terenu w sposób umożliwiający pozostawienie nasypu na działkach [...].
W ocenie organu przedłożony plan zagospodarowania działki nie spełnia wymogów tego rodzaju dokumentu z uwagi na brak podpisu projektanta, brak określenia rzędnych wysokościowych oraz zabezpieczenia terenów sąsiednich. Mapa, na której naniesiono przedmiotowy nasyp, nie jest aktualną mapą do celów projektowych i nie odzwierciedla stanu faktycznego w terenie. Również opracowana w styczniu 2007 r. opinia geotechniczna nie dotyczy aktualnego stanu. Opracowanie nie zawiera nadto przekroju powstałej skarpy i nie określa jej kąta nachylenia. Brak też określenia sposobu zabezpieczenia skarpy. Ponadto na tym terenie brak jest planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji powołując się na wynik oględzin z dnia 13 sierpnia 2007 r. uznał, że wykonany nasyp stwarza zagrożenie osunięcia się na działki sąsiednie.
W odwołaniu od powyższej decyzji AiKSz oraz JiLJ wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji oraz poprzedzającego ją postanowienia z dnia [...] maja 2007 r. i umorzenie postępowania w sprawie.
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Zdaniem organu odwoławczego, wykonane roboty ziemne nie są budową nasypu – budowli ziemnej, spełniającej określone funkcje, ani też utwardzeniem powierzchni ziemi. Celem robót była niwelacja terenu działki i powiększenie jej części płaskiej, co nie było związane z budową żadnego obiektu budowlanego. Wykonane roboty nie mieszczą się w pojęciu budowli z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, ani nie są budową z pkt 6, czy robotami określonymi w pkt 7 tego przepisu. Organ nadzoru budowlanego nie jest też uprawniony do określania przyszłego przeznaczenia działki. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy polecono zbadanie przez organ I instancji, czy przedmiotowe roboty ziemne podlegają regulacjom Prawa budowlanego, bowiem w przeciwnym wypadku postępowanie stanie się bezprzedmiotowe.
W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję GK jako właściciel nieruchomości sąsiedniej nr [...], wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz "nadanie klauzuli wykonalności z wyznaczeniem terminu do decyzji organu I instancji nr [...]", domagając się też zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucił, że decyzja organu II instancji zapadła z naruszeniem art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego oraz art. 6, 7, 8 i 77 k.p.a. Nie odniesiono się w niej do ustaleń organu I instancji poczynionych w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] maja 2007 r. co do przeznaczenia działek, na które nawożono grunt pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Bez należytego wyjaśnienia sprawy z udziałem stron w drodze oględzin nieruchomości i rozpatrzeniu całości materiału dowodowego oraz właściwego uzasadnienia stanowiska, organ odwoławczy uwzględnił odwołanie na niekorzyść skarżącego.
Zdaniem skarżącego, złożony materiał fotograficzny wskazuje, że wykonany nasyp ziemny, który podniósł teren całej działki do wysokości do 6 m ze spadkiem do strony południowej, nie stanowi niwelacji terenu, polegającej na wyrównaniu, lecz jest budowlą ziemną (vide: wyrok NSA sygn. akt II SA/Gd 1828/00).
Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 10 lipca 2008 r. wskazał, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego zapadła wskutek wadliwej wykładni art. 3 pkt 3 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), co skutkowało wydaniem decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. i błędnym wskazaniem co do dalszego postępowania w sprawie zrealizowanego nasypu ziemnego. Organ II instancji naruszył art. 142 k.p.a., ponieważ nie rozpoznał w całości odwołania, w którym zaskarżono również postanowienie organu I instancji z dnia [...] maja 2007 r., podjęte w trybie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, na które nie przysługiwało zażalenie, jak i nie rozważył i nie ocenił całości zebranego materiału (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu I instancji wykonane roboty, polegające na nawiezieniu ziemi i kamieni z innych działek w celu zmiany niekorzystnego ukształtowania terenu i powiększenia części płaskiej, stanowiły budowę budowli ziemnej w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b/ i 3 Prawa budowlanego. Były to celowe działania, polegające na przemieszczeniu mas ziemnych przy użyciu zmechanizowanego sprzętu budowlanego, na co wskazuje znajdujący się w aktach postępowania materiał fotograficzny. Proces ten ukierunkowany był na osiągnięcie konkretnego celu, który wskazał organ odwoławczy – powiększenie części płaskiej działek. Tymczasem nasyp ziemny zrealizowany w określonym celu stanowi całość techniczno-użytkową o określonej konstrukcji i funkcji użytkowej, nawet jeżeli nie ma dodatkowych instalacji czy urządzeń (vide: wyrok NSA z dnia 1 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 813/06, ONSAiWSA 2007, nr 6, poz. 133).
