II OSK 1716/06

II OSK 1716/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-12-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-10-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maria Czapska - Górnikiewicz
Marzenna Linska - Wawrzon /sprawozdawca/
Roman Hauser /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Po 952/05 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2006-07-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 85
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 50 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 145 par. 1 pkt 4, art. 151 par. 1 pkt 1, art. 146 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia WSA del.Marzenna Linska – Wawrzon /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Po 952/05 w sprawie ze skargi "[...]" [...] Spółdzielni Spożywców w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Po 952/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpatrzeniu sprawy ze skargi "[...]" [...] Spółdzielni Spożywców w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...],
nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o warunkach zabudowy
i zagospodarowania terenu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...].
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
W dniu [...] Burmistrz Miasta i Gminy O. ustalił dla R. K. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na budowie budynku inwentarskiego chlewni wraz z obiektami towarzyszącymi, tj. silosy na zboże, płyta gnojowa, zbiornik na gnojówkę na działce o nr ewid. [...], [...], [...], [...] w miejscowości O., przy ul. [...].
Natomiast decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 157 § 1 i 2 kpa oraz 158 § 1 kpa, odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji.
Pismem z dnia [...] [...] Spółdzielnia "[...]" wniosła o wznowienie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji wskazując, iż decyzja z dnia [...] wydana została na podstawie niekompletnej dokumentacji, a Spółdzielnia nie była stroną postępowania mimo, iż powstanie chlewni może zagrozić istnieniu jej zakładów produkcyjnych i magazynów żywnościowych.
Postanowieniem z dnia [...] Burmistrz Miasta i Gminy O. na podstawie art. 31 § 2 kpa dopuścił [...] Spółdzielnię Spożywców do postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wymienionej wyżej inwestycji.
Jednocześnie postanowieniem z tego samego dnia Burmistrz na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...].
W uzasadnieniu tej decyzji jako podstawę wznowienia postępowania wskazano postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...] w sprawie raportu oddziaływania na środowisko. Dodatkowo organ I instancji podkreślił, iż za wznowieniem postępowania przemawia także okoliczność, że [...] Spółdzielnia "[...]" w O. w uprzednio prowadzonym postępowaniu nie przysługiwał status strony postępowania.
Decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta i Gminy O. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy "z uwagi na stwierdzenie braku podstaw prawnych do jej uchylenia".
[...] Spółdzielnia Spożywców "[...]" wniosła odwołanie od powyższej decyzji, żądając jej uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Rozpoznając powyższe odwołanie, decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło zaskarżoną decyzję z dnia [...] i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu wskazano, iż organ I instancji nie wskazał konkretnie istnienie jakich nowych okoliczności w dniu wydania decyzji stanowiło podstawę wznowienia postępowania. W szczególności nie mogło stanowić takiej okoliczności postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...], bowiem wydane zostało po wydaniu decyzji rozpatrywanej w toku wznowienia, a nadto zostało wydane w innym postępowaniu związanym z uzgodnieniem projektu budowlanego. Jedyna i właściwa przesłanka wznowienia postępowania mogła wynikać z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Otóż [...] Spółdzielnia "[...] w O. jest stroną, która nie brała udziału w postępowaniu związanym z ustaleniem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto Kolegium podkreśliło, iż organ pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do opinii dotyczącej lokalizacji budynków do chowu i tuczu trzody chlewnej czy wyników oględzin chlewni znajdujących się w miejscowości T,. Rozpatrując sprawę w postępowaniu wznowieniowym należało ponownie przeanalizować ustalenia raportu oddziaływania na środowisko, szczególnie pod kątem oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Kolegium podkreśliło także, że należy zbadać, czy autor raportu miał informacje związane z faktem, iż strona biorąca udział w postępowaniu dopiero na etapie wznowienia jest producentem żywności.
Burmistrz Miasta Gminy i Gminy O, decyzją z dnia [,,,] na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa po przeprowadzeniu postępowania określonego postanowieniem z dnia [,,,] działając z urzędu odmówił uchylenia decyzji burmistrza z dnia [,,,].
