II OSK 1719/24

II OSK 1719/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Sygn. powiązane
III SAB/Gd 26/24 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2024-05-09
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 103
art 100c, art. 100d
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 149 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski, sędzia WSA (del.) Grzegorz Antas (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski, po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 maja 2024 r. sygn. akt III SAB/Gd 26/24 w sprawie ze skarg N. G. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Pomorskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. uchyla zaskarżony wyrok w punktach 1, 2, 3 oraz 5 i w tym zakresie oddala skargę; II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 9 maja 2024 r., III SAB/Gd 26/24, w wyniku rozpoznania skargi N. G. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Pomorskiego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), przyznał od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1000 zł (pkt 3), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 4), zasądzając równocześnie na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 5).
W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji przyjął, że N. G., obywatel Wielkiej Brytanii wystąpił 13 czerwca 2023 r. do Wojewody Pomorskiego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, a następnie w związku z niezałatwieniem ww. sprawy 16 stycznia 2024 r. wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Pomorskiego postępowania, poprzedzoną złożonym ponagleniem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej odrzucenie, wskazując na niemożność jej wywodzenia w oparciu o art. 100d ust. 1 pkt 1 ppkt a oraz ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.), dalej: u.p.o.u.
Uwzględniając skargę, Sąd I instancji stwierdził, że nie znalazł podstaw do jej odrzucenia, do których nawiązał organ w odpowiedzi na skargę. Sąd wyjaśnił, że miał na uwadze przepisy u.p.o.u., w tym także treść art. 100c i art. 100d ww. ustawy, niemniej mogą one znajdować zastosowanie jedynie do ściśle określonego kręgu postępowań, tj. postępowań toczących się z wniosków obcokrajowców – obywateli Ukrainy, którzy przyjechali do Polski w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. W rozpatrywanej sprawie, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, skarżący, który jest obywatelem Wielkiej Brytanii, nie przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy, wobec czego przepisy u.p.o.u. nie mogły mieć zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą Pomorskim. Przytaczając pojęcie bezczynności i przewlekłości, które zostały zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej: k.p.a., a także nawiązując do art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2024 r. poz. 769), dalej: u.c., Sąd I instancji zauważył, że postępowanie organu cechowała bezczynność, skoro termin 60 dni na wydanie decyzji upłynął bezskutecznie, nawet przy uwzględnieniu konieczności oczekiwania na odpowiedź od organów, do których Wojewoda Pomorski zwrócił się w trybie art. 109 ust. 1 u.c., o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP nie stanowią zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i bierną (po podjęciu w pewnym zakresie czynności w początkowej fazie postępowania) postawę organu administracji w zakresie prowadzonego postępowania, Sąd – na mocy art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a. - stwierdził, że bezczynność Wojewody Pomorskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji uznał, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy zasadnym było przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej choć nie we wnioskowanej przez niego wysokości. W tym kontekście Sąd wyjaśnił, że oczekiwanie przez skarżącego przez czas przekraczający kilkukrotnie ustawowy, a wyznaczony na 60 dni, termin załatwienia sprawy winno jako krzywda wynikająca z opieszałego działania administracji publicznej, znaleźć swą stosowną rekompensatę w przyznaniu od organu sumy pieniężnej, która jednocześnie pozwoli na zdyscyplinowanie organu administracji publicznej w celu zmiany dotychczasowego sposobu procedowania, jaki wynikał z analizy akt administracyjnych sprawy. Taką odpowiednią rekompensatę stanowi, zdaniem Sądu, suma pieniężna w wysokości 1000 zł.
Wojewoda Pomorski złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w części, tj. w zakresie punktów 1., 2., 3. i 5., zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 100c ust. 1 pkt 1 ppkt a oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 ppkt a u.p.o.u. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy te nie mają zastosowania do wszystkich cudzoziemców, a jedynie do cudzoziemców, o których mowa w art. 1 u.p.o.u., czyli obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy przepisy te mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, których dotyczą postępowania objęte dyspozycją art. 100c ust. 1 pkt 1 i art. 100d ust. 1 pkt 1 u.p.o.u.; 2) art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 3 pkt 1 i ust. 4 oraz art. 100d ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.p.o.u. poprzez uwzględnienie skargi skarżącego, mimo że stosownie do wskazanych przepisów u.p.o.u. w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do dnia 30 czerwca 2024 r. przepisów o bezczynności organu nie stosuje się, a zgodnie z art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ich ust. 1, lub dokonywanie tych czynności z opóźnieniem, w okresie po 15 kwietnia 2022 r. do dnia 30 czerwca 2024 r., nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej Wojewoda Pomorski wniósł o uchylenie wyroku Sądu I instancji w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi, względnie uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta przez Wojewodę Pomorskiego na uzasadnionych podstawach. Sąd I instancji dopuścił się bowiem przypisanego mu przez skarżący kasacyjnie organ naruszenia art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.p.o.u., co skutkowało błędnym zastosowaniem w sprawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a i 2 p.p.s.a., będącym rezultatem przyjęcia przez Sąd, że sposób rozpoznania przez Wojewodę Pomorskiego wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy odpowiada stanowi bezczynności organu, stan ten ma charakter kwalifikowany (rażący) i zachodzi potrzeba zasądzenia od organu na rzecz skarżącego w okolicznościach faktycznych sprawy sumy pieniężnej.