Inwestorzy przedłożyli opracowaną na własne zlecenie opinię geotechniczną, dotyczącą ukształtowania skarpy w rejonie działek nr [...] przy ul. [...] w S, w której autor jednoznacznie stwierdza o uformowaniu zbocza skarpy do kąta nachylenia około 38o i zaleca wykonanie w górnej i dolnej części skarpy odwodnienia powierzchniowego poprzez sprowadzenie wody opadowej i z roztopów korytkami betonowymi do studzienki deszczowej z filtrem oraz obsianie i obsadzenie korpusu skarpy trawą i krzewami o mocnym systemie korzeniowym. Opinia wskazuje, że konieczność wykonania skarpy (nasypu do rzędnej około 310 m n.p.m.), spowodowana była pierwotnym ukształtowaniem terenu oraz doprowadzeniem go przez poszczególnych inwestorów w trakcie prac budowlanych i zagospodarowania terenu do stanu wykluczenia ewentualnego niekorzystnego oddziaływania skarpy na nieruchomości sąsiednie. Przedmiotowy teren jest od wschodu skrajnym zwieńczeniem obszaru przewidzianych inwestycji (s. 2 i 3 opinii ze stycznia 2007 r.).
Sąd podniósł też, że w sprawie nie chodzi o domniemywanie przyszłego przeznaczenia terenu, bowiem chodzi o dane, wynikające z dokumentu, złożonego przez współwłaścicieli przedmiotowych działek. Trafnie organ I instancji w tym względzie powołał się na fakt wydania w dniu [...] września 2005 r. decyzji Prezydenta Sosnowca nr [...] o pozwoleniu na budowę sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, deszczowej i sieci gazowej na szeregu działkach, w tym nr [...], na której zrealizowano przedmiotowy nasyp ziemny. Działki nr [...], sąsiadują zaś bezpośrednio z tą działką i tworzą zwarty kompleks z pozostałym terenem inwestycji (vide: mapa na karcie 15 akt adm.).
Nawet przy przyjęciu, iż na działkach, na których wykonano nasyp ziemny, nie przewiduje się realizacji obiektów czy urządzeń budowlanych, to powiększenie ich części płaskiej służyć może całości inwestycji, na co wskazuje opinia geotechniczna.
Wykonany nasyp ziemny stanowi budowlę w rozumieniu Prawa budowlanego. W takim przypadku organ odwoławczy winien we własnym zakresie umorzyć postępowanie organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., bo wówczas brak przesłanek do wydania decyzji z art. 138 § 2 k.p.a. – w postaci konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.
Sąd I instancji działając z urzędu wskazał, iż tryb likwidacji samowoli budowlanej jest różny, w zależności od faktu, czy chodzi o obiekt budowlany, na budowę którego wymagane jest pozwolenie, bądź zgłoszenie robót budowlanych. W przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego wdrożył tryb z art. 49b Prawa budowlanego, właściwy dla budowy obiektu, podlegającego zgłoszeniu. Przypadki takich budów wymienia taksatywnie przepis art. 30 ust. 1 ustawy. Budowa budowli ziemnej nie została zaś zwolniona od wymogu uzyskania pozwolenia na budowę z mocy art. 29 Prawa budowlanego. Likwidacja samowoli budowlanej, polegającej na braku decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej budowli ziemnej winna w niniejszej sprawie nastąpić z zastosowaniem trybu, uregulowanego przepisem art. 48 i 49 Praw budowlane.
Zakres obowiązków inwestora jest różny w obydwu postępowaniach. Wątpliwości do jakości robót budowlanych i stanu technicznego obiektu budowlanego podlegają wyjaśnieniu w drodze postanowienia z art. 81c ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, na które stronie przysługuje zażalenie. Nałożenie obowiązków dostarczenia ocen czy ekspertyz w trybie art. 48 ust. 3 i art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, stąd jest niedopuszczalne.
Naruszenie prawa materialnego, gdy idzie o zastosowanie przez organ I instancji trybu z art. 49b Prawa budowlanego, zamiast art. 48 ustawy, nie stanowi w ocenie sądu administracyjnego rażącego naruszenia prawa i nie uprawnia do działania na niekorzyść skarżącego z mocy art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej zwanej p.p.s.a.).