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że [...] Spółdzielnia "[...]" z uwagi na sąsiedztwo z planowaną budową chlewni wykazała swój interes prawny, a zatem przysługiwał jej atrybut strony w postępowaniu, a bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji.
Wskazano, iż nie została uwzględniona opinia dotycząca emisji zapachów z projektowanej inwestycji z uwagi na brak odniesień normatywnych w przepisach polskich i unijnych w zakresie uciążliwości odorowej, której ujemne oddziaływanie przedmiotowa opinia eksponuje. Zdaniem organu nieuprawniona jest teza autora opinii, iż właściciele sąsiednich nieruchomości mają prawo do zabudowy mieszkaniowej, bowiem zgodnie z poprzednio obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego teren, na którym planowana jest budowa znajduje się poza obszarem dopuszczonej zabudowy mieszkaniowo-usługowa. Nadto argumenty tej opinii zostały obalone opinią biegłego z listy Wojewody.
W toku postępowania wznowieniowego nie stwierdzono, aby ustalając warunki zabudowy dla chlewni wraz z obiektami towarzyszącymi naruszono prawo lub ustalenia obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji powołał się na treść art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1974r. o zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy chlewni.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...] Spółdzielnia Spożywców "[...]" w O. podnosząc, że stanowisko Burmistrza nie zostało w sposób rzetelny i rzeczowy uargumentowane. Podniosła, że organ nie poczynił należytych ustaleń co do zagrożenia bakteriologicznego, zagrożenia owadami i gryzoniami, a także nie uzasadniono należycie decyzji w zakresie, w jakim dotyczy ona odległości, jaka powinna dzielić chlewnię od siedzib mieszkalnych i zakładów żywnościowych. Spółdzielnia zaznaczyła, iż zaskarżona decyzja została wydana na dwa dni przed podjęciem przez Radę Miasta i Gminy uchwały nr [...] z dnia [...] przyjmującej nowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym na przedmiotowej nieruchomości nie przewidziano możliwości jakiejkolwiek zabudowy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu wskazano, że raport oddziaływania wraz z uzupełnieniem stwierdza, że zabudowa mieszkaniowa, jak i wytwórnie spożywcze statystycznie nie będą narażone na uciążliwości. Organ podkreślił, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wydana została zgodnie z art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a w kwestii zgodności projektowanego zamierzenia z planem, Kolegium wypowiedziało się w decyzji z dnia [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].
Skargę na powyższą decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] Spółdzielnia Spożywców w O. "[...]", która wniosła o uchylenie decyzji Kolegium i poprzedzającej jej decyzji Burmistrza z dnia [...].
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że większość mieszkańców O. dowiedziała się o planowanej inwestycji dopiero w [...] r. W odpowiedzi na protest skarżącej burmistrz stwierdził, iż nie wykazała swojego interesu prawnego i nie przysługuje jej status strony.
Skarżący wskazali, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydając decyzję z dnia [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji, oparło się na opinii głównego projektanta O. stwierdzającej, że na przedmiotowym obszarze "mieści się także funkcja rolnicza". Organy administracji nie odniosły się do podnoszonych przez skarżącą okoliczności dotyczących wielkości obsady chlewni i faktu, że w pobliżu projektowanej chlewni znajdują się zakłady produkujące żywność i brak opracowań zagrożenia i uciążliwości dla tych zakładów oraz kwestii zagrożeń bakteriologicznych i uciążliwości odorowych. W dokumentach brak jest wykazu areału, jakim dysponuje inwestor w celu stwierdzenia, czy ma możliwość zagospodarowania gnojownicy i obornika zgodnie z obowiązującymi normami. Podkreślono także, że po wydaniu w dniu [...] decyzji Burmistrza Miasta i Gminy O., Rada uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta i teren, na którym ma powstać chlewnia jest objęty zakazem wszelkiej zabudowy. Nadto organ pierwszej instancji nie zastosował się do zaleceń Kolegium i nie zweryfikował raportu pod kątem stawianych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi.
W uzasadnieniu podało, iż wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu poprzedzono postępowaniem z udziałem społeczeństwa, a raport oddziaływania wyklucza występowania uciążliwości, które będą oddziaływać na sąsiednie nieruchomości.
W piśmie procesowym z dnia 22 czerwca 2006r. wnioskodawca R. K. wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przypisanych.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się uzasadniona, aczkolwiek z innych przyczyn, niż zostały w niej wskazane. Sąd zaniechał badania zarzutów skargi z uwagi na charakter stwierdzonych naruszeń prawa materialnego i procesowego, do badania których jest zobowiązany na mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. -dalej p.p.s.a.). Organ pierwszej instancji jako podstawę prawną swojej decyzji wskazał art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., który stanowi, iż organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145 a k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji w sposób jednoznaczny stwierdził, iż podstawą wznowienia była okoliczność, iż "[...]" [...] Spółdzielnia Spożywców w O., bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z uzasadnienia wynika zatem, iż organ uznał, że zaszła przesłanka wznowienia wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W tej sytuacji nieuprawnione i błędne było zastosowanie dla omawianej sytuacji art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Skoro bowiem organ uznał, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (a zatem, że istnieje przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), to nie mógł oprzeć decyzji na normie prawnej z której wynika nakaz wydania decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej w sytuacji, gdy brak jest podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a.
Jednocześnie organ podkreślił, iż "nie stwierdzono, by ustalając warunki zabudowy dla chlewni wraz z obiektami towarzyszącymi naruszono prawo lub ustalenia obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego". Z powyższego stwierdzenia wynika, iż zdaniem organu administracji – mimo wspomnianych naruszeń procedury administracyjnej (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) - wydając decyzję z dnia [...] nie naruszono prawa materialnego. W takiej sytuacji zaistniały zatem (czego nie dostrzeżono w postępowaniu administracyjnym) przesłanki negatywne z art. 146 § 2 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zauważyć trzeba, iż zgodnie z treścią art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.
W związku z powyższym, organy administracji oparły swoje rozstrzygnięcia o niewłaściwe przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (zamiast art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. zastosowano art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.) w efekcie czego wydano błędne decyzje. Tym samym doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.).
Niezależnie od powyższych naruszeń przepisów kodeksu postępowania administracyjnego organy naruszyły przepisy prawa materialnego. Zaznaczyć bowiem trzeba, iż po wznowieniu postępowania, w odniesieniu do przepisów prawa materialnego zasadą jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium postępowania zwykłego. Postępowanie administracyjne prowadzone w trybie wznowienia postępowania (art. 145 k.p.a.), jest tylko inną fazą postępowania administracyjnego prowadzonego uprzednio w tej samej sprawie w zwykłym trybie i zakończonego decyzją ostateczną, a za datę wszczęcia postępowania w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania (art. 145 k.p.a.) przyjmuje się datę wszczęcia postępowania w zwykłym trybie (por. postanowienie NSA z dnia 5 czerwca 1981 r., II SA 157/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 52). Nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaje się jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. Obowiązkiem organu jest zatem stosowanie tych przepisów prawa materialnego, które obowiązują w chwili orzekania (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 1984 r., l SA 86/84, ONSA 1984, nr 1, poz. 59). Odstępstwo od tej zasady dotyczy wyłącznie skutków deklaratoryjnych, a więc następujących z mocy prawa, ex tunc. Zgodnie z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.) organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, przy czym podkreśla się, że organ winien działać na podstawie obowiązującej normy prawnej (por. B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz, Warszawa 2006, s. 64). Wyjątek od powyższej zasady winien wynikać z przepisu (jak np. w przypadku art. 156 k.p.a., w którym wyraźnie mówi się o "stwierdzeniu nieważności", a zatem dotyczy on sytuacji, w której nieważność istniała w dacie orzekania, a organ orzekając w tym trybie wyłącznie autorytatywnie wskazuje na wadliwość decyzji, obarczając ją od dnia wydania, ze skutkiem ex tunc). W związku z tym obowiązkiem organów administracji było stosowanie przepisów prawa materialnego obowiązujących w momencie wydawania decyzji w toku postępowania wznowieniowego.
Organy administracji oparły swoje rozstrzygnięcia o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139), która utraciła moc z dniem 1 stycznia 2004 r. oraz o akt prawa miejscowego - plan ogólny zagospodarowania miasta O. zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w O. w dniu [...] - Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...]), który utracił moc także dnia 1 stycznia 2004 r. Orzekając tak organ pierwszej instancji, jak i drugiej instancji zastosował nieobowiązujące przepisy prawa materialnego. Postąpił zatem wbrew wyżej opisanej zasadzie. Naruszył tym samym przepis art. 6 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. Wydanie rozstrzygnięcia winno w niniejszej sprawie opierać się na przepisach obowiązującej w chwili orzekania przez organy obydwu instancji ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.). Uregulowania tejże ustawy zawierają liczne odmienności w stosunku do unormowań z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Rozważań zatem co do zgodności z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. w żaden sposób nie można odnieść do spełnienia poprzednio obowiązujących wymogów. Zgodność rozstrzygnięcia z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. nie oznacza spełnienia wymogów nowych regulacji w zakresie warunków zabudowy. Tym samym, zdaniem Sądu, przyjąć należało, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a.
Zważyć w tym miejscu należy, że w niniejszej sprawie dopuszczono się naruszenia przepisu art. 31 § 2 k.p.a. Skarżąca spółdzielnia nie jest organizacją w rozumieniu niniejszego przepisu. Brak zatem podstaw, by rozstrzygać o jej dopuszczeniu w tym charakterze. Nie miało to jednak istotnego znaczenia dla niniejszej sprawy. Nie wyczerpywało znamion przepisu art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c p.p.s.a. Udział skarżącego w kontrolowanym postępowaniu uzasadniony jest przepisem art. 147 w zw. z art. 149 § 1 i 2 k.p.a. Dnia [...] wydano bowiem postanowienie o wznowieniu postępowania na żądanie skarżącej spółdzielni z powołaniem się na art. 149 § 1, 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Ustalenie, czy przyczyny wznowienia zaistniały stanowi dopiero przedmiot postępowania wznowieniowego.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppkt "a" i "c" p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję. Jednocześnie, na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylono decyzję organu l instancji (punkt l wyroku).
Ponownie rozpoznając sprawę organ rozstrzygnie mając na względzie powyższe rozważania.
O kosztach sądowych (punkt II wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.
O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji (punkt III wyroku) orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. K.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie:
1) art. 58 § 1 ust. 6 w zw. z art. 50 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, ze udział skarżącej Spółdzielni "[...]" uzasadniony jest przepisem art. 147 w zw. z art. 149 § 1 pkt 4 i 5 kpa, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, albowiem rozpatrzona została pozytywnie skarga pochodząca od podmiotu nieuprawnionego do jej wniesienia.
2) art. 85 i 89 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, które to naruszenie miało wpływ na wynik postępowania, albowiem Sąd nie zastosował art. 85 ustawy i przyjął, że organy administracji oparły swoje rozstrzygnięcie o przepisy nieobowiązującej ustawy z dnia 27 marca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która utraciła moc z dniem 1 stycznia 2004 r. w wyniku czego wadliwie została ustalona przez Sąd norma prawna znajdująca w sprawie zastosowanie.
3) art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uwzględnienie skargi, mimo iż postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadnym z naruszeń, o których mowa w tych przepisach, wskutek czego doszło do naruszenia przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
4) art. 152 ppsa poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji w sytuacji, kiedy wywołały one nieodwracalne skutki prawne.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że jeżeli skarżąca spółdzielnia nie jest organizacją w rozumieniu art. 31 § 2 kpa, to żaden inny przepis nie daje podstaw do dopuszczenia [...] Spółdzielni Spożywców "[...]" w charakterze strony do postępowania w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Tym samym odrzucona powinna być skarga, jako pochodząca od podmiotu, któremu nie można przypisać statusu strony. Skoro zakwestionowana została przez Sąd I instancji podstawa prawna (art. 31 § 2 kpa), w oparciu o którą Spółdzielnię "[...]" uznano za stronę w tym postępowaniu, to Sąd niesłusznie stwierdził, że nie miało to wpływu na wynik sprawy, a udział skarżącej uzasadniony jest przepisami art. 147 w zw. z art. 149 § 1 i § 2 kpa.
Autor skargi kasacyjnej wskazując, że pojęcie strony określa art. 28 i 29 kpa, przedstawił następnie szeroką argumentację mającą wykazać, że skarżąca spółdzielnia nie miała statusu strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym nie zaistniała podstawa do wznowienia postępowania.
Z kolei Sąd nie będąc związany oceną organu administracyjnego w kwestii uznania [...] Spółdzielni Spożywców "[...]" za organizację społeczną, winien uchylić postanowienie Burmistrza z [...] (art. 135 ppsa) i skargę odrzucić, nawet w sytuacji gdy skarżąca Spółdzielnia brała udział w postępowaniu administracyjnym.
Następnie podniesiono, że doszło do pominięcia przez Sąd art. 148 kpa.
Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.
Burmistrz Miasta i Gminy w O. obowiązany był z urzędu badać zachowanie tego terminu. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek, pomimo uchybienia terminu, godzi w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa) i stanowi rażące naruszenie prawa.
Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej wskazał, iż powrót do odpowiedniego stadium postępowania zwykłego, w tym konkretnym przypadku oznacza konieczność zastosowania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1999 r. Nr 15 poz. 139), co zakwestionowane zostało w zaskarżonym orzeczeniu.
Brak zastosowania art. 85 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadnym czyni zarzut naruszenia przez Sąd przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1) p.p.s.a.
Zgodnie z art. 85 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do spraw wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.
Sąd niesłusznie zatem pominął przepis art. 85 ww. ustawy, zgodnie z którym zaskarżone decyzje wydane zostały pod rządami obowiązującej do dnia 10 lipca 2003 roku ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Nadto, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnie stwierdza się, że nowe przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązują od 1 stycznia 2004 roku. Zgodnie bowiem z art. 89 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisy te weszły w życie po upływie 2 miesięcy od dnia ogłoszenia, tj. 11 lipca 2003 roku.
Wbrew zatem twierdzeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zgodność rozstrzygnięcia z ustawą z dnia 27 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym oznacza spełnienie wymogów w zakresie warunków zabudowy.
Tymczasem Sąd I instancji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, pomijając zupełnie ww. okoliczności. Doprowadziło to do uwzględnienia skargi na podstawie obrazy przez organy administracji I i II instancji przepisów prawa materialnego, co w istocie nie miało miejsca. Skoro tak, to tym samym doszło do naruszenia przepisów postępowania, bowiem Sąd bezpodstawnie zastosował przepis art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a.
Podniesiono ponadto, że Sąd I instancji na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonych decyzji mimo, że decyzje te wywołały nieodwracalne skutki prawne (zostały już wykonane), wskutek czego orzekanie o wstrzymaniu ich wykonania uznać należy za bezprzedmiotowe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – dalej w skrócie p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe
zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd pierwszej instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polegało. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności (podobnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach z dnia 31 marca 2004 r., OSK 59/04, ONSAiWSA 2004 z. 1, poz. 10; z dnia 20 września 2005 r., l OSK 794/05, niepubl.; z dnia 20 października 2005 r., l OSK 163/05, LEX nr 188715; z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971 oraz z dnia 17 stycznia 2006 r., II OSK 403/05, LEX nr 196461).
Strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a.
W związku z tym rozważania należy rozpocząć od zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania.
W pierwszej kolejności należało odnieść się do zakwestionowanej w skardze kasacyjnej legitymacji procesowej [...] Spółdzielni Spożywców "[...]" w O. w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Zgodnie z art. 50 § 1 ppsa zasadniczo uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego powiązane zostało z posiadaniem interesu prawnego. Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi oznacza, że zaskarżony akt organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, musi to być interes własny, indywidualny i wynikający z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego. O ile jednak w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, o tyle w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być on oparty także na przepisach prawa procesowego lub ustrojowego (por. uchwała NSA z 11 kwietnia 2005 r. OPS 1/04 ONSAiWSA 2005 z.4, poz. 62).
Autor skargi nie dostrzegając tego rozróżnienia, błędnie wywiódł brak legitymacji skarżącej Spółdzielni z faktu, iż nie jest ona organizacją w rozumieniu przepisu art. 31 § 2 kpa oraz z oceny własnej, że nie posiada interesu prawnego przewidzianego w art. 28 kpc.
Zaznaczyć jednocześnie trzeba, że w takim stanie sprawy, jaki istniał na etapie postępowania przed Sądem I instancji można było tylko przesądzić, że skarżąca Spółdzielnia nie jest organizacją społeczną, o której mowa w art. 31 kpa. Natomiast przedwczesna była ocena, czy skarżąca miała status strony w postępowaniu administracyjnym, zakończonym ostateczną decyzją w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Bezprzedmiotowa była zatem dotycząca tej kwestii szeroka argumentacja, zawarta w skardze kasacyjnej.
Zauważyć bowiem trzeba, że wniesiona do Sądu Wojewódzkiego skarga dotyczy decyzji wydanej w postępowaniu wznowionym z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa.
To właśnie wskutek wniosku [...] Spółdzielni Spożywców "[...]" w O., po wykluczeniu podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, toczyło się postępowanie w trybie nadzwyczajnym, zakończone decyzją zaskarżoną do Sądu.
W tej sytuacji nie powinno budzić wątpliwości to, że istnieje związek między sferą indywidualnych praw Spółdzielni a zaskarżoną decyzją, skutkujący uprawnieniem do złożenia skargi.
Podkreślić w tym miejscu należy, że w wypadku gdy wznowienie ma nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, to organ rozpatrując dopuszczalność wznowienia nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 kpa (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz wyd. II Zakamycze 2005, str. 882).
W rozpatrywanej sprawie wydane zostały w trybie wznowieniowym decyzje organów obu instancji, w których stwierdzono, że podstawą wznowienia była okoliczność, iż Spółdzielnia "[...]" w O. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Jednocześnie organ pierwszej instancji jako podstawę prawną swojej decyzji wskazał art. 151 § 1 pkt 1 kpa, przewidujący odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi się brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 kpa.
Sąd Wojewódzki słusznie uznał, że tak skonstruowana decyzja była wadliwa. Skoro bowiem organ uznał, że istnieje przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, to nie mógł zarazem oprzeć decyzji na normie prawnej, z której wynika nakaz wydania decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej w sytuacji, gdy brak jest podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 kpa.
Uprawnionym więc było stwierdzenie przez Sąd I instancji, że udział skarżącej w kontrolowanym postępowaniu uzasadniony jest art. 147 w zw. z art. 149 § 1 i 2 kpa, a ustalenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście zaistniała, stanowi przedmiot kolejnego etapu postępowania wznowieniowego.
Z tej wypowiedzi Sądu wynika, że w zaskarżonym wyroku nie została przesądzona kwestia statusu strony w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a to ze względu na dostrzeżone przez Sąd uchybienia proceduralne we wznowionym postępowaniu.
Wobec powyższego za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6, w zw. z art. 50 § 1 ppsa, poprzez zaniechanie odrzucenia przez Sąd Wojewódzki skargi, jako pochodzącej od podmiotu nieuprawnionego do jej wniesienia.
Nie ma też racji pełnomocnik strony twierdząc w skardze kasacyjnej, iż uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej odbyło się z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1c ppsa, albowiem wykazana przez Sąd Wojewódzki wadliwość tych decyzji pozostawała bez wpływu na wynik sprawy.
Nie powtarzając trafnej argumentacji przedstawionej w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zaznaczyć należy, iż zachodzi zasadnicza różnica pomiędzy rozstrzygnięciem organu administracji opartym na art. 151 § 1 pkt 1 kpa a rozstrzygnięciem wynikającym z art. 151 § 2 kpa w zw. z art. 146 § 2 kpa. Odmienność przesłanek warunkujących wydanie tych orzeczeń, jak i ich skutków prawnych jest oczywista.
Nie jest potrzebna pogłębiona analiza prawna, by dostrzec różnicę pomiędzy decyzją o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu braku podstaw wznowienia a decyzją stwierdzającą wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.
Reasumując należało uznać, że stwierdzone w ramach kontroli sądowej uchybienia proceduralne, których dopuściły się organy administracji, musiały skutkować uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 ppsa.
Jako nieskuteczny trzeba również ocenić zarzut dotyczący przepisu art. 152 ppsa, stanowiącego podstawę do orzeczenia przez Sąd Wojewódzki o niewykonaniu zaskarżonej decyzji.
Autor skargi kasacyjnej nie wykazał bowiem na czym polegają "nieodwracalne skutki prawne" zaskarżonych decyzji, powodujące bezprzedmiotowość orzekania w tym zakresie. Niezrozumiałe jest też twierdzenie o wykonaniu decyzji w sytuacji, gdy jej przedmiotem była odmowa uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym.
Zgodzić się natomiast trzeba ze sformułowanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutem, iż przy rozpoznawaniu sprawy Sąd I instancji pominął art. 148 kpa. Niewątpliwie zakres kontroli sądowej wymagał oceny, czy właściwy organ przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania oraz w postępowaniu odwoławczym, zbadał zachowanie terminu, o którym mowa w tym przepisie.
Brak jest jednak w skardze kasacyjnej argumentów wykazujących wpływ podniesionego uchybienia Sądu na wynik sprawy. Dodatkowo zauważyć trzeba, że pominięcie tego zarzutu w części wstępnej skargi kasacyjnej i ogólnikowość jego sformułowania wskazują, że w istocie strona nie wiązała z tym zarzutem oczekiwanych skutków procesowych.
Jednak ewentualne uchybienie proceduralne organów administracji w tym zakresie dodatkowo przemawiałoby za uchyleniem zaskarżonej decyzji, a więc za trafnością zaskarżonego wyroku.
Mając powyższe na względzie należało uznać, że żaden z zarzutów postawionych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa nie mógł skutecznie podważyć zaskarżonego wyroku.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez Sąd I instancji kontrola legalności zaskarżonej decyzji, dawała podstawy do uwzględnienia skargi na mocy art. 145 § 1 pkt 1c ppsa.
Podkreślić przy tym trzeba, że same naruszenia przepisów postępowania stwierdzone przez Sąd, warunkowały uchylenie decyzji, niezależnie od wykazanego naruszenia przez organy administracji prawa materialnego.
Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej w rozpatrywanej sprawie nie nastąpiła żadna z postaci naruszenia przez Sąd prawa materialnego, a konkretnie błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie art. 85 i 89 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Prawidłowo wskazał Sąd Wojewódzki, iż po wznowieniu postępowania nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaje się w oparciu o przepisy prawa materialnego obowiązującego w dacie orzekania.
Skoro decyzje organów obu instancji wydane zostały kolejno w dniach [...] i [...], to niewątpliwie rozstrzygnięcia powinny uwzględniać obowiązującą w tym czasie ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r., a nie z dniem 1 stycznia 2004 r., jak omyłkowo podał Sąd I instancji.
Rację ma autor skargi kasacyjnej, że o tym jakie konkretnie przepisy prawa materialnego powinny znaleźć w sprawie zastosowanie, decydują normy intertemporalne, w tym wskazany art. 85 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Nie miało jednak wpływu na wynik sprawy to, że Sąd Wojewódzki w swoich rozważaniach tego zagadnienia nie przedstawił. Bezspornym bowiem było, że organy administracji nie uwzględniły przepisów przejściowych, stosując wprost przepisy starej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz akt prawa miejscowego, który jak stwierdził Sąd Wojewódzki – utracił moc 1 stycznia 2004 r.
Powyższa okoliczność dawała podstawę do stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Wyrażone w uzasadnieniu wyroku stanowisko Sądu co do konieczności zastosowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przepisów nowej ustawy oznacza, że organy administracji muszą w pierwszej kolejności uwzględnić przepisy przejściowe w niej zawarte, czego dotychczas nie uczyniły.
Niezależnie od zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania dodać trzeba, że organy administracji powinny również przy ponownym rozpatrywaniu sprawy uwzględnić regulację art. 65 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wynikającą z akt okoliczność wydania w dniu [...] decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Burmistrza z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.
Ze względów wyżej przedstawionych należało uznać, że skarga kasacyjna nie dostarczyła usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienie zawartych w niej żądań, co skutkować musiało jej oddaleniem na podstawie art. 184 ppsa.