Zasadnicze znaczenie dla podzielenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów skargi kasacyjnej ma stwierdzenie, że Sąd I instancji, wyznaczając zakres zastosowania art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u., nieprawidłowo uznał, iż kształtuje go w sposób bezpośredni dyspozycja art. 1 u.p.o.u., przez co przyjęta przez ustawodawcę zasada, zgodnie z którą zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania tych przepisów nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, nie mogła wpływać na ocenę działań podejmowanych przez Wojewodę w kontrolowanej sprawie, której przedmiotem było rozpoznanie wniosku o udzielenie zezwolenia pobytowego złożonego przez obywatela Wielkiej Brytanii, którego pobyt w Polsce nie ma związku z wybuchem konfliktu zbrojnego na terytorium Ukrainy.
Przypomnienia wymaga, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za ugruntowane należy uznać stanowisko interpretacyjne, zgodnie z którym przepisy art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, jak też tego, czy ich pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, do czego nawiązuje treść art. 1 ust. 1 u.p.o.u. (por. wyrok NSA z 27 lutego 2025 r., II OSK 2585/24; wyrok NSA z 10 stycznia 2025 r., II OSK 1341/24; wyrok NSA z 18 grudnia 2024 r., II OSK 1883/24; wyrok NSA z 5 grudnia 2024 r., II OSK 1809/24; wyrok NSA z 18 listopada 2024 r., II OSK 286/24; wyrok NSA z 13 listopada 2024 r., II OSK 821/24; wyrok NSA z 24 października 2024 r., II OSK 1182/24; wyrok NSA z 9 października 2024 r., II OSK 877/24; wyrok NSA z 24 września 2024 r., II OSK 1256/24; wyrok NSA z 28 sierpnia 2024 r., II OSK 226/24; wyrok NSA z 21 sierpnia 2024 r., II OSK 174/24; wyrok NSA z 25 lipca 2024 r., II OSK 469/24; wyrok NSA z 17 lipca 2024 r., II OSK 470/24; wyrok NSA z 2 lipca 2024 r., II OSK 2574/23; wyrok NSA z 27 czerwca 2024 r., II OSK 2194/23; wyrok NSA z 10 czerwca 2024 r., II OSK 2151/23; wyrok NSA z 27 maja 2024 r., II OSK 31/24; wyrok NSA z 8 maja 2024 r., II OSK 1551/23; wyrok NSA z 3 kwietnia 2024 r., II OSK 1114/23; wyrok NSA z 10 sierpnia 2023 r., II OSK 2521/22; wyrok NSA z 4 lipca 2023 r., II OSK 2421/22; wyrok NSA z 5 czerwca 2023 r., II OSK 2059/22). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną to zapatrywanie, jak i wspierającą je argumentację w całości podziela.
Powołane przepisy, jak trafnie przyjął skarżący kasacyjnie organ, posługują się pojęciem cudzoziemca bez wskazania jego narodowości lub przynależności państwowej. Skoro u.p.o.u. nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tego aktu prawnego – definicji legalnej pojęcia cudzoziemca, należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 u.c., czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany przez art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830) art. 100a u.c. w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca "o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE L 71 z 4.3.2022, str. 1-6)", czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia, co pominął Sąd I instancji, nie zawiera przepis art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u.
Wskazane rozumienie pojęcia cudzoziemca, do czego również nawiązują uwagi skarżącego organu, jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczą ww. przepisy, znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek bezpośredniego związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną. Wbrew przyjmowanemu przez Sąd I instancji założeniu, wskazany w wyroku kontekst systemowy nie powinien determinować znaczenia normatywnego przepisów art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. Jakkolwiek ich dodanie do ustawy w drodze jej nowelizacji dokonanej 8 kwietnia 2022 r. i 12 stycznia 2023 r. miało swoje źródło w masowym napływie obywateli Ukrainy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, nie oznacza to jednakże, że cel ww. działań legislacyjnych wiązać należy z wolą uregulowania w omawianym aspekcie wyłącznie sytuacji prawnej tychże obywateli Ukrainy.