Uchylenie decyzji organu odwoławczego oznacza konieczność ponownego rozpoznania przez ten organ odwołania od decyzji organu I instancji i zaskarżonego w odwołaniu postanowienia organu I instancji z dnia [...] maja 2007 r. Skoro oba akty organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem prawa materialnego (art. 49b Prawa budowlanego), przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji winien uchylić objęte odwołaniem oba rozstrzygnięcia i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. – celem zastosowania wobec samowolnie zrealizowanych robót budowlanych, polegających na budowie nasypu ziemnego bez pozwolenia na budowę, trybu z art. 48 i 49 Prawa budowlanego (przy uwzględnieniu zmiany stanu prawnego na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 2007 r. sygn. akt P 37/06; Dz. U. Nr 247, poz. 1844, mocą którego orzeczono o niezgodności z Konstytucją art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b/ i art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania"). Oznacza to dopuszczalność wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już rozpoczętych bądź zrealizowanych, o ile na danym terenie nie obowiązuje plan miejscowy.
Sąd podniósł, że wątpliwości co do stanu technicznego przedmiotowego nasypu podlegać winny wyjaśnieniu w drodze postanowienia z art. 81c Prawa budowlanego. Oznacza to konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania przez organ I instancji w trybie art. 48 i 49 ustawy.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku KiASz oraz JiLJ wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili:
1) na zasadzie art. 173, art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów:
– art. 3 pkt 1 lit. b/, pkt 3, pkt 6 i pkt 7, art. 48, art. 49 i art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), polegającą na przyjęciu, iż w rozpoznawanej sprawie prace polegające na wyrównaniu istniejących nierówności terenu wynikających z jego ukształtowania poprzez nawiezienie ziemi stanowiły roboty budowlane polegające na budowie budowli ziemnej, w sytuacji, gdy charakter prac przeciwstawia się przyjęciu, iż skarżący prowadzili roboty budowlane budowli ziemnej w myśl wskazanych przepisów Prawa budowlanego. W konsekwencji prace podjęte na nieruchomości nie podlegały, jak to błędnie przyjął WSA w Gliwicach regulacjom Prawa budowlanego, skutkiem czego strony nie były zobowiązane uzyskać pozwolenia na budowę jak i nie musiały dokonywać zgłoszenia budowlanego;
2) na zasadzie art. 173, art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, a to:
– art. 134 § 1 w związku z § 2 p.p.s.a poprzez uznanie, iż naruszenie przez organ administracji I instancji przepisów art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego nie stanowiło rażącego naruszenia prawa i nie uprawniało do wydania orzeczenia o uchyleniu również decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy decyzja w tym zakresie miała charakter podstawowy, zwłaszcza, przy uwzględnieniu treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt P 37/06 (Dz. U. z 2007 r. Nr 247, poz. 1844) w którym TK uznał niezgodność art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b/ i art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" z art. 2 oraz z art. 32 ust 1 Konstytucji RP. Biorąc powyższe pod uwagę przy uchyleniu decyzji organu administracji II instancji, zasadnym było uchylenie na podstawie art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sosnowcu, gdyż decyzja zapadła w I instancji opierała się w zdecydowanej części na wskazaniu braków dokumentów przedłożonych przez strony, w tym dotyczących sposobu zagospodarowania nieruchomości. Wydana przy tym została z rażącym naruszeniem obowiązujących przepisów Prawa budowlanego;
– art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r. Nr 153, poz.1269 – dalej p.u.s.a.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nieodniesienie się przez WSA w Gliwicach w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do okoliczności dotyczących stanu faktycznego i dowodowego sprawy wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej oraz niezbadanie przez Sąd, czy stan faktyczny ustalony przez organ administracji I instancji, przyjęty w sposób bezkrytyczny przez WSA został ustalony przez organ administracji z zachowaniem reguł procedury przewidzianych we wskazanych przepisach k.p.a. Skoro art. 188 p.p.s.a. stanowi, że w pewnych wypadkach NSA orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku, to nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem Sądu jest przyjąć określony stan faktyczny. Oznacza to, że obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4, obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem godności z prawem (art. 3 § 1). Sąd nie może ograniczyć się do stwierdzenia, co ustalił organ, lecz powinien wskazać, które ustalenia zostały przez niego przyjęte, a które nie. Ponadto na Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym ciążył obowiązek zbadania, czy stan faktyczny przyjęty przez organy administracji został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej, co wynika z przepisu o charakterze ustrojowym, a mianowicie z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. Nie ma przy tym innej możliwości podważenia ustaleń faktycznych i naruszenia przepisów procedury administracyjnej jak powołanie na regulacje art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. dotyczące ogólnych wskazań, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej (tak B.Gruszczyński /w:/ B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005). Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która przeprowadzona jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.u.s.a.). Powyższe oznacza konieczność przeprowadzania przez sądy administracyjne kontroli zarówno, co do zgodności stanowiska organów administracji przedstawionych w ich rozstrzygnięciach z przepisami prawa materialnego, ale również w zakresie zgodności ze stosowanymi w toku postępowania przepisami postępowania administracyjnego. W konsekwencji przyjęcie przez WSA w Gliwicach stanu faktycznego, który ustalił organ I instancji, bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny oraz nierozważenie czy zachowane zostały reguły postępowania administracyjnego, stanowi naruszenie wskazanych przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadzając do bezzasadnego wydania wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach, w sytuacji, gdy skargę należało oddalić jako bezzasadną, bądź też w ostateczności uchylić decyzję organu odwoławczego jak i organu administracji I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, bowiem w świetle przedstawionych akt sprawy, wbrew ocenie Sądu I instancji, zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy roboty ziemne objęte osnową decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sosnowcu z dnia [...] sierpnia 2007 r. są robotami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego i czy wykonany w wyniku tych robót nasyp, jest budowlą ziemną w rozumieniu pkt 3 powyższego przepisu. Stanowisko Sądu w tym względzie przyjmujące, iż wykonane roboty stanowiły budowę budowli ziemnej w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b/ i pkt 3 Prawa budowlanego, jest co najmniej przedwczesne i nie znajduje uzasadnienia w orzecznictwie (wyrok NSA z dnia 24 lipca 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 380/02, wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2002 r. sygn. akt IV SA 76/01, wyrok NSA z dnia 1 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 813/06, ONSAiWSA 2007, nr 6, poz. 133). Wątpliwości organu odwoławczego w tym zakresie były całkowicie uzasadnione, co powinien wyjaśnić organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę, zgodnie z zaskarżoną decyzją. Uzasadnionych wątpliwości organu odwoławczego, nie można utożsamiać z przekonaniem, dlatego też organ ten nie podjął decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., co w tej sytuacji jest uzasadnione. Wyjaśnienie kwestii, czy w tym przypadku można mówić o budowie budowli ziemnej (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), sprowadza się do ustalenia, czy w tej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy Prawa budowlanego. Należy z sprawie tej rozważyć też, czy wykonane przez skarżących roboty ziemne – niwelację terenu, można zakwalifikować jako prace przygotowawcze do rozpoczęcia budowy jakiegoś określonego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 41 Prawa budowlanego. Tak więc sprawą wtórną i drugoplanową ewentualnie może być kontrola postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sosnowcu z dnia [...] maja 2007 r. i to czy powołano tam właściwą podstawę prawną. Podobnie uwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 2007 r. sygn. akt P. 37/06 będzie mogło być brane pod uwagę, po jednoznacznym przesądzeniu przez organy nadzoru budowlanego, że w sprawie tej powinny mieć zastosowanie przepisy Prawa budowlanego.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że błędne orzeczenie Sądu I instancji wynikało z naruszenia przepisów prawa materialnego art. 3 pkt 1 lit. b/, pkt 3, 6 i 7 Prawa budowlanego, przez błędną ich wykładnię, co w konsekwencji, spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji. Pogląd autora skargi kasacyjnej w tej części należy uznać za uzasadniony, nie można jednak zgodzić się z tym, że Sąd I instancji powinien również uchylić decyzję organu I instancji dnia [...] sierpnia 2007 r., bowiem prowadziłoby do takiego samego rozstrzygnięcia, jak podjął organ odwoławczy. W niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę stan faktyczny wynikający z akt sprawy, Sąd powinien oddalić skargę, co nie wiadomo dlaczego budziło obawy, że będzie to orzeczenie na niekorzyść skarżącego w rozumieniu art. 134 p.p.s.a.
Powyższego przepisu nie można przecież rozumieć tak, że sąd administracyjny musi w każdym przypadku uwzględnić skargę, nawet jeśli nie zachodzą podstawy wymienione w art. 145 p.p.s.a.
Ewentualne ustalenie, iż w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy Prawa budowlanego, nie oznacza, że roboty ziemne wykonane przez KiASz oraz JiLJ, nie podlegają regulacji wynikającej z innych przepisów np. Prawa ochrony środowiska, czy też Prawa wodnego.
Krytyczna ocena zaskarżonej decyzji i podjęte przez Sąd I instancji w związku z tym rozstrzygnięcie, uzasadniają też częściowo słuszność zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania (art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych).
Fakt przedłożenia przez adresatów decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. wykonanej na ich zlecenie opinii geotechnicznej, jak i to, że Prezydent Miasta Sosnowca wydał w dniu [...] września 2005 r. decyzję o pozwoleniu na budowę sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, deszczowej i sieci gazowej na niektórych działkach, na których wykonano nasyp ziemny, nie muszą świadczyć o tym, że w tym przypadku mamy do czynienia z budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 1 lit. b/ Prawa budowlanego). Jest to pogląd oparty na zbyt daleko idącej hipotezie, wykraczającej poza granice danej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja oraz jej uzasadnienie odpowiadały prawu i powinny być wzięte pod uwagę przez organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu tej sprawy.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.