II OSK 1718/07

II OSK 1718/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-12-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-11-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Alicja Plucińska- Filipowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Bujko
Jerzy Siegień
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Ewidencja ludności
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1094/04 - Wyrok WSA w Krakowie z 2007-05-29
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 141  par. 4,  art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
art. 71  ust. 1  pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1094/04 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania obiektu oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1094/04 po rozpoznaniu skargi [...] Spółka z o. o. w K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 r. uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Krakowskiego Ziemskiego w Krakowie z dnia [...] marca 2004 r. nakazujące skarżącej Spółce reprezentowanej przez jej Prezesa A. J. niezwłoczne wstrzymanie użytkowania hali położonej na działce nr [...] w części wykorzystywanej na cele prowadzonej działalności w zakresie produkcji aluminium w procesie przetapiania złomu aluminiowego oraz zabezpieczenie obiektu przez wyłączenie urządzeń i instalacji pod nadzorem osób uprawnionych w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia, a następnie orzekające o wstrzymaniu użytkowania przedmiotowej hali w części wykorzystywanej dla celów działalności w zakresie produkcji aluminium w procesie przetapiania złomu aluminiowego w związku z samowolną zmianą sposobu użytkowania oraz nakazujące zabezpieczenie obiektu w określony w postanowieniu sposób, przy czym nakazy te zostały skierowane bezpośrednio do skarżącej Spółki - oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku podano, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w związku ze stwierdzeniem dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu bez wymaganego pozwolenia organu administracji architektoniczno-budowlanej. Do 1994 roku w budynku przedmiotowej hali produkcyjnej będącej własnością innego, niż skarżący podmiotu, prowadzona była działalność w zakresie wypalania materiałów ceramicznych, następnie w kolejnych latach obiekt nie był użytkowany a podjęcie działalności przez skarżącą Spółkę nastąpiło w czerwcu 2003 r. Podczas oględzin w dniu [...] grudnia 2003 r. stwierdzono, iż prowadzona jest działalność w zakresie produkcji aluminium w procesie przetapiania złomu. Stwierdzono również samowolne wykonanie robót budowlanych. Skarżąca wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego nie dokonała zgłoszenia zamiaru wykonywania robót remontowych, nie uzyskała też decyzji o zmianie sposobu użytkowania obiektu. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] kwietnia 2001 r. opiewa na odlewnię metali nieżelaznych, i została wydana na rzecz Prezesa Zarządu [...] S.A. K., ul. [...]. Decyzja ta utraciła ważność wobec nie wystąpienia o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Nastąpiła natomiast samowolna zmiana sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Prowadzona obecnie produkcja o zupełnie innej technologii od uprzedniej, mogąca stwarzać zagrożenie dla środowiska zgodnie z art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego wymagała uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. W sprawie zastosowano art. 50 Prawa budowlanego w związku z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. Powiadomienie strony o oględzinach z uchybieniem terminu określonego w art. 79 ( 1 kpa nie miało wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż strona była reprezentowana podczas oględzin przez jej Prezesa a więc miała możliwość zgłoszenia uwag i zastrzeżeń. Podkreślono też, że w ( 3 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących pogorszyć stan środowiska /Dz. U. z 2002 r. Nr 179, poz. 1490/ wymienione są instalacje do wtórnego wytopu metali nieżelaznych bez względu na zdolność produkcyjną, jako rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła [...] Spółka z o. o. zarzucając naruszenie przepisów art. 6, 7, 10 i 124 kpa oraz art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 i 3 w zw. z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego i art. 71 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego zarzucając wadliwe przeprowadzenie postępowania administracyjnego oraz błędne przyjęcie, że nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu. Stwierdziła ona, że w 2000 roku została wykonana ocena oddziaływania na środowisko projektowanej odlewni zaś z wniosków wynikających z tej oceny wynika, że działalność skarżącej nie wywołuje istotnego wpływu na środowisko. W ocenie strony brak było podstaw do zastosowania powołanych przez organ przepisów prawa materialnego. Ponadto Prezes Spółki nie był uprawniony do reprezentowania jej podczas oględzin, bowiem z kodeksu spółek handlowych wynika, że wobec organów administracji spółkę handlową mogą reprezentować tylko członkowie zarządu spółki lub należycie umocowani pełnomocnicy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu nieuprawnione są zarzuty strony dotyczące naruszenia prawa procesowego, bowiem wyjaśniono szczegółowo kwestię samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu a ustalenia w tym zakresie Sąd w pełni podziela. W obiekcie prowadzona była działalność polegająca na wypalaniu materiałów ceramicznych, co nie jest w sprawie kwestionowane, obecnie natomiast /od czerwca 2003 r./ działalność skarżącej obejmowała m.in. gromadzenie odpadów materiałów zawierających aluminium, wytop aluminium, magazynowanie gotowych wyrobów i prowadzona była przy użyciu pieców indukcyjnych typowych zamontowanych i uruchomionych w przedmiotowej hali.
Przepis art. 71 Prawa budowlanego nie definiuje pojęcia "zmiana sposobu użytkowania" a jedynie przykładowo wskazuje, jakie kryteria mogą być przydatne przy ocenie, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Według art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji zmianą sposobu użytkowania było w szczególności podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń. W ocenie Sądu zmiana rodzaju produkcji, wstawienie i uruchomienie pieców indukcyjnych do wytopu aluminium spowodowało zmianę warunków ochrony środowiska, warunków bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa pracy i warunków higieniczno-sanitarnych. Decydujące znaczenie ma zmiana tych warunków a nie ich pogorszenie.
Sąd uznał za nie wiążący w sprawie przedstawiony przez skarżącą prawomocny wyrok z dnia 12 grudnia 2005 r. uniewinniający A. J. z zarzutu popełnienia wykroczenia polegającego na użytkowaniu obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na użytkowanie, gdyż sąd administracyjny jest związany jedynie ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa lecz samodzielnie ocenia przesłanki zastosowania art. 71 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.
Nie są słuszne zarzuty strony dotyczące wadliwego przyjęcia związku ze sprawą rozporządzenia w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które określa przypadki, kiedy sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko jest wymagane oraz kiedy obowiązek sporządzenia raportu może być nałożony. Nie jest to wprawdzie rozporządzenie wykonawcze do Prawa budowlanego, lecz w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania miałoby zastosowanie. Powinno być więc brane pod uwagę, gdy doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu.
Stosownie do art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania stosuje odpowiednio art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Art. 50 stanowi, że organy nadzoru budowlanego mogą wstrzymać roboty budowlane prowadzone bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Odpowiednie stosowanie tego przepisu oznacza, ze organ ma prawo wstrzymać użytkowanie obiektu budowlanego w sytuacjach wskazanych w art. 50 ust. 1. To właśnie interes społeczny, ochrona zdrowia mieszkańców, nakazywał organowi wydanie zaskarżonego postanowienia, stąd twierdzenie strony skarżącej, że nie wzięto pod uwagę interesu społecznego jest nietrafne.
Zarzucając, iż błędnie przyjęto w sprawie, że strona była należycie reprezentowana w toku wizji lokalnej, należało wykazać, że miało to wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, czego jednak nie uczyniono. Strona nie twierdzi też, że udział jej Prezesa w powyższej czynności procesowej spowodował, że zapadło niekorzystne dla niej rozstrzygnięcie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka [...] Spółka z o. o. w K. reprezentowana przez radcę prawnego A. F., zarzucając naruszenie prawa procesowego, to jest art. 133 ppsa i art. 145 ( 4 ppsa poprzez akceptację nie przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego w kwestii zarzucanej stronie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu a także wskazanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz naruszenie prawa materialnego - art. 71 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie że miał on zastosowanie, gdyż nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, że niezasadnie w zaskarżonym wyroku przyjęto, iż zaistniała podstawa do wydania kwestionowanego orzeczenia bowiem faktycznie nie nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu i nie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie, że wykonano roboty budowlane wymagające pozwolenia budowlanego.
Na rozprawę przed Naczelnym Sądem Administracyjnym strony pomimo prawidłowego powiadomienia o jej terminie, nie stawiły się.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Jak to wynika z akt sprawy zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym, nie budzi żadnych wątpliwości okoliczność, że przedmiotowy obiekt stanowiący instalację w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, był pierwotnie użytkowany do wypalania materiałów ceramicznych a następnie przez kilka lat w ogóle nie był użytkowany. Następnie nowy nabywca obiektu po dokonaniu robót dostosowawczych uruchomił w tym obiekcie odlewnię metali nieżelaznych /aluminium/ z określonego surowca oraz przetapianie gromadzonego w tym celu złomu aluminium. Na tego rodzaju działalność była wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, której termin jednakże upłynął przed podjęciem nowego rodzaju działalności /a nawet w ogóle jakiejkolwiek działalności gdy się weźmie pod uwagę trwającą kilka lat przerwę w użytkowaniu obiektu/. Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że w takim stanie faktycznym sprawy niewątpliwie mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania obiekt w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Jest oczywiste, że wypalanie materiałów ceramicznych, uciążliwe dla środowiska, ze względu na powodowanie innego rodzaju uciążliwości niż odlewnia czy przetapiania złomu aluminium, w szczególności z tej przyczyny, że w tych procesach występuje wprowadzanie do środowiska innych czynników szkodliwych, wymaga odpowiedniej oceny środowiskowej i akceptacji właściwego organu budowlanego. Podjęcie więc nowego rodzaju produkcji i to po długiej przerwie nawet jeśli nastąpiło w tej samej a tylko zmodyfikowanej /dostosowanej/ instalacji, wymagało akceptacji właściwego organu architektoniczno- budowlanego podjętej na podstawie wyników przeprowadzonej procedury z dziedziny ochrony środowiska. W związku z tym bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy istniała przez pewien czas w obiegu prawnym decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przystąpienie do użytkowania obiektu /instalacji/ przez wnoszącego skargę kasacyjną bez wyczerpania procesu dochodzenia do akceptacji właściwego organu budowlanego /zgłoszenia/ należy potraktować jako samowolę budowlaną w zakresie zmiany sposobu użytkowania. Rację ma więc Sąd pierwszej instancji podzielając stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, zaś niesłuszne są zarzuty strony dotyczące niewłaściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz błędnej wykładni prawa materialnego w odniesieniu do kwestii dopuszczenia się przez stronę samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Sąd pierwszej instancji wykonując obowiązek wynikający z art. 141 ( 4 ppsa uzasadnił zaskarżony wyrok i nie można zasadnie zarzucać, że stanowisko Sądu jest dowolne, nie oparte na zgromadzonym przez organ materiale dowodowym, który w wystarczającym stopniu wskazuje na prawidłowość rozstrzygnięcia administracyjnego, wydanego zresztą nie w celu całkowitego wyeliminowania działaności strony, lecz po to, aby doprowadzić w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu legalizacyjnym, do likwidacji skutków samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa, stosownie do którego oddaleniu podlega skarga kasacyjna w sytuacji, gdy zaskarżony wyrok w zakresie rozstrzygnięcia jest prawidłowy, nawet wówczas, gdyby uzasadnienie tego wyroku nie w pełni spełniało wymogów art. 141 ( 4 ppsa.