W kontekście sformułowanej przez Sąd oceny prawnej, a także podnoszonych przez skarżącego uwag w odpowiedzi na skargę kasacyjną wymaga podkreślenia, że wskazana regulacja u.p.o.u. ma charakter epizodyczny i jest zorientowana na wprowadzenie szczególnego (czasowego) rozwiązania kształtującego bieg terminów na załatwianie spraw w toku wszystkich postępowań administracyjnych (dotyczących udzielania/zmiany/cofnięcia cudzoziemcom zezwoleń pobytowych), których sprawność regulowana kodeksowymi zasadami ogólnymi oraz wymaganiami przewidzianymi w przepisach u.c., jak uznał ustawodawca, nie może zostać zachowana z uwagi na nadzwyczajne okoliczności wywołane działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy oraz potrzebę udzielenia pomocy jej obywatelom przybyłym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co nie pozostaje bez wpływu na sposób wykonywania przez właściwe organy prowadzące postępowania w omawianych sprawach powierzonych im zadań. Przepisy te stanowią, jak należy przyjąć, dopuszczalne ograniczenie uprawnień cudzoziemców, których status prawny art. 37 ust. 2 Konstytucji różnicuje względem obywateli polskich, zezwalając na poddanie przysługujących im konstytucyjnych praw ograniczeniom na drodze ustawowej. Ustawodawca nie zwolnił organów administracji od obowiązku przestrzegania zasady szybkości postępowania przewidzianej w art. 12 k.p.a., ale jedynie przez oznaczony czas wyłączył możliwość domagania się przez cudzoziemca stwierdzenia wystąpienia bezczynności lub przewlekłości oraz zastosowania z tego powodu wskazanych w p.p.s.a. środków ich zwalczania.
Skarżący nie ma podstaw do odnoszenia w odpowiedzi na skargę kasacyjną do złożonego przez siebie wniosku wymagań przyjętych w dyrektywie 2011/98/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz. U. UE L 2011.343.1), jeżeli z akt kontrolowanej przez Sąd sprawy nie wynika, by celem złożenia przez cudzoziemca wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, którego nierozpatrzenie doprowadziło do wniesienia skargi, było wykonywanie pracy. Poddana przez Sąd I instancji wykładni regulacja zawarta w art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u., stanowi proporcjonalne ograniczenie uprawnień obywateli państw trzecich spełniających warunki wydania zezwolenia na pobyt, uwzględniając względy, które stały za jej wprowadzeniem, mające związek z zaistnieniem sytuacji nietypowej o charakterze nadzwyczajnym, do której niewątpliwie należy zaliczyć poważny kryzys migracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest uzasadnionych powodów, by przyjąć, że przepis art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. – uwzględniając nadzwyczajne okoliczności aktualne na dzień przypisywanej Wojewodzie Pomorskiemu w skardze bezczynności będącej następstwem nierozpatrzenia wniosku cudzoziemca z 13 czerwca 2023 r. - w sposób niedopuszczalny utrudniał wykonywanie skarżącemu uprawnień wynikających z prawa UE. Wymieniony przepis, będąc przeszkodą do wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, nie prowadzi do zawieszenia rozpatrywania wniosków złożonych przez zainteresowanych obywateli państw trzecich, co umożliwia im uzyskanie wnioskowanego zezwolenia. Wpływ zastosowania art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. na sytuację prawną tej grupy podmiotów jest przy tym ograniczony rozwiązaniem wprowadzonym w art. 108 ust. 1 u.c.
Mając na uwadze datę złożenia przez skarżącego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, skutek nierozpoczęcia biegu terminu na załatwienie sprawy zainicjowanej żądaniem skarżącego, wynikający z art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.o.u., nie pozwalał, uwzględniając dodatkowo normę art. 100d ust. 3 i 4 u.p.o.u., sposobu rozpatrywania wniosku skarżącego, prowadzącego do niewydania przez Wojewodę Pomorskiego wnioskowanej decyzji do dnia wniesienia skargi, kwalifikować jako formy bezczynności wraz z nadaniem temu stanowi cechy rażącego naruszenia prawa, a także obejmować go sankcją wyrażającą się w zastosowaniu w stosunku do organu środka o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., wbrew treści przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów u.p.o.u.
W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w punktach 1., 2., 3. oraz 5. i w tym zakresie oddalił